Москва
+7-929-527-81-33
Вологда
+7-921-234-45-78
Вопрос юристу онлайн Юридическая компания ЛЕГАС Вконтакте

Защита прав человека (статьи добавленные 26 августа 2017 года)

Обновлено 17.10.2017 23:55

 

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Провозглашение России социальным государством не влечет концентрации социальных полномочий исключительно в руках государства, а ставит вопрос о реализации единой социальной политики с использованием функционально-организационных ресурсов как государственной, так и муниципальной власти. Создание эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, являющейся частью такой политики, невозможно без возвращения муниципальным образованиям, обеспечивающим индивидуализацию мер социальной защиты нуждающихся в помощи лиц, "собственной" компетенции в данной сфере.

 

Ключевые слова: социальные права человека, социальное государство, система социального обслуживания, муниципальная власть, муниципальные образования.

 

The Modern State in the Field of Protection of Social Human Rights in the Russian Federation

Современное состояние в области защиты социальных прав человека и гражданина в Российской Федерации

 

The proclamation of Russia as a social state does not entail the concentration of social powers exclusively in the hands of the state, but raises the question of implementation of a unified social policy using the functional and organizational resources of both state and municipal authorities. Creation of an effective system of social support and social services for certain categories of citizens which is the part of such a policy is impossible without returning to municipalities providing individualization of social protection measures to those who need it, their "own" competence in this area.

 

Key words: social human rights, social state, social service system, municipal authority, municipalities.

 

Конституция РФ (ст. 1 и 7) определяет Россию как демократическое правовое социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого. Одним из обязательных признаков, отличающих социальное государство, является конституционное закрепление основных социальных прав человека и гражданина, а также проведение политики, направленной на их обеспечение и защиту.

Конституция РФ провозглашает основные направления социальной политики: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление гарантий социальной защиты (ст. 7). Эти направления по существу являются конституционными обязанностями государства в социальной сфере, однако их изучению, к сожалению, уделяется недостаточно внимания в исследованиях отечественных ученых-государствоведов.

Систему социального обслуживания составляют и те участники, которые своими действиями непосредственно осуществляют социальное обслуживание (организации социального обслуживания, индивидуальные предприниматели), и те, которые выполняют функции, связанные с осуществлением социального обслуживания (федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации).

Понятие "система социального обслуживания" является новым для российского законодательства. Федеральный закон от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (далее - Закон N 195-ФЗ) (утратил силу с 1 января 2015 г. в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"; далее - Закон N 442-ФЗ) оперировал сходным понятием "система социальных служб", которая фактически имела две составляющих: государственную систему социальных служб и частную, представленную "предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица". Государственная система социальных служб была приоритетной и согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 195-ФЗ представляла собой систему, состоящую из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Понятие "система социального обслуживания" по своему содержанию гораздо шире понятия "система социальных служб", поскольку в него включены федеральный орган исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Слово "система" подчеркивает взаимосвязь и взаимодополняемость участников системы социального обслуживания, которые объединены тем, что подчинены положениям Закона N 442-ФЗ и иным нормам законодательства в сфере социального обслуживания, имеют взаимосвязанные цели и задачи деятельности, действуют на основании общих принципов.

Вышеназванные элементы системы социального обслуживания имеют государственное "происхождение". Исключительно к частному сектору принадлежат негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания и индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание.

Разделение организаций, занятых социальным обслуживанием (оказанием социальных услуг), на предприятия и учреждения давно утратило свою актуальность.

Остановимся подробнее на каждом из элементов, составляющих систему социального обслуживания. Первым назван федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального обслуживания. Таким органом является Министерство труда и социальной защиты РФ (далее - Минтруд России). Согласно п. 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 610) [7] Минтруд России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, социального обслуживания населения, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

Вторым элементом системы социального обслуживания является орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий полномочия в сфере социального обслуживания. В п. 2 ст. 5 Закона N 442-ФЗ речь идет об одном органе в пределах каждого субъекта Федерации. Между тем определенные полномочия в сфере социального обслуживания граждан могут иметь разные органы в пределах одного субъекта Федерации. Например, в рамках Закона Смоленской области от 27.02.2014 N 4-з "О разграничении полномочий органов государственной власти Смоленской области в сфере социального обслуживания граждан" (далее - Закон Смоленской области N 4-з), применяющегося с 1 января 2015 г., называются полномочия Смоленской областной Думы в сфере социального обслуживания граждан (ст. 2), полномочия администрации Смоленской области в сфере социального обслуживания граждан (ст. 3), а также полномочия органа исполнительной власти Смоленской области в сфере социального обслуживания граждан (ст. 4). Так, администрация Смоленской области обеспечивает организацию социального обслуживания граждан в Смоленской области в пределах полномочий, установленных Законом N 442-ФЗ, определяет уполномоченный орган, в том числе на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы предоставления социальных услуг; обеспечивает координацию деятельности поставщиков социальных услуг, общественных организаций и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере социального обслуживания граждан в Смоленской области; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом N 442-ФЗ и другими федеральными законами. Уполномоченный орган Смоленской области в соответствии с федеральным и областным законодательством разрабатывает и реализует областные государственные программы социального обслуживания граждан, организует социальное обслуживание граждан в Смоленской области в пределах полномочий, установленных Законом N 442-ФЗ; координирует деятельность поставщиков социальных услуг, общественных организаций и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере социального обслуживания граждан в Смоленской области.

Из положений Закона Смоленской области N 4-з следует, что полномочия по реализации норм Закона N 442-ФЗ на практике возлагаются и на органы законодательной власти, и на разные органы исполнительной власти. Однако, как уже отмечалось, в п. 2 ст. 5 Закона N 442-ФЗ законодатель говорит именно об одном органе субъекта Федерации, который входит в систему социального обслуживания. Очевидно, речь идет о специально уполномоченном органе исполнительной власти. Чаще всего такими органами являются департаменты и министерства социальной политики.

В рамках широкомасштабной реформы федеративных отношений и местного самоуправления произошли существенные изменения в механизме распределения полномочий, ставшем базовым элементом выстраиваемой системы межбюджетных отношений [2, с. 125]. Такие изменения предполагали четкое закрепление объема собственных полномочий каждого из субъектов публичной власти с возможностью участия в их осуществлении иных субъектов публичной власти, но на началах делегирования либо добровольного исполнения, гарантирующих определенность источников финансирования полномочий.

Обновленный механизм разграничения полномочий затронул социальную сферу одной из первых. В результате состоявшегося перераспределения, начало которому было положено Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) [6], лишение муниципальных образований "собственной" компетенции не исключило их участия в сфере социальной защиты: государство вправе делегировать им государственные полномочия в рассматриваемой сфере, муниципальные образования вправе принять на себя социальные обязательства в инициативном порядке <1>. С таким подходом связывались надежды, с одной стороны, на обеспечение единого нормативно-правового регулирования и гарантированного финансирования, а с другой - на создание возможности передачи местному самоуправлению тех полномочий, которые оно способно осуществить наиболее эффективно.

--------------------------------

<1> Право принятия к исполнению полномочий, не делегированных государством в установленном законом порядке (ч. 5 ст. 20 Закона N 131-ФЗ), введено Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

 

Обоснованность использования в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан концепции разграничения полномочий, основанной, по сути, на приоритете финансового обеспечения перед функциональным предназначением их носителей, вызывает весьма серьезные сомнения. Достаточно обратиться к анализу практики применения правовых институтов делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий, призванных вовлечь муниципальные образования в сферу социальной защиты на условиях определенности источника финансирования.

Так, согласно ч. 5 ст. 20 Закона N 131-ФЗ на муниципальном уровне по-прежнему оказываются дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, в том числе единовременная материальная помощь малообеспеченным многодетным и неполным семьям, малоимущим семьям, имеющим ребенка-инвалида, малоимущим одиноким, находящимся в трудной жизненной ситуации по не зависящим от них причинам гражданам, понесшим имущественные потери, вызванные чрезвычайной ситуацией (стихийным бедствием или техногенной аварией) и т.д.

На основании ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Закона N 131-ФЗ муниципальные образования, используя многолетний опыт, продолжают исполнять обязательства по созданию условий для социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложном материально-экономическом, социальном положении, проявляют заботу об отдельных категориях лиц в целях их социальной адаптации и т.п. На территории многих муниципальных образований в условиях правовой неопределенности по вопросу о праве создания муниципальных организаций в сфере социального обслуживания функционируют муниципальные комплексные центры социального обслуживания населения, центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания. Накопленный опыт позволяет муниципальным образованиям активно участвовать и в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, используя специально закрепленное для этого право (п. 4 ч. 1 ст. 14.1, п. 4 ч. 1 ст. 15.1, п. 4 ч. 1 ст. 16.1 Закона N 131-ФЗ).

Из Закона N 195-ФЗ в 2004 году было исключено понятие муниципальной системы социальных служб. В то же время ч. 3 ст. 4 Закона N 195-ФЗ допускала возможность осуществления социального обслуживания предприятиями и учреждениями различных форм собственности. Государство со своей стороны поддерживало и поощряло развитие социальных служб независимо от форм собственности (ч. 4 ст. 4 Закона N 195-ФЗ).

Закон N 442-ФЗ не упоминает напрямую ни о муниципальных образованиях, ни о муниципальных учреждениях, однако согласно ст. 5 в систему социального обслуживания помимо государственных включаются негосударственные организации. Данное законодательное положение может быть истолковано двояко, как допуская (буквальное толкование), так и запрещая (расширительное толкование) создание муниципальных учреждений социального обслуживания.

В результате реализации концепции реформы юридическое положение муниципальных образований, лишенных "собственной" компетенции в сфере социальной поддержки и социального обслуживания, не соответствует их фактическому положению как ключевых ее участников. Объем реально осуществляемых ими полномочий по социальной защите отдельных категорий граждан остается весьма значительным.

Правовые институты делегирования государственных полномочий и добровольного исполнения полномочий, используемые, по сути, для возвращения на местный уровень большинства традиционно осуществляемых социальных функций, оказались низведенными до значения "простых" юридико-технических средств, не получив собственного функционального наполнения: устойчивость практики делегирования отдельных государственных полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию заставляет сомневаться в их государственном характере, высокая социальная значимость добровольно исполняемых полномочий - в действительной добровольности их принятия муниципальными образованиями.

Однако решить с их использованием проблему финансовой обеспеченности социальных обязательств вопреки ожиданиям не удалось. Свидетельство тому - постепенное (по мере обнаружения пробелов в системе распределения социальных полномочий и стремления регионов уклониться от финансирования обязательств, неизбежно, вне зависимости от делегирования, исполняемых на муниципальном уровне) распространение института добровольного (точнее, добровольно-принудительного) исполнения полномочий, а вместе с этим и усугубление проблемы их финансирования в условиях нищенского состояния местных бюджетов.

Не обеспечив баланс между социальными полномочиями и финансовыми ресурсами на их осуществление, реформа привела к весьма плачевным для местного самоуправления результатам. Но главное, опора на традиционное для России позитивистское правопонимание (в его наиболее грубом выражении), "сокрывшее" за правовыми средствами, лишенными собственного функционального наполнения, фактическое положение муниципальных образований, не позволяет понять действительную социальную ценность местного самоуправления, формирует отрицательный имидж муниципальной власти как неспособной выполнить традиционные для нее функции без финансовой помощи государства. Это, в свою очередь, укрепляет у граждан апатию к делам местного сообщества, препятствует возникновению стимулов к их ответственному и заинтересованному поведению при решении проблем собственного жизнеобеспечения.

Процесс девальвации идеи местного самоуправления углубляется, приобретая все более опасные масштабы. Не принесшее ожидаемого эффекта использование институтов делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий, оказавшихся при этом низведенными до значения юридико-технических средств, с одной стороны, и углубление кризиса идеи местного самоуправления, "искусственно" вытесняемого "на второй план" из сферы социальной защиты отдельных категорий граждан вопреки его традиционно социальному предназначению, - с другой, свидетельствуют о неприменимости концепции реформы разграничения полномочий в рассматриваемой сфере, заставляя в целом задуматься о ее обоснованности [8, с. 6]. Финансовое обеспечение - безусловно необходимое, но производное по своему характеру условие, которое не может предопределять компетенцию, задаваемую организационно-функциональными возможностями и предназначением ее носителей.

Впрочем, выстраивавшаяся в период реформы система межбюджетных отношений, базовым элементом которой и стал механизм разграничения полномочий, основанный на приоритете финансовой обеспеченности перед функциональным предназначением их носителей, изначально в качестве первоочередной преследовала иную, нежели гарантированное финансирование обязательств публичной власти, цель.

Очевидно, переложение социальной нагрузки с муниципального на преимущественно региональный уровень не создает само по себе необходимых гарантий ее финансирования: финансовая состоятельность субъектов Российской Федерации вызывает не меньше сомнений, чем финансовая состоятельность муниципальных образований. Возникновение таких гарантий связывается с формированием нового механизма межбюджетного финансирования, основанного на централизации финансовых ресурсов с их дальнейшим перераспределением между субъектами Российской Федерации, а последними - между муниципальными образованиями. В рамках этого механизма неизбежным источником финансирования расходных обязательств и регионов, и муниципалитетов становятся межбюджетные трансферты из бюджета вышестоящего уровня.

Созданный таким образом механизм межбюджетного финансирования стал инструментом реализации государством, воспользовавшимся благоприятной для него финансовой обстановкой, политики централизации системы публичной, государственной и муниципальной, власти [1]. Получившая общественную поддержку идея государственного финансового обеспечения социальных обязательств позволила посредством использования института делегирования встроить местное самоуправление в систему публичной власти на началах административной и финансовой подчиненности, а дополняющего его института добровольного исполнения полномочий - создать видимость свободы компетенционного усмотрения муниципальных образований, сняв с государства ответственность за выполнение ряда социальных обязательств.

Проводимая через различные направления деятельности (в том числе социальное) политика централизации - яркое свидетельство очередной попытки государства преодолеть искаженно понимаемый конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления (ст. 3, 12 Конституции РФ). На протяжении 20 лет - с момента признания местного самоуправления в России и вплоть до сегодняшнего дня - в реализации данного принципа государство усматривает угрозу утраты управляемости отдельными частями территории, возникновения дисбаланса в системе публичного управления жизненно важными сферами деятельности, а также (или прежде всего?!) неозвучивающуюся, но четко прослеживающуюся на практике фобию утраты им возможностей прямого, основанного на административном воздействии влияния на муниципальную власть.

С учетом сказанного конституционное провозглашение России социальным государством не влечет концентрации социальных полномочий исключительно в руках государства, а ставит вопрос о реализации единой социальной политики с использованием функционально-организационных ресурсов как государственной, так и муниципальной власти, традиционно осуществляющей социальные функции [9, с. 121].

С внедрением современных технологий, деперсонализирующих общение гражданина с публичной властью, обеспечивающих удаленный доступ к получению публичных услуг (организации их получения), необходимость индивидуализации при оказании помощи гражданам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, неспособных в силу возраста, болезни, особого социального состояния и т.п. самостоятельно позаботиться о себе, не утрачивается [4]. Такую индивидуализацию мер социальной защиты обеспечивают именно муниципалитеты на началах единства правового регулирования с учетом совокупности жизненных обстоятельств, в которых оказались нуждающиеся в помощи лица, региональных и местных особенностей социально-экономического развития, определяющих в конечном счете объем и характер потребностей граждан и возможности власти по оказанию помощи в их удовлетворении. Это, в свою очередь, ставит вопрос о возвращении муниципальным образованиям "собственной" компетенции в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан и сведении к разумному минимуму объема делегированных и добровольно исполняемых полномочий при соблюдении первичности принципа субсидиарности. Давно назревшая проблема финансового обеспечения компетенции, а точнее - финансовой состоятельности муниципальных образований, нуждается в разрешении.

В завершение необходимо отметить следующее. Реализованная в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан концепция по разграничению полномочий, построенная на основе приоритета финансовой обеспеченности полномочий перед их функциональным предназначением, оказалась несостоятельной. Юридическое положение муниципальных образований, лишенных "собственной" компетенции в сфере социальной поддержки и социального обслуживания, не соответствует их фактическому положению как ключевых ее участников. Использовавшиеся для возвращения местному самоуправлению традиционных полномочий институты делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий оказались низведенными до значения юридико-технических средств, так и не решив проблемы гарантированного финансового обеспечения [10]. "Сокрытое" за указанными правовыми институтами фактическое положение муниципальных образований скрывает и действительную социальную ценность местного самоуправления, что в конечном счете приводит к углублению процесса девальвации его идеи.

Финансовое обеспечение не может предопределять компетенцию, задаваемую организационно-функциональными возможностями и предназначением ее носителей.

Конституционное провозглашение России социальным государством не влечет концентрации социальных полномочий исключительно в руках государства, а ставит вопрос о реализации единой социальной политики с использованием функционально-организационных ресурсов как государственной, так и муниципальной власти. Создание эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, являющейся частью такой политики, невозможно без возвращения муниципальным образованиям, обеспечивающим индивидуализацию мер социальной защиты нуждающимся в помощи лицам, "собственной" компетенции в данной сфере [3].

Проблема финансового обеспечения, производная от компетенции, но имеющая самостоятельное значение, нуждается в самостоятельном осмыслении и разрешении.

В той степени, в какой социальная составляющая способствует сохранению и укреплению солидарного начала в общественной жизни, восстановлению коллективной самоидентификации, признание муниципальных образований ключевыми участниками системы социальной защиты отдельных категорий граждан способно оказать благотворное влияние на состояние местного самоуправления. Эффективное функционирование такой системы позволит создать основу для возврата постепенно утрачиваемого доверия к местной власти, сделав тем самым первый шаг на пути возврата доверия к публичной власти в целом.

 

Список литературы

 

1. Булавин С.П. Система гарантий законности в условиях формирования правового государства // История государства и права. 2010. N 6. С. 17 - 20.

2. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: Моногр. М., 2013. С. 125.

3. Демидов В.Н. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по реализации принципа социального государства // Российская юстиция. 2013. N 8. С. 26 - 29.

4. Зорькин В.Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1. С. 46 - 50.

5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 окт.

7. Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 610 // Собрание законодательства РФ. 2012. N 26. Ст. 3528.

8. Макуев Р.Х. Проблемы модернизации системы социального управления Российской Федерации // Государство и право. 2013. N 1. С. 5 - 12.

9. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М.: Юркомпани, 2010. С. 121.

10. Шелудякова Т.В. Понятие и признаки социальной политики государства в России и зарубежных странах // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 2. С. 42 - 45.

 

References

 

1. Bulavin S.P. Sistema garantii zakonnosti v usloviiakh formirovaniia pravovogo gosudarstva // Istoriia gosudarstva i prava. 2010. N 6. S. 17 - 20.

2. Grachev N.I. Gosudarstvennyi suverenitet i formy territorial'noi organizatsii sovremennogo gosudarstva: osnovnye zakonomernosti i tendentsii razvitiia: Monogr. M., 2013. S. 125.

3. Demidov V.N. Deiatel'nost' konstitutsionnykh (ustavnykh) sudov sub''ektov Rossiiskoi Federatsii po realizatsii printsipa sotsial'nogo gosudarstva // Rossiiskaia iustitsiia. 2013. N 8. S. 26 - 29.

4. Zor'kin V.D. Sotsial'noe gosudarstvo v Rossii: problemy realizatsii // Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie. 2008. N 1. S. 46 - 50.

5. Konstitutsiia Rossiiskoi Federatsii: priniata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 // Dostup iz SPS "Konsul'tantPlius".

6. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniia v Rossiiskoi Federatsii: Feder. zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ // Rossiiskaia gazeta. 2003. 8 okt.

7. Ob utverzhdenii Polozheniia o Ministerstve truda i sotsial'noi zashchity Rossiiskoi Federatsii: Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 19.06.2012 N 610 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. N 26. St. 3528.

8. Makuev R.Kh. Problemy modernizatsii sistemy sotsial'nogo upravleniia Rossiiskoi Federatsii // Gosudarstvo i pravo. 2013. N 5. S. 5 - 12.

9. Mikhaleva N.A. Konstitutsii i ustavy sub''ektov Rossiiskoi Federatsii (sravnitel'no-pravovoe issledovanie). M.: Iurkompani, 2010. S. 121.

10. Sheludiakova T.V. Poniatie i priznaki sotsial'noi politiki gosudarstva v Rossii i zarubezhnykh stranakh // Gosudarstvennaia vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2013. N 2. S. 42 - 45.

 

 

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОБОСНОВАННОСТЬ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ОТНОШЕНИИ ЖАЛОБ ГРАЖДАН США В СВЯЗИ С ЗАПРЕТОМ НА УСЫНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКИХ ДЕТЕЙ

 

Анализируется Постановление Европейского суда по правам человека в отношении жалоб американских граждан, которым было отказано в завершении процедуры усыновления российских детей вследствие изменения законодательства в 2012 году.

 

Ключевые слова: иностранное усыновление, международная защита прав детей, Европейский суд по правам человека, нарушения прав детей.

 

On Legal Propriety of the Judgment of the European Court of Human Rights Regarding the Complaints of US Citizens in Connection with the Ban on the Adoption of Russian Children

Юридическая обоснованность постановления Европейского суда по правам человека в отношении жалоб граждан США в связи с запретом на усыновление российских детей

 

The judgment of the European Court of Human Rights concerning the complaints of American citizens who were refused to complete the procedure for adoption of Russian children due to changes in legislation in 2012 is analyzed.

 

Key words: foreign adoption, international protection of children's rights, European Court of Human Rights, violation of children's rights.

 

Федеральный закон от 28.12.2012 N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 272-ФЗ) [1] изменил существовавший ранее правовой порядок усыновления российских детей иностранными гражданами. В соответствии со ст. 4 Закона N 272-ФЗ запрещается передача детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление (удочерение) гражданам США, а также осуществление на территории Российской Федерации деятельности органов и организаций в целях подбора и передачи детей, являющихся гражданами России, на усыновление (удочерение) гражданам США, желающим усыновить (удочерить) указанных детей. Кроме того, Закон N 272-ФЗ предусматривает денонсацию Соглашения между Российской Федерацией и США о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей 2011 года (далее - Соглашение) [6].

Официальной причиной, по которой Россия ввела на законодательном уровне подобные ограничения, является отсутствие эффективных механизмов защиты российских детей в США от жестокого обращения, а также неурегулированность процедурных вопросов контроля российских властей за соблюдением прав таких детей на территории США. Вместе с тем в Законе N 272-ФЗ прямо упоминается, что все вводимые положения, в том числе касающиеся усыновления, являются ответными мерами, принятыми после ограничения прав отдельных российских граждан со стороны США. Таким образом, положения Закона N 272-ФЗ представляют собой, по сути дела, реторсии, т.е. ответные правомерные ограничения.

Данные изменения в российском законодательстве породили приостановление уже начатых процедур усыновления российских детей иностранными гражданами (гражданами США). Впоследствии эти лица обратились с жалобами в Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) в отношении нарушения Российской Федерацией их прав, гарантированных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее - Конвенция). Жалобы по делу "A.H. and Others v. Russia" [1] объединили претензии 45 граждан США, которые также указали, что выступают от имени детей - граждан России, которые должны были быть усыновлены в американские семьи.

Заявители по делу "A.H. and Others v. Russia" при обращении в ЕСПЧ в своих жалобах указали, что начали процедуру усыновления ребенка из России в 2010 - 2012 годах. Они выполнили все требования, установленные властями США, получив положительное заключение относительно их готовности к усыновлению. Некоторые из заявителей должны были соответствовать дополнительным требованиям, установленным Соглашением. Во всех случаях заявители - граждане США получили положительное заключение со стороны российских властей и направление на посещение соответствующего ребенка в рамках российской процедуры усыновления, что позволило им провести несколько дней с детьми в детском доме. Данные посещения состоялись, в ходе них граждане США имели возможность общаться с усыновляемыми. По мнению заявителей, в ходе такого общения у них и детей сформировалась устойчивая эмоциональная связь. В отдельном случае эта связь сформировалась еще до инициирования процедуры усыновления (заявители были знакомы с ребенком ранее), а в другом случае ситуация касалась усыновления родного брата усыновленной ранее российской девушки (жалобы N 23890/13, 37173/13 и 42340/13).

По состоянию на декабрь 2012 года заявители - граждане США завершили все этапы процедуры усыновления, и их заявления были зарегистрированы в российских судах. Те американские заявители, документы которых поступили в суды до 1 января 2013 г., получили информацию о переносе слушаний на более ранние сроки (январь 2013 года). Одновременно российские суды стали объявлять о прекращении процедуры усыновления, опираясь на Закон N 272-ФЗ. Если заявки были поданы от имени заявителей США от специальных агентств, они отклонялись на том основании, что новым законом деятельность таких организаций запрещена. Позднее, в апреле 2013 года заявители получили официальное письмо из Министерства образования и науки РФ, которым они уведомлялись о прекращении начатых процедур усыновления.

При подаче жалобы в ЕСПЧ заявители указали, что, по их мнению, Россия нарушила ст. 8 Конвенции, поскольку на предварительных этапах уже была сформирована связь между усыновителями и детьми, а прекращение процедуры представляет собой незаконное и несоразмерное вмешательство в их семейную жизнь. Также они утверждали, что подвергались дискриминации по признаку национальности (нарушение ст. 14 Конвенции). Некоторые заявители утверждали, что у отдельных детей, которые должны были быть усыновлены, имеются серьезные заболевания, лечение которых невозможно в России, а также то, что в случае прекращения усыновления они будут навсегда лишены права на семью. Это, по мнению заявителей, является жестоким и бесчеловечным обращением, нарушающим ст. 3 Конвенции.

Семнадцатого января 2017 г. ЕСПЧ принял Постановление, в котором признал факт нарушения Российской Федерацией прав американских граждан. Несмотря на то что постановление будет обжаловано Россией и окончательное вступление его в силу является делом будущего, интересно изучить правовые позиции ЕСПЧ, обосновывающие данное решение.

Общие позиции российской стороны в данном деле (в отношении норм материального права) сводились к трем аспектам: приоритету внутреннего законодательства в вопросах процедуры усыновления, обоснованию необходимости запрета на усыновление именно гражданами США в связи с многочисленными фактами нарушения прав российских детей, а также аргументации об отсутствии сформированности семейных отношений между детьми и предполагаемыми приемными родителями (заявителями) на момент вступления в силу запрета.

В частности, следует отметить, что действовавшее на момент принятия Закона N 272-ФЗ двустороннее Соглашение (п. 2 ст. 6) предусматривало, что порядок и процедуры усыновления должны определяться внутренним законодательством страны происхождения. Следовательно, Соглашение применимо только постольку, поскольку внутреннее законодательство государств-участников допускает усыновление. Российская сторона указывала, что Соглашение также не содержит и не может содержать положений, которые будут налагать на Российскую Федерация обязательства передать российских детей на усыновление в США. Отметим также, что прекращение действия данного международно-правового акта было не одномоментным: оно продолжало действовать вплоть до 1 января 2014 г. Представители России указывали на то, что на протяжении 2013 года Соглашение могло применяться только в части, относящейся к мониторингу детского благополучия в семьях усыновителей, которые уже переехали в США.

Что касается вопроса о сформированности "семейных отношений" и "семейной жизни" между усыновителями и усыновленными, то российская сторона ссылалась на ряд постановлений ЕСПЧ, которые достаточно давно закрепили позицию, в соответствии с которой право на уважение семейной жизни предполагает существование семьи, но не защищает простое желание такую семью создать [2]. Также указывалось на ряд признаков семейной жизни, названных в постановлениях ЕСПЧ: совместное проживание и финансовая зависимость друг от друга [3].

Следует отметить, что, несмотря на объединение жалоб в одно дело, сами по себе ситуации, которые сложились у разных заявителей в процессе усыновления, различаются как в процедурных аспектах, так и по уровню контактов с детьми, который был достигнут к моменту прекращения процедур усыновления в соответствии с изменениями в российском законодательстве. В частности, в отношении двух детей даже не была начата процедура усыновления, и потенциальные приемные родители даже не встречались с ними. В отношении остальных детей, с которыми встречи имели место, российская сторона указала на то, что такие контакты были непродолжительными, проходили всегда в присутствии сотрудников воспитательного учреждения, в связи с чем говорить об установлении устойчивых психоэмоциональных отношений не представляется возможным. Однако представителям государства не удалось опровергнуть факт того, что по крайней мере трое детей имели несколько контактов с потенциальными приемными родителями и их продолжительность составляла более суток каждый.

ЕСПЧ в мотивировочной части Постановления подтвердил прецедентную позицию из дела "Фретте против Франции" 2002 года относительно того, что ст. 8 Конвенции не гарантирует право на усыновление. Также была подтверждена и другая позиция, закрепленная в деле "Маркс против Бельгии" 1979 года, в соответствии с которой право на уважение семейной жизни не защищает простое желание основать семью; оно предполагает существование семьи. В то же время ЕСПЧ указал, что понятие "частная жизнь" по смыслу ст. 8 Конвенции включает в себя, среди прочего, право устанавливать и развивать отношения с другими людьми, право на развитие личности, право на самоопределение [4, с. 24 - 25]. В этом контексте ЕСПЧ признал, что вопросы усыновления, в том числе и иностранного, могут рассматриваться в смысле ст. 8 Конвенции.

ЕСПЧ указал, что когда в 2010 - 2012 годах граждане США обратились с заявлениями об усыновлении, они могли претендовать на него на равных с другими иностранными гражданами условиях. Таким образом, ЕСПЧ признает так называемое право на ребенка, подчеркивая неоспоримость права властей на приостановление или отмену процедуры усыновления на любой стадии. Однако, указывает ЕСПЧ, в случае с американскими заявителями усматривается дискриминационный характер действий российских властей. По мнению ЕСПЧ, они выразились в ограничении права на усыновление по признаку принадлежности к гражданству. Аргументы российской стороны о принятии такого решения в силу необходимости защиты интересов детей ЕСПЧ счел "слабыми" вследствие того, что вступившее незадолго до запрета двустороннее Соглашение как раз было призвано исключить случаи жестокого обращения с приемными детьми, обеспечить контроль за приемными семьями.

Следует отметить, что ЕСПЧ, признав нарушения прав всех заявителей в части дискриминации, не учел ряда собственных правовых позиций, выраженных в других сходных делах. В частности, ЕСПЧ не дифференцировал ситуации всех заявителей в контексте принципа наилучших интересов ребенка. Не было принято во внимание то, что ряд приемных детей не имел контактов с приемными родителями или имел непродолжительные контакты, которые не могли сформировать состояние семейных отношений.

Также стоит упомянуть, что некоторые из детей были настолько малы, что даже относительно продолжительные контакты не смогли бы сформировать у них устойчивой привязанности в силу психологических особенностей малолетних.

Кроме того, ЕСПЧ фактически создал новый прецедент, в соответствии с которым признается "право на ребенка" для потенциальных усыновителей, что противоречит принципу наилучших интересов ребенка, закрепленному в универсальных и региональных соглашениях. В частности, ни в одном международном договоре такое право не закреплено ни прямо, ни косвенно. Закрепляется лишь возможность положительного решения национальных властей об усыновлении, но не право потенциальных родителей обрести ребенка. Вместе с тем в нормах международного права не закрепляется обязанность государственных органов страны происхождения принимать решения об усыновлении, если иностранные родители уже вступили в процедуру и прошли какие-либо ее этапы.

Таким образом, решение ЕСПЧ по жалобам американских граждан, которым было отказано в завершении процедуры усыновления российских детей вследствие изменения законодательства, является по крайней мере спорным, не учитывающим как фактические обстоятельства каждой конкретной процедуры, так и принцип наилучших интересов ребенка, являющийся основой всей международной системы защиты прав детей.

 

Список литературы

 

1. Дело "A.H. and Others v. Russia" (жалоба N 6033/13).

2. Дело "Фретте против Франции": Постановление ЕСПЧ от 26.02.2002 (жалоба N 36515/97).

3. Дело "X и Y против Соединенного Королевства": Постановление ЕСПЧ от 15.12.1977 (жалоба N 7229/75).

4. Коннов В.А., Грачева М.А. Вспомогательные репродуктивные технологии в свете гарантий права на уважение частной жизни (анализ российского законодательства и практики Европейского суда по правам человека) // Вестник Московского государственного областного университета. 2013. N 3. С. 24 - 25.

5. О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации: Федер. закон от 28.12.2012 N 272-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7597.

6. Соглашение между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей: заключено в Вашингтоне 13.07.2011 // Собрание законодательства РФ. 2012. N 47. Ст. 6416.

 

References

 

1. Delo "A.H. and Others v. Russia" (zhaloba N 6033/13).

2. Delo "Frette protiv Frantsii": Postanovlenie ESPCh ot 26.02.2002 (zhaloba N 36515/97).

3. Delo "X i Y protiv Soedinennogo Korolevstva": Postanovlenie ESPCh ot 15.12.1977 (zhaloba 7229/75).

4. Konnov V.A., Gracheva M.A. Vspomogatel'nye reproduktivnye tekhnologii v svete garantii prava na uvazhenie chastnoi zhizni (analiz rossiiskogo zakonodatel'stva i praktiki Evropeiskogo suda po pravam cheloveka) // Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo oblastnogo universiteta. 2013. N 3. S. 24 - 25.

5. O merakh vozdeistviia na lits, prichastnykh k narusheniiam osnovopolagaiushchikh prav i svobod cheloveka, prav i svobod grazhdan Rossiiskoi Federatsii: Feder. zakon ot 28.12.2012 N 272-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. N 53 (ch. I). St. 7597.

6. Soglashenie mezhdu Rossiiskoi Federatsiei i Soedinennymi Shtatami Ameriki o sotrudnichestve v oblasti usynovleniia (udochereniia) detei: zakliucheno v Vashingtone 13.07.2011 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. N 47. St. 6416.

 

 

ПРОТОКОЛ N 15 К КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД: НУЖНО ЛИ ПЕРЕЖИВАТЬ?

 

Протокол N 15 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод: нужно ли переживать?

 

Статья посвящена общему обзору положений Протокола N 15 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, который был ратифицирован Российской Федерацией весной этого года. Положения Протокола N 15 рассматриваются в контексте текущей реформы Европейского суда по правам человека.

 

Ключевые слова: международные договоры и постановления международных организаций, права человека.

 

The Article is devoted to reviewing of the provisions of the Protocol 15 to the Convention of Human Rights and Fundamental Freedoms that was ratified by the Russian Federation this spring.

 

Key words: international treaties and ruling of international organisations, human rights.

 

12 апреля 2017 г. Государственная Дума Российской Федерации ратифицировала Протокол N 15 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), и 1 мая 2017 г. Президент России подписал Закон о ратификации названного Протокола. В комментариях различных средств массовой информации, в том числе и ориентированных на профессиональных юристов, были опубликованы довольно противоречивые оценки значения Протокола N 15 <1>. Основное преимущество или недостаток Протокола N 15 в зависимости от позиции комментатора заключается в том, что вступление в силу этого Протокола будет означать снижение возможности Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд) "вмешиваться" в работу правовой системы России и одновременно будет означать снижение гарантий для граждан при обращении. Есть ли основания для такой оценки?

--------------------------------

<1> Сенаторы ратифицировали Протокол к Конвенции Совета Европы о субсидиарной роли ЕСПЧ; Совфед поддержал ратификацию Протокола, касающегося деятельности ЕСПЧ.

Протокол ЕСПЧ лишает россиян последней надежды на справедливость.

 

Немного истории. С ноября 1998 года Европейский суд начал работать как единый и постоянно действующий орган вместо ранее существовавшей двухуровневой системы, которая включала Комиссию по правам человека и Европейский суд, заседавшие несколько раз в месяц. Эта процедура была установлена Протоколом N 11 к Конвенции. И... Европейский суд "пал жертвой своей популярности": упрощение процедуры обращения в Европейский суд и одновременное увеличение в течение 1990-х годов количества стран - участниц Совета Европы и, соответственно, участниц Конвенции более чем в два раза <1> привело к многократному увеличению обращений в Европейский суд. Так, за все время своей работы с 1959 по 1998 год Европейский суд вынес 837 постановлений, в 2000 - 2004 годах примерно такое же количество постановлений он начал выносить ежегодно, а в 2006 - 2010 годах количество ежегодно вынесенных постановлений было в два раза больше этого показателя и составляло около 1 500 постановлений в год <2>. Наиболее активными "поставщиками" жалоб были и остаются в течение этого периода Российская Федерация, Украина, Польша, Турция. В связи с этим уже в первой половине 2000-х годов началось обсуждение процесса дальнейшего реформирования Европейского суда.

--------------------------------

<1> Данные о подписании и ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

<2> Overview 1959 - 2016 ECHR. European Court of Human Rights, March 2017 p. 4.

 

В 2004 году для подписания и ратификации был открыт Протокол N 14, который предусматривал более простую процедуру отклонения явно неприемлемых жалоб, упрощенную процедуру для рассмотрения повторяющих жалоб, а также вводил такой критерий неприемлемости, как "малозначительность". Следует отметить, что Российская Федерация затормозила вступление Протокола N 14 в силу на четыре года, хотя все остальные члены Совета Европы подписали и ратифицировали данный Протокол в 2005 - 2006 годах, а Россия, подписав Протокол в 2005 году, ратифицировала его только в январе 2010 года.

Европейский суд использовал ожидание вступления в силу Протокола N 14 и оптимизировал работу Секретариата Суда <1>, чтобы в достаточно короткие сроки уменьшить количество жалоб, ожидавших рассмотрения <2>. Когда Протокол N 14 начал действовать, количество жалоб, находящихся на рассмотрении Европейского суда, действительно существенно уменьшилось. Статистические данные Европейского суда показывают, что наибольшее количество обращений было рассмотрено и, в том числе отклонено, в 2012 - 2014 годах - более 90 000 обращений ежегодно <3>.

--------------------------------

<1> Review of the Working Methods of the European Court of Human Rights. December 2005.

<2> Filtering Section speeds up processing of cases from highest case-count countries.

<3> Analysis of statistics 2016. January 2017.

 

Тем не менее большое количество обращений, особенно из стран, которые присоединились к Совету Европы и Конвенции в последние 20 - 25 лет, продемонстрировало, что реформирование самого Европейского суда не является достаточной мерой для того, чтобы обеспечить работу всей системы защиты прав человека в Европе на желаемом уровне эффективности. В связи с этим начиная с 2010 года были проведены пять конференций на высшем уровне, главной целью которых являлась выработка общего мнения относительно устойчивого развития всей системы защиты прав человека в рамках Совета Европы. Протокол N 15 был принят как результат первых трех конференций в г. Интерлакене (Швейцария) в 2010 году, в г. Измире (Турция) в 2011 году и в г. Брайтоне (Соединенное Королевство) в 2012 году.

Протокол N 15 вводит дополнительное предложение, которое будет включено в преамбулу Конвенции о субсидиарной роли Европейского суда, а также включает три пункта, которые предложены Европейским судом и направлены на оптимизацию его работы: 1) установление требования о том, что возраст кандидата в судьи должен быть менее 65 лет (статья 21 Конвенции), 2) лишение права сторон заявлять возражения против переуступки Палатой рассмотрения дела в пользу Большой Палаты (статья 30 Конвенции), 3) сокращение срока для обращения в Европейский суд до четырех месяцев (статья 35 Конвенции).

Наибольшие эмоции вызвали изменения в преамбулу Конвенции и текстуальное закрепление субсидиарной роли Европейского суда и сокращения срока обращения до четырех месяцев.

Основной целью сокращения срока на подачу жалоб является желание дисциплинировать заявителей и их представителей при обращении в Европейский суд. Прежде всего заявители и их представители должны заранее, уже в ходе обжалования во внутригосударственных судах задуматься о перспективах и своем намерении обратиться в Европейский суд. Перспективы обращения напрямую зависят от того, какое из прав, гарантированных Конвенцией, заявитель хотел бы защитить. И собственно, подготовительным этапом для обращения в Европейский суд является вся процедура судебного обжалования во внутригосударственной судебной системе, поскольку заявитель и его представитель должны не только формально исчерпать все эффективные средства правовой защиты, но и по существу обжаловать те ограничения права, на которые они будут впоследствии жаловаться в Европейский суд. Именно поэтому сам по себе четырехмесячный срок достаточен для написания жалобы. Вместе с тем такое сокращение срока совершенно очевидно может способствовать уменьшению количества "случайных жалоб", подаваемых, как правило, в последние дни установленного шестимесячного срока и часто без существенных оснований для обращения.

Также следует принять во внимание, что пока неизвестно, когда именно Протокол N 15 вступит в силу. По состоянию на конец мая 2017 года два государства-участника не подписали и не ратифицировали Протокол N 15 и еще десять - не ратифицировали его <1>. Помня об опыте вступления в силу Протокола N 14, крайне трудно предсказать, сколько времени может потребоваться, чтобы все государства-участники подписали и ратифицировали Протокол N 15. Кроме того, сам текст Протокола N 15 предусматривает ряд переходных условий для вступления в силу всех его положений. Так, пункт 3 статьи 8 Протокола N 15 устанавливает, что положение о сокращении срока вступит в силу только по истечении шести месяцев с момента вступления Протокола N 15 в силу, то есть по сути более чем через девять месяцев с момента ратификации Протокола N 15 последним государством-участником. На наш взгляд, подобный подход предоставит всем желающим обратиться в Европейский Суд достаточно большой период времени для адаптации к новому четырехмесячному сроку обращения.

--------------------------------

<1> Данные о подписании и ратификации Протокола N 15 к Конвенции.

 

Согласно Протоколу N 15 в преамбулу Конвенции будет внесен следующий текст: "Подтверждая, что в соответствии с принципом субсидиарности Высокие Договаривающиеся Стороны несут основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, и пользуются при этом свободой усмотрения, надзор в отношении реализации которой осуществляется Европейским судом по правам человека, созданным на основании данной Конвенции" <1>.

--------------------------------

<1> Неофициальный перевод на русский язык..

 

Несмотря на бурные комментарии этого положения, оно закрепляет давно сложившееся status quo.

После проведения первой конференции на высшем уровне о реформе Европейского суда в г. Интерлакене в 2010 году был подготовлен обзор принципа субсидиарности <1> на основании сложившейся к этому времени практики Европейского суда по данному вопросу.

--------------------------------

<1> Principle of Subsidiarity. Interalken Follow-up.

 

Исходной составляющей принципа субсидиарности является обязательство государств-участников соблюдать гарантированные Конвенцией права человека, предусмотренные в статье 1 Конвенции. Европейский суд многократно повторял этот подход в своих постановлениях задолго до принятия Протокола N 15, указывая, что "преимущественная обязанность имплементировать и реализовывать права и свободы, гарантированные Конвенцией, лежит на властях государства-ответчика" <1>, а также указывал, что "...лучше исследовать факты дела и разрешить правовой вопрос насколько это возможно на внутригосударственном уровне..." <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Большой Палаты Европейского суда по делу "Скордино против Италии (N 1)" (Scordino v. Italy) (N 1) от 29 марта 2006 г. жалоба N 36813/97, § 140.

<2> См.: Постановление Большой Палаты Европейского суда по делу "Варнава и другие против Турции" (Varnava and Others v. Turkey) от 18 сентября 2009 г., § 164.

 

Принцип субсидиарности нельзя рассматривать отдельно от других принципов, которые лежат в основе европейской системы защиты прав человека: принципа "эффективной реализации прав человека", который предполагает, что права должны быть не только теоретически возможными, но и практически реализуемыми <1>, и принципа "эволюционной интерпретации" Конвенции, который предполагает обязанность Европейского суда интерпретировать гарантированные права и свободы "в свете условий настоящего времени" <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Европейского суда по делу "Артико против Италии" (Artico v. Italy) от 13 мая 1980 г., жалоба N 6694/74, § 33.

<2> См., например: Постановление Большой Палаты Европейского суда по делу "Во против Франции" (Vo v. France) от 8 июля 2004 г., жалоба N 53924/00, § 82.

 

Соотношение принципа субсидиарности с двумя названными принципами определяет содержание понятий "процессуальная субсидиарность" и "материальная субсидиарность".

Процессуальная субсидиарность предполагает обязанность исчерпать внутригосударственные средства правовой защиты перед тем, как обратиться в Европейский суд, и эта обязанность заявителей корреспондирует с обязанностью государств-участников создать "эффективные средства правовой защиты", которые бы позволяли на внутригосударственном уровне не допускать нарушения конвенционных прав, а также восстанавливать нарушенные права.

Материальная субсидиарность предполагает наличие двух основных аспектов. Во-первых, Европейский суд не пересматривает судебные решения государств-ответчиков по существу, то есть не является так называемым судом четвертой инстанции. Следует отметить, что Европейский суд последовательно отстаивает эту позицию <1>. В частности, он воздерживается от 1) пересмотра фактов дела и полагается на то, как они были установлены внутригосударственными судами, 2) от интерпретации законодательства государства-ответчика и оценки того, как именно оно должно быть применено в конкретном деле, 3) от оценки доказательств по конкретному делу, 4) от оценки справедливости результатов по гражданскому делу, 5) от оценки виновности и невиновности обвиняемого по уголовному делу. Во-вторых, национальные власти вправе выносить решения о соблюдении или нарушении прав и свобод, гарантированных Конвенцией, в пределах своего усмотрения. Вместе с тем пределы усмотрения внутригосударственных властей при решении вопросов реализации прав и свобод, гарантированных Конвенцией, в свою очередь, определяются практикой Европейского суда. Так, государства-участники практически не имеют никакой свободы усмотрения, когда речь идет об обеспечении таких прав, как запрет пыток (статья 3) или запрет массовой высылки иностранцев (статья 3 Протокола N 4 к Конвенции) <2>. Значительно большие пределы усмотрения предоставляются государствам-участникам, когда они разрешают вопросы нарушения прав и свобод, которые могут быть ограничены на основании закона при наличии правомерной цели при условии "необходимости в демократическом обществе" подобного вмешательства. Однако эти пределы могут варьироваться в зависимости от рассматриваемого права. Так, государства-участники могут обладать широкими пределами усмотрения при определении, например, правил написания иностранных имен на национальном языке <3>, но их пределы усмотрения будут значительно уже, если речь идет о свободе ассоциаций <4>. При этом внутригосударственные органы власти обязаны принимать во внимание эволюционирующее толкование конвенционных прав и учитывать его при принятии решений в рамках национальных правовых систем.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Европейского суда по делу "Кеммаш против Франции (N 3)" (Kemmache v. France) (N 3), от 24 ноября 1994, жалоба N 17621/91 § 44, или Постановление Европейского суда по делу "Перлала против Греции" (Perlala v. Greece) от 22 февраля 2007 г., жалоба N 17721/04, § 25.

<2> К абсолютным правам, кроме названных, относятся еще запрет рабства (пункт 1 статьи 4), свобода убеждений (пункт 1 статьи 9), запрет лишения свободы за долги (статья 1 Протокола 4 к Конвенции), запрет высылки и депортации своих граждан (статья 3 Протокола 4 к Конвенции).

<3> См.: решение Европейского суда по делу "Ментцен против Латвии" (Mentzen v. Latvia) от 7 декабря 2004 г., жалоба N 71074/01.

<4> См.: Постановление Большой Палаты Европейского суда по делу "Демир и Байкара против Турции" (Demir and Baykara v. Turkey) от 12 ноября 2008 г., жалоба N 34503/97, § 119.

 

В декларациях по итогам конференций на высшем уровне в Интерлакене и Брайтоне государства-участники прямо указывали, что они готовы разделить обязанность Европейского суда по обеспечению прав человека и основных свобод на внутригосударственном уровне, признавая право на индивидуальное обращение в Суд, если власти государства-ответчика не смогли восстановить нарушенные права <1>. По нашему мнению, именно это и должно стать основным фокусом внимания применительно к текстуальному закреплению принципа субсидиарности в преамбуле Конвенции.

--------------------------------

<1> High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Interlaken Declaration // 19 February 2010 г.

High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Brighton Declaration.

 

 

КОНСТИТУЦИОННАЯ ОБЯЗАННОСТЬ ПО УПЛАТЕ НАЛОГА КАК СВЯЗЬ ЧЕЛОВЕКА И ГОСУДАРСТВА

 

Н.Ю. АНДРЕЕВ

 

Анализирется обязанность по уплате налогов как тесную и важную связь между человеком и государством. Исследуются производный характер политических прав от налоговой обязанности, налоговый патриотизм и соотношение гражданства и налогов. Делается вывод о том, что связь человека и государства через налоги более конкретна и значима, чем посредством гражданства.

 

Ключевые слова: конституционная обязанность, налог, государство, гражданство, налоговый патриотизм.

 

Constitutional Tax Liability as Link between Human Being and State

Конституционная обязанность по уплате налога как связь человека и государства

 

Author analyzes tax responsibility as tight and important connection between a man and the state. He studies derivative nature o f the political rules from tax responsibility, tax patriotism and correlation between citizenship and taxes. It makes conclusion that tax connection between a man and the state more specific and important the connection over citizenship.

 

Key words: constitutional responsibility, tax, state, citizenship, tax patriotism.

 

Достаточно часто символом связи государства и человека авторы называют гражданство (подданство). Так, например, В.М. Гессен полагал, что гражданство обозначает "одно только отвлеченное свойство индивида, - его публично-правная правоспособность", а подданство - "принадлежность к государству", которая влечет возникновение публичных правовых отношений с участием государства и индивида <1>. О.Е. Кутафин определял гражданство как понятие, выражающее отношение личности к государству <2>. В.Л. Бабурина указывает на то, что если раньше господствовала концепция гражданства как принадлежности лица государству, то теперь можно говорить о гражданстве как партнерстве государства и физического лица <3>.

--------------------------------

<1> Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. СПб., 1909. Т. I. С. 4.

<2> Кутафин О.Е. Избранные труды: В 7 т.: Монография. М., 2011. Т. 3: Российское гражданство. С. 86.

<3> Бабурина В.Л. К определению российского гражданства: история вопроса и современное понимание // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2016. N 2. С. 37.

 

Но мы применили к гражданству именно термин "символ", потому что хотя само гражданство является правовым статусом и свидетельствует о наличии прав и обязанностей ("гражданин вправе, гражданин обязан"), связь между человеком и государством им не ограничивается. Такая связь может возникать до приобретения гражданства, прекращать фактическое существование при сохранении гражданства и т.д. Иными словами, гражданство только обозначает связь человека и государства, но само по себе малосодержательно, оно лишь символизирует, указывает на определенную возможность. Так, например, гражданство дает право избирать и быть избранным, однако избирательное право - это самостоятельное конституционное право, не тождественное гражданству. Обязанность служить в армии - самостоятельная конституционная обязанность, основанная на множестве юридических фактов.

Как нам представляется, у индивида имеются иные, более предметные и глубокие, а главное, постоянно напоминающие о себе юридические связи с конкретным государством. Возникли они задолго до появления первых конституций или парламентов и продолжают существовать, предварили само понятие гражданства и, по нашему мнению, продолжат существовать еще многие века.

В традиционных обществах человек имел (или мог иметь) достаточно тесную связь с коллективом и государством. Связь эта, по нашему мнению, создавалась не столько правами, сколько обязанностями. Субъективные права вытекают из обязанностей, связаны с ними, они лишь обратная сторона обязанностей. Если субъективные права скорее односторонняя связь (государство что-то должно индивиду), то обязанность связывает человека с государством (человек дает нечто государству, при этом государство объединяет людей для исполнения обязанности, формирует для этого многочисленные структуры). А значит, чем меньше остается обязанностей, тем слабее связь государства и человека.

В традиционном государстве его персонификация облегчала установление предметной связи с индивидом: куда легче было подчиняться конкретному человеку (королю, герцогу, деревенскому старосте), чем абстрактному политико-правовому институту. Кроме того, сословность подразумевала исполнение обязанностей как долг перед государством или Богом. Европейская феодальная система "воюющих, молящихся, работающих" определяла функции населения, тем самым очерчивая круг обязанностей всех и каждого. В восточных обществах аналогичным образом действовали касты (у индусов), ритуалы (у китайцев) и т.д. Круг обязанностей был сравнительно узок, тем самым внося ясность в положение любого человека.

Превращение традиционного общества в современное, бессословное лишило человека большинства связей. Так, в западноевропейских обществах существует множество общественных организаций, клубов по интересам и т.д. Однако необходимо приложить определенные усилия, чтобы стать их участником. Напротив, включение в традиционные институты происходило "по умолчанию", рождение уже предопределяло судьбу человека.

Россия, как можно понять из отечественного законодательства, уже не принадлежит к традиционным государствам и обществам. Подобный вывод можно сделать, анализируя соотношение прав и обязанностей человека и гражданина. Так, в основе Конституции лежит не обязанность, а право, вторая глава названа "права и свободы", а не "права, свободы и обязанности". Именно права в соответствии с текстом ст. 2 Конституции провозглашены высшей ценностью. Государство как таковое ценностью не является. Следовательно, исходя из конституционных положений, государство должно существовать для индивида, а не наоборот. Отсюда такое соотношение прав и обязанностей.

Для последних, однако, нашлось место в тексте Основного Закона. Обязанностей можно насчитать как минимум три, и первой по порядку изложения идет обязанность платить законно установленные налоги и сборы. Можно предполагать, что по значимости обязанность по уплате налога также является первой и самой главной.

Приоритет налоговой обязанности осознавался на протяжении многих веков. Так, например, летописец связывает подчинение того или иного племени, народа Древнерусскому государству с наложением дани (налога): "И многы ины страны притяжа к Руской земле и дани взложи на них" <4>. Иными словами, вхождение новой совокупности жителей обозначалось в первую очередь уплатой дани. Более того, это действие считалось (следуя тексту летописи) основным признаком распространения государственного суверенитета, иные признаки просто не указывались: даже упоминание о присяге, иных символах подчинения отсутствует.

--------------------------------

<4> Летописный свод, именуемый Патриаршей или Никоновской летописью / Предисл. Б.М. Клосса. М.: Языки русской культуры, 2000. С. 15.

 

В Римском государстве мы видим нечто похожее. Одним из ключевых налогов, служивших цели пополнения казны, выступал трибут (дань) двух видов - гражданский и провинциальный. Если второй уплачивался подвластными народами, то первый - только гражданами. Е.Г. Панов указывает на то, что ценз (обновление сведений о плательщиках и объектах налогообложения) содействовал сплочению римской общины. Сравнительно быстро ценз (а значит, и гражданство) стал распространяться на все более широкие слои населения <5>. В конечном итоге император Каракалла издал эдикт о распространении римского гражданства на все свободное население империи для того, чтобы пополнить опустевшую казну. Тем самым еще в отдаленные времена не налоги следовали за гражданством, а скорее фискальные интересы приводили к распространению статуса гражданина на все более широкие слои населения.

--------------------------------

<5> Панов Е.Г. История налогов. Древний мир. М., 2015. С. 162.

 

До настоящего времени производный характер гражданства от налогов в определенной мере сохраняется. Так, например, известно достаточно много случаев изменения гражданства в пользу страны с минимальным налоговым бременем. Человек, имеющий возможность изменить гражданство, во многом будет отталкиваться от налогового режима государства. Можно полагать, что именно гражданство является производным от налогового бремени, а не наоборот.

Подобный характер гражданства подтверждается тем, что законодательство многих стран не знает статуса "гражданин" для налогоплательщика. Так, в ст. 207 Налогового кодекса РФ физическому лицу присваивается статус резидента, связанный не с гражданством, а с продолжительностью пребывания на территории нашей страны. В государствах общего права применяется институт домициля, связанный с территорией проживания налогоплательщика <6>.

--------------------------------

<6> Шахмаметьев А.А. Международное налоговое право. М., 2014. С. 69.

 

Все это позволяет говорить о том, что конституционная обязанность по уплате налогов и сборов является достаточно сильной связью налогоплательщика и государства. Более того, налоговую обязанность следует считать важнейшей в процессе установления такой связи.

Выше указывалось, что налоговое бремя может влиять на выбор гражданства или постоянного места жительства. Некоторые авторы отождествляют альтернативу "смена гражданства - сохранение гражданства" с налоговым патриотизмом. Так, Я.Ю. Глуховски связывает налоговый патриотизм с тем, что налогоплательщик ставит благо своей страны "выше собственных интересов", с бескорыстным поведением "ради общего благополучия" <7>. По нашему мнению, налоговый патриотизм можно считать готовностью нести соответствующее налоговое бремя для поддержки своего государства. Отсутствие такого желания или индифферентное отношение к наполнению бюджета страны следовало бы назвать налоговым космополитизмом. Человек, налогового патриотизма лишенный, сочтет возможным поменять место жительства и гражданство для того, чтобы уменьшить свое налоговое бремя.

--------------------------------

<7> Глуховски Я.Ю. Налоговый патриотизм // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2016. N 1. С. 187 - 188.

 

Связь через налог может проявляться не только при его уплате. Хорошим примером может быть установление налогов представительными органами власти. Так, например, Государственная Дума Российской империи долгое время не принимала закон о подоходном налоге. Потребность в последнем все более возрастала по той причине, что почти 20% доходной части имперского бюджета исчезла с введением "сухого закона" в 1914 г.: доходы от винной монополии были ликвидированы. Требовалось удовлетворить потребность воюющей страны в финансовых средствах. В соответствии с Положением о государственном подоходном налоге под обложение попадали лица с доходом свыше 850 руб. <8>. Тем самым большинство депутатов Государственной Думы становились потенциальными плательщиками. Нежелание принять такое финансовое бремя привело к тому, что закон о подоходном налоге был принят под давлением правительства только в 1916 г. Введение налога назначили на весну 1917 г. Февральская революция фактически отменила данный налог: он так и не вступил в силу. Самое активное участие в революционных событиях приняли депутаты Государственной Думы и те круги, что становились плательщиками данного налога. И хотя именно они критиковали государство за неудачи (возникшие в том числе из-за нехватки финансовых ресурсов), нести налоговое бремя эти лица отказывались. На примере данных событий мы видим, что непонятая налоговая обязанность может привести к ослаблению и даже крушению государства.

--------------------------------

<8> Тропская С.С. Правовой статус налогоплательщика - физического лица. М., 2009. С. 18.

 

В этой связи совершенно прав Д.Н. Шипов, полагавший, что "лица и классы общества, в руках которых при существующем социальном строе сосредоточиваются более или менее крупные средства, не могут не признавать нравственной своей обязанности уделять часть своих избытков на удовлетворение потребностей значительной массы населения" <9>. При этом данная обязанность давала и определенные права, например право голоса <10>. Подобный взгляд на связь налогов и политических прав прослеживается с самого зарождения народного представительства.

--------------------------------

<9> Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 2007. С. 60 - 61.

<10> Там же. С. 61.

 

Д.М. Петрушевский указал на то, что только совет королевства (прообраз британского парламента) давал согласие на взимание платежей с феодалов и городов <11>. При этом исследователь полагал, что поддержанные городами бароны ограничились в хартии "малосодержательными обещаниями" <12>. Однако нельзя не заметить, что в управлении страной (прямо или косвенно) участвовали в основном плательщики налогов (бароны и города). Политическая напряженность налога <13> проявилась уже в это время. Правом влиять на финансовую политику, а значит, и на государственную власть в целом (налог, имея непосредственной целью наполнение казны, конечной целью имеет выполнение всех государственных функций) были наделены лица, исполнявшие налоговую обязанность. Здесь имеется именно такая связь: кто платит налоги - тот управляет, а не наоборот. Следовательно, из обязанности по уплате следовало право на участие в управлении государством.

--------------------------------

<11> Петрушевский Д.М. Великая хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине XIII в. Москва; Челябинск, 2016. С. 68 - 69.

<12> Там же. С. 69.

<13> Карасева М.В. Финансовое право - политически "напряженная" отрасль права // Государство и право. 2001. N 8. С. 61 - 65.

 

Подобная ситуация характерна не только для стран с традиционном сильным парламентаризмом. Так, Государственная Дума Российской империи изначально также обладала ключевым правом обсуждения государственного бюджета. Практически это выражалось в том, что, например, в 1909 г. на все 124 заседаний пришлось 37, посвященных бюджетным вопросам <14>: почти треть всего времени Дума обсуждала только бюджет. А так как последний непосредственно связан с налоговыми доходами, то можно говорить о том, что Государственная Дума все это время тем или иным образом занималась налоговыми вопросами.

--------------------------------

<14> Соловьев К.А. Законодательная и исполнительная власть в России: механизм взаимодействия (1906 - 1914). М., 2011. С. 301.

 

Примечательно, что и формировалась Государственная Дума во многом исходя из налогового ценза (т.е. факта налогового бремени). Так, например, в соответствии с п. 16 Положения о выборах в Государственную Думу к участию в съездах городских избирателей допускались только лица, которые платят определенную сумму налога <15>. В данном случае право управления страной также основывалось на обязанности по уплате налогов.

--------------------------------

<15> Положение о выборах в Государственную Думу // Законодательные акты переходного времени. 1904 - 1908 гг. / Под ред. Н.И. Лазаревского. М., 2010. С. 109.

 

Таким образом, обязанность по уплате налога с самого появления парламентаризма давала возможность участвовать в управлении государством. А задолго до установления парламентского проявления плата налогов символизировала распространение суверенитета той или иной страны, то есть подчинение человека государству. Само гражданство (или подданство) могло быть последствием налогового обязательства (что мы увидели на примере Римского государства). Кроме того, налоговое бремя либо способствовало изменению гражданства, места жительства, формированию налогового патриотизма (или, наоборот, неготовности платить налоги конкретному государство, что можно считать налоговым космополитизмом).

На основании вышеизложенного представляется возможным прийти к следующим выводам:

- конституционная обязанность по уплате налогов связывает человека и государство. Связь эта более крепка, чем гражданство. Если последнее в основном символизирует наличие прав и обязанностей, само по себе не имея предметного содержания, то налоговая обязанность конкретна и вполне содержательна;

- необходимость платить налоги может влиять на гражданство. Это или предоставление гражданства налогоплательщикам (в том числе для расширения их круга), или отказ от гражданства в силу нежелания нести налоговое бремя (налоговый космополитизм). Кроме того, уплата налогов может быть никак не связана с гражданством: связь индивида с государством через налог будет существовать и при отсутствии статуса гражданина у физического лица;

- ключевые политические права (формирование представительных органов и участие в их работе) зачастую были производными от налоговых обязанностей. В этой связи можно говорить о значительной их роли в формировании парламентаризма.

 

Литература

 

1. Бабурина В.Л. К определению российского гражданства: история вопроса и современное понимание // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2016. N 2. С. 28 - 37.

2. Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. СПб., 1909. Т. I. 448 с.

3. Глуховски Я.Ю. Налоговый патриотизм // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2016. N 1. С. 187 - 195.

4. Карасева М.В. Финансовое право - политически "напряженная" отрасль права // Государство и право. 2001. N 8.

5. Кутафин О.Е. Избранные труды: В 7 т.: Монография / О.Е. Кутафин. М., 2011. Т. 3: Российское гражданство. 592 с.

6. Летописный свод, именуемый Патриаршей или Никоновской летописью / Предисл. Б.М. Клосса. М.: Языки русской культуры, 2000. 277 с.

7. Панов Е.Г. История налогов. Древний мир. М., 2015. 200 с.

8. Петрушевский Д.М. Великая хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине XIII в. Москва; Челябинск, 2016. 243 с.

9. Положение о выборах в Государственную Думу // Законодательные акты переходного времени. 1904 - 1908 гг. / Под ред. Н.И. Лазаревского. М., 2010. С. 105 - 121.

10. Соловьев К.А. Законодательная и исполнительная власть в России: механизм взаимодействия (1906 - 1914). М., 2011. 511 с.

11. Тропская С.С. Правовой статус налогоплательщика - физического лица. М., 2009. 224 с.

12. Шахмаметьев А.А. Международное налоговое право. М., 2014. 824 с.

13. Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 2007. 679 с.

 

 

 
Актуально
Популярное
Новые статьи