Президент Российской Федерации как гарант информационной безопасности личности.
В контексте исследования основных направлений деятельности Президента Российской Федерации в процессе обеспечения информационной безопасности личности изучены особенности ее конституционно-правового регулирования, решения Конституционного Суда Российской Федерации. Представлено авторское понятие "информационная безопасность личности", под которой предложено понимать обеспечение доступа личности к объективной информации и защиту персональных данных, включающих всю информацию о личности, в том числе о ее частной жизни.
Проанализированы основные полномочия Президента Российской Федерации, влияющие на обеспечение информационной безопасности личности. Отмечено, что Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, которые предоставляют информацию гражданам Российской Федерации и призваны обеспечивать конфиденциальность информации конкретной личности. Рассмотрены кадровые и другие полномочия Президента, а также нормотворческая и иные функции в контексте темы настоящего исследования. Проанализированы акты Президента на предмет установления их места в системе нормативных правовых актов. При этом отмечены конституционно-правовые пределы: указы не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам и действовать они могут только до принятия законодательных актов по данному вопросу.
Проанализированы Основы государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу. Сделан вывод, что предложенная генетическая паспортизация населения должна сопровождаться разработкой комплекса мер, направленных на обеспечение конституционных прав и свобод гражданина Российской Федерации, так как нельзя исключить возможность нарушений информационной безопасности личности.
Актуальность настоящего исследования обусловлена активным совершенствованием информационно-коммуникативных технологий, а также усилением роли Президента Российской Федерации в процессе информатизации общества. Научно-технический прогресс, его достижения формируют новую реальность <1>. Соответственно, появляются современные понятия - глобальное информационное общество, цифровая персонализация человека, информационный человек, а устоявшиеся дефиниции и явления приобретают специфику, что распространяется также на проблему безопасности. Особого внимания требует обеспечение информационной безопасности в Российской Федерации. Меры, предпринятые в этом направлении, не так результативны, как в других экономически развитых странах. Очевидна необходимость минимизации негативных последствий глобализации, что является важным условием устойчивого социально-экономического развития страны и одной из гарантий национальной безопасности.
<1> См.: Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. N 9. С. 6.
В настоящее время в России можно отметить существенное изменение приоритетов политического и нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения безопасности личности, общества и государства, что находит обстоятельное осмысление в научной литературе <2>. Так, следует обратить внимание на проблему защиты личности от информационного оружия, которое предлагается рассматривать как один из видов оружия массового поражения. Вопросы доступности персональных данных личности и, соответственно, задача обеспечения ее безопасности также относятся к числу наиболее актуальных проблем для специалистов разных наук, включая правовую <3>.
<2> См.: Банисар Д. Свобода информации и доступ к правительственным документам. М., 2004.
<3> См.: Бачило И.Л. Информационное право. М., 2009. С. 476 - 488.
Вместе с тем вопросу информационной безопасности личности в контексте функционирования федеральных органов государственной власти, несмотря на его очевидную важность, уделяется недостаточное внимание. В работах, посвященных исследованию конституционных гарантий информационных прав, государственные институты не рассматриваются <4>. Актуальным представляется вопрос о роли Президента РФ в процессе обеспечения информационной безопасности личности в связи с особенностями его конституционно-правового статуса, что и является предметом исследования настоящей статьи.
<4> См.: Кудрявцев М.А. Информационные права личности: проблема институциональных гарантий // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 26 - 30.
Информационные технологии, несмотря на необходимость их использования в целях повышения качества управления, содержат потенциальные угрозы. Современные научные достижения позволяют приобретать информацию вопреки воле ее обладателя. Особенно опасной становится информационно-телекоммуникационная сеть Интернет, содержащая достаточно большой объем сведений, что является темой самостоятельного исследования. Следует обратить внимание на возникновение новых угроз информационной безопасности человека, так как достоверность фактов в Интернете трудно контролировать. Кроме того, возникает информационное неравенство: существуют группы людей с ограниченным доступом к Интернету и другим ресурсам, что обусловливает необходимость законодательного установления дополнительных гарантий такой группе лиц. Целесообразно совершенствовать полномочия органов государственной власти в процессе защиты персональных данных, например в вопросе обеспечения права на забвение <5>.
<5> См.: Бондарь Н.С. Информационно-цифровое пространство в конституционном измерении: из практики Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. N 11. С. 30 - 31.
Таким образом, существует объективная потребность осмысления названных проблем. Для этого в первую очередь необходимо определиться с категориями "безопасность", "информационная безопасность", "безопасность личности", так как без понятийного аппарата сложно осуществлять научный анализ существующих проблем.
Конституция РФ предусматривает государственную безопасность (п. "д" ч. 1 ст. 114), безопасность Российской Федерации, безопасность государства (ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55), безопасность труда (ч. 3 ст. 37), безопасность граждан (ч. 1 ст. 56), безопасность (п. "м" ст. 71, ч. 2 ст. 74; ч. 1 ст. 82), общественную безопасность (п. "б" ч. 1 ст. 72), экологическую безопасность (п. "д" ч. 1 ст. 72). Это означает, что понятие "безопасность" имеет родовой характер и в его содержание входит безопасность граждан. В свою очередь, безопасность граждан или личности состоит из информационной безопасности, экономической и т.д.
Информационная безопасность личности является одним из элементов безопасности. Вместе с тем в законодательстве остается неопределенность норм права, регулирующих общественные отношения в информационной сфере. Это во многом препятствует реализации механизма обеспечения информационной безопасности личности. Как в юридической литературе <6>, так и в законодательстве отсутствует однозначное понятие "безопасность", а законодательное определение понятия "информация" имеет порой противоречивый характер.
<6> См.: Терещенко Л.К. Понятийный аппарат информационного и телекоммуникационного права: проблемы правоприменения // Журнал российского права. 2016. N 10. С. 30.
Как правило, под информационной безопасностью личности понимают состояние человека, в котором его личности не может быть нанесен существенный ущерб путем оказания воздействия на окружающее информационное пространство. Такое определение можно поддержать, но оно отражает состояние и не включает содержательные аспекты. Анализ конкретных прав, включая право на информационную безопасность личности, не входит в предмет настоящего исследования, отметим лишь возможность существования последнего права в качестве самостоятельного. В этом случае представляется целесообразным использовать общепринятое понятие "безопасность", что позволит понимать под правом на информационную безопасность личности состояние человека, в котором его личности не может быть нанесен существенный ущерб путем оказания воздействия на окружающее информационное пространство. Однако такой подход к безопасности как самостоятельному праву не позволяет формализовать эффективные правовые способы защиты информационной безопасности личности. Отсюда представляется целесообразным рассматривать информационную безопасность личности через обеспечение доступа личности к объективной информации и защиту ее персональных данных, которые включают все данные о личности, в том числе о частной жизни. Данное понятие фактически предусматривает совокупность информационных прав личности, что позволяет предусмотреть в законодательстве эффективные правовые средства их защиты. Таким образом, право каждого на информационную безопасность есть состояние, а информационная безопасность личности - результат реализации ее прав и свобод.
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" установил основные принципы по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, определил полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности.
Таким образом, информационная безопасность личности, равно как и иные виды безопасности, имеет четко выраженную институциональную определенность, включает систему органов обеспечения безопасности в различных сферах общественной жизни и сформированную нормативную базу.
В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Исходя из этого, одним из существенных элементов механизма защиты информационной безопасности следует признать систему государственных органов, в которой роль Президента РФ имеет решающее значение, что обусловлено особенностями издаваемых им актов и конституционного правового статуса.
Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, но не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Например, согласно Указу Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 утвержден Перечень сведений конфиденциального характера, который включает сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях, служебные сведения и др. Указ направлен на дальнейшее совершенствование порядка опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иными словами - на обеспечение правового регулирования общественных отношений в сфере информационной безопасности личности. Тем самым Президент РФ реализует нормативную функцию наряду с контрольной, защитной и организационной.
Нормативная функция означает, что акты Президента РФ содержат необходимую информацию, т.е. являются ее источником. Реализация названной функции находит выражение в принятии как концепций и иных программных документов, так и нормативных правовых актов (указов). Например, согласно Посланию Президента РФ по национальной безопасности от 13 июня 1996 г. выделены внутренние (нечеткость информационной политики, низкий уровень информатизации и др.) и внешние (сокращение российского информационного пространства в связи с сокращением использования русского языка как средства обмена информацией и др.) угрозы информационной безопасности. Следует также назвать Концепцию национальной безопасности РФ, Доктрину информационной безопасности РФ.
Для анализа названных функций и разграничения их в процессе реализации с деятельностью иных органов государственной власти рассмотрим место Президента Российской Федерации в системе разделения властей. В первую очередь следует обратить внимание на то, что Президент в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти. Можно сделать вывод, что это распространяется и на обеспечение информационной безопасности государства, общества, личности. Интересы личности, общества и государства, несмотря на их различие, взаимно пересекаются. Именно в этой области наиболее четко находит выражение новая реальность, в соответствии с которой конституционное право приобретает характеристики публично-частной отрасли. Представляется, что именно Президент призван обеспечивать оптимальный баланс между частными и публичными интересами в информационной сфере, о чем будет сказано далее.
Возможности Президента РФ в процессе осуществления его функций в информационной сфере возрастают в связи с так называемыми скрытыми полномочиями. Некоторые правоведы их признают со ссылкой на ст. 80 Конституции РФ <7>. Однако другие юристы (В.О. Лучин, Е.А. Лукьянова) отрицают возможность существования таких полномочий, а указы Президента, по их мнению, не могут регулировать общественные отношения, являющиеся предметом исключительно закона.
<7> См.: Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России. М., 2005. С. 76; Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004.
Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой не отрицается возможность существования так называемых скрытых полномочий Президента РФ, о чем более обстоятельно будет сказано далее.
Вместе с тем представляется важным учитывать пределы, установленные в тексте Основного Закона. Например, согласно ст. 55 Конституции РФ ограничение прав возможно только федеральным законом. Следовательно, указы Президента РФ не могут ограничивать конституционные права и свободы человека и гражданина. Например, Указом Президента РФ в 2006 г. в России введены загранпаспорта с биометрическими данными гражданина, позволяющими идентифицировать личность по биологическим данным. Однако в случае отказа гражданина РФ предоставить свои биометрические данные его конституционное право свободно выезжать за пределы Российской Федерации будет трудно реализовать. Этот дискуссионный вопрос требует самостоятельного исследования.
Представляется, что в рамках принципа разделения властей вполне закономерно существование органа, обладающего широкими полномочиями и возможностями для предотвращения коллизий и конфликтов между государственными органами, их координации в информационной сфере.
Президент РФ, осуществляя организационную функцию, определяет состав и структуру федеральных органов государственной власти, в том числе органов, которые призваны обеспечивать безопасность личности, включая информационную. Президент в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит, вносить структурные изменения. Это особенно актуально для обеспечения информационной безопасности в контексте нахождения баланса между частными и публичными интересами.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ, понятие "система федеральных органов исполнительной власти" означает целостность исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти, а понятие "структура" позволяет увидеть внутреннее строение системы, ее конкретные составляющие элементы. Президент РФ может вносить изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации путем издания Указа Президента РФ, но только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, которые предоставляют информацию гражданам РФ и призваны обеспечивать конфиденциальность информации о конкретной личности. Президент распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в ч. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий). Именно названные государственные органы выполняют важные задачи в процессе обеспечения информационной безопасности государства, личности, защиты частных и публичных интересов.
Существующий в России механизм обеспечения информационной безопасности личности, в котором особое место, как уже было отмечено, занимает в качестве гаранта прав и свобод человека и гражданина Президент, не может функционировать самостоятельно. Очевидна необходимость в названном процессе и деятельности других органов, например судебных. Однако роль Президента более значима, так как он имеет более эффективные способы для выполнения названных задач. Это обусловлено, в частности, политическим авторитетом главы государства. Жалобы граждан России, поступившие в Администрацию Президента РФ, становятся объектом особой правовой защиты, выявленные нарушения устраняются более результативно. Тем самым происходит восстановление конституционных прав и свобод человека и гражданина, включая информационные. Президент наделен полномочием давать соответствующие руководящие указания органам исполнительной власти.
Очевидно, что Конституционный Суд РФ призван также защищать конституционные ценности. В случае возникновения споров вопрос решается в судебном порядке, включая механизмы международной защиты прав и свобод человека. Так, Европейский суд по правам человека считает, что свобода информации относится к негативным обязательствам государства по невмешательству в процесс ее получения частными лицами и не влечет обязанности государства публиковать секретные сведения и документы, касающиеся обороны, секретных служб и полиции <8>.
<8> См.: Вестник публичного права. 2006. N 13. С. 22.
Несмотря на важность судебной защиты информационных прав, полномочия Президента РФ позволяют ему обеспечить безопасность личности более оперативно и эффективно по сравнению с иными органами государственной власти.
С учетом отсутствия в Российской Федерации единого государственного органа, обеспечивающего информационную безопасность, роль Президента РФ в качестве основного гаранта обеспечения информационной безопасности личности прослеживается особенно, что реализуется посредством прямого руководства органами безопасности.
Так, согласно Положению о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960, к основным задачам ФСБ России относится формирование и реализация в пределах своих полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности. Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013, определено, что к основным задачам ФСО России относится участие в пределах своих полномочий в обеспечении информационной безопасности Российской Федерации.
Рассмотрим основные направления обеспечения информационной безопасности личности. Как уже было отмечено, информационная безопасность личности включает, во-первых, ее защиту, во-вторых, доступ к информации.
Информационная безопасность личности складывается прежде всего из норм Конституции РФ, гарантирующих право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (п. 1 ст. 23); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (п. 2 ст. 23); ограничение сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (п. 1 ст. 24); обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 24). Кроме того, Конституция РФ гарантирует право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; гарантируется свобода массовой информации; цензура запрещается (п. п. 4 и 5 ст. 29). При этом в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация разделяется на общедоступную и ограниченную в аспекте доступа к ней.
В юридической литературе предлагают понимать право на информацию как свободу информации, что фактически ограничивает ее понимание лишь доступом к информации. Критикуется отождествление права на информацию и доступ к ней. Предлагается данные права различать <9>. Представляется, что последнее из названных понятий относится к процедуре предоставления информации, а первое - к достоверности информации, запрете ее искажения.
<9> См.: Бачило И.Л. Указ. соч. С. 59.
Вторая составляющая информационной безопасности, защита информации, в первую очередь означает охрану персональных данных. Следует признать, что для реализации конституционных прав человек вынужден предоставлять свои персональные данные. Например, в условиях борьбы с коррупцией в соответствии с требованием Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" на денежном переводе об оказании услуг необходимо указать ИНН, паспортные данные. Таким образом, права граждан, включая право на тайну переписки, почтовых телеграфных и иных сообщений, предусмотренные ч. 2 ст. 23 Конституции РФ, существенно ограничиваются без решения суда. В данной и аналогичных ситуациях Президент РФ как гарант конституционных прав и свобод человека и гражданина призван находить оптимальный баланс между интересами личности и государства.
Следует еще раз обратить внимание на наличие у Президента РФ так называемых амбивалентных полномочий. Очевидно, что полномочия федеральных органов государственной власти взаимосвязаны и порой пересекаются. Однако только конституционные нормы, обеспечивающие институт Президента, позволяют ему осуществлять полномочия иных органов государственной власти в случае отсутствия соответствующих норм. Некоторые конституционные полномочия Президента, не закрепленные в Конституции РФ прямо, можно сформулировать путем системного осмысления совокупности конституционных норм. Речь идет о так называемых скрытых полномочиях Президента. Так, в Постановлении КС РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отмечено, что полномочия Президента вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ Конституция РФ не предусматривает. Вместе с тем это не исключает права Президента называть гражданина России в качестве кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Конституционный Суд РФ уже не раз признавал наличие тех или иных конституционных полномочий Президента РФ, причем как закрепленных в Конституции РФ (обязанность обеспечивать права и свободы граждан), так и незакрепленных. В Постановлении КС РФ от 1 декабря 1999 г. N 17-П отмечено, что Президент РФ не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении от должности Генерального прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Названное полномочие Президента в Конституции РФ не предусмотрено.
Другой особенностью статуса Президента РФ, влияющей на его роль в процессе обеспечения безопасности личности, является достаточно широкий объем его полномочий. Это позволяет Президенту воздействовать на все сферы жизнедеятельности личности, включая информационную безопасность. В этом контексте следует отметить роль Президента в законодательном процессе, эффективность которого в Российской Федерации во многом зависит от Президента и исполнительной власти. Это находит выражение в активном использовании Президентом права законодательной инициативы. Кроме того, в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ Президент определяет стратегию развития законодательства, при этом обосновывает первоочередные проблемы, нуждающиеся в правовом регулировании. Правительство РФ разрабатывает план по обеспечению реализации законодательных предложений в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ. Проект закона о поправках в Конституцию РФ предусматривает введение предварительного конституционного нормоконтроля, что означает дополнительные возможности Президента защищать, в частности, конституционные права и свободы человека и гражданина, включая информационные. Таким образом, проверяя конституционность федерального закона, не вступившего в силу, т.е. не подписанного и не обнародованного Президентом РФ, Конституционный Суд может признать его неконституционным, т.е. определить ту нормативную модель, которая является недопустимой с точки зрения Конституции РФ. Соответственно, введение предварительного конституционного нормоконтроля означает установление дополнительной гарантии в процессе защиты граждан от нарушения их прав и свобод, включая информационные, превентивно исключив возможность неконституционности.
Следует обратить внимание на возникновение новых угроз для информационной безопасности личности в связи с развитием современных научных исследований, в частности геномных. В соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2019 г. N 97 были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (далее - Основы). Основы являются документом стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, составляющей которой является информационная безопасность личности.
Признано, что одной из основных задач государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности является создание условий для проведения генетической паспортизации населения, развития технологий скрининга генофондов человека, животных и растений.
Кроме того, обращалось внимание на важность совершенствования нормативно-правового регулирования в области обмена информацией с иностранными государствами о передовых научно-технических достижениях в сфере биотехнологий, которые могут быть использованы для разработки опасных биологических агентов.
Анализ Основ свидетельствует о необходимости разработки дополнительных мер, направленных на обеспечение информационной безопасности личности в связи с предстоящей геномной паспортизацией всего населения. Нельзя исключить возможность возникновения качественно новых факторов, влияющих на искажения информации, нарушения конституционных прав и свобод граждан РФ.
Таким образом, Президент РФ как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, занимая особое место в системе разделения властей, несет ответственность за информационную сферу общества, так как ее оптимальное функционирование обеспечивает национальную и иные виды безопасности.
Президент РФ выполняет нормативную, контрольную, защитную и организационную функции. Деятельность главы государства, обладающего огромными возможностями как правового, так и политического характера, направлена на взаимодействие всех элементов контрольного и защитного механизма обеспечения информационной безопасности личности.
Предложенное нами понятие информационной безопасности личности может быть использовано в процессе совершенствования российского законодательства.
Очевидно, что развитие современных научных технологий неизбежно приводит к возникновению иных угроз информационной безопасности личности. Следовательно, реализация современных научных достижений, включая в перспективе генетическую паспортизацию населения, должна сопровождаться разработкой комплекса дополнительных мер, направленных на обеспечение информационных прав гражданина РФ.