Статьи
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. 2
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 A (XXI) Генеральной Ассамблеи 16 декабря 1966 года после почти двадцатилетних дебатов в ходе его разработки. Через десять лет он наконец обрел статус закона и вступил в силу 3 января 1976 года.
Неделимость и взаимозависимость всех прав человека.
В международном законодательстве в области прав человека (равно как и в области его применения на национальном уровне) гражданские и политические права во многих отношениях являются объектом повышенного внимания с точки зрения юридической кодификации и судебного толкования и в гораздо большей степени внедрились в общественное сознание по сравнению с экономическими, социальными и культурными правами. В этой связи в некоторых случаях выдвигаются неправомерные предположения, что лишь гражданские и политические права (право на справедливое судебное разбирательство, право на равное обращение, право на жизнь, право голосовать, право не подвергаться дискриминации и т.д.) могут являться объектами нарушений, мер возмещения в судебном порядке и рассмотрения в рамках международных правовых механизмов. Экономические, социальные и культурные права зачастую рассматриваются фактически в качестве "второразрядных прав", которые не подлежат обязательному исполнению и рассмотрению в судебном порядке и могут быть осуществлены лишь "постепенно" с течением времени.
Права человека.
Международное законодательство в области прав человека направлено на защиту всего комплекса прав человека, обеспечивающего людям полнокровную, свободную, безопасную, спокойную и здоровую жизнь. Осуществление права на достойную жизнь может быть обеспечено лишь в том случае, если каждому человеку будут предоставлены надлежащие и равные возможности удовлетворения всех первичных жизненных потребностей в труде, питании, жилище, охране здоровья, образовании и культуре. Базируясь именно на этом основополагающем принципе глобальной системы прав человека, международное законодательство в области прав человека определяет перечень прав индивидов и групп в гражданской, культурной, экономической, политической и социальной сферах.
Какое влияние оказывает работа Комитета ООН по правам человека?
Система защиты и поощрения гражданских и политических прав ни одной страны не является безупречной. Вследствие этого четырехсторонняя задача Комитета, с учетом конкретных обстоятельств каждой страны, сводится к тому, что каждое государство-участник должно:
Оценка межгосударственных жалоб Комитетом ООН по правам человека.
Любое государство-участник может направить Комитету сообщение с утверждением о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по Пакту. В этом отражается двоякая концепция договора по правам человека как не только соглашения между государством-участником и лицами, находящимися под его юрисдикцией, но и многостороннего договора в традиционном смысле, когда все государства-участники договора заинтересованы в соблюдении обязательств, принятых на себя другими государствами-участниками. В этой связи можно с полным основанием утверждать, что нарушения прав человека в одном государстве-участнике непосредственно касаются всех других государств-участников. Вместе с тем такая процедура подачи жалобы, предусмотренная в статье 41 Пакта, может применяться только в отношении двух государств-участников, заявивших о том, что они признают компетенцию Комитета получать и рассматривать такие межгосударственные жалобы. На время подготовки данной публикации такое заявление сделали 48 государств. Однако до настоящего времени Комитетом не была получена ни одна межгосударственная жалоба. Тем не менее было бы целесообразно подробнее рассказать о порядке осуществления этой процедуры.
Первым шагом государства, подающего жалобу, является ее доведение до сведения того государства, которое, как утверждается, не выполняет своих обязательств. В течение трех месяцев последнее должно представить свой ответ в форме письменного разъяснения. Если в течение шести месяцев данный вопрос не решается к удовлетворению обеих сторон, каждая из них может передать этот вопрос в Комитет, который рассматривает его только после того, как он в течение разумного периода времени удостоверится в том, что все доступные внутренние средства были испробованы и исчерпаны.
Что происходит, если Комитет ООН по правам человека решает дело в пользу заявителя?
Если в связи с конкретным делом Комитет приходит к выводу о наличии нарушения, государству-участнику предлагается устранить это нарушение в соответствии с содержащимся в пункте 3 статьи 2 Пакта обязательством обеспечить эффективное средство правовой защиты в случае нарушений Пакта. Рекомендуемая мера по устранению нарушения может иметь конкретную форму, например выплату компенсации, отмену или изменение того или иного закона и/или освобождение задержанного лица. После этого дело передается Специальному докладчику Комитета по последующим действиям в связи с соображениями, который устанавливает контакт со сторонами с целью достижения удовлетворительного решения дела в свете соображений Комитета. Во многих случаях для жертв удалось добиться восстановления их нарушенных прав в рамках процесса, предусмотренного в Факультативном протоколе. Кроме того, были внесены изменения в законы и политику, с тем чтобы исключить аналогичные нарушения в будущем. Каждый год результаты деятельности по установлению фактов нарушения и обеспечению средств правовой защиты государством-участником отражаются в ежегодном докладе Комитета.
Какое решение принимается по существу дела Комитетом ООН по правам человека?
Если Комитет приходит к выводу о приемлемости дела, он принимает "соображения" по сути или существу жалобы. В соображениях делается вывод о нарушении, вывод об отсутствии нарушения или содержится несколько выводов в случае, если жалоба состоит из нескольких утверждений. Соображения доводятся до сведения автора жалобы, а также государстваучастника и предаются гласности после сессии, на которой они были приняты.
Каким техническим и/или процедурным требованиям должна отвечать жалоба в Комитет ООН по правам человека?
Существует целый ряд критериев приемлемости, которые должны быть удовлетворены до того, как Комитет приступит к рассмотрению существа индивидуального сообщения в соответствии с Факультативным протоколом. Эти критерии изложены в самом Факультативном протоколе и закреплены в правовой практике Комитета. В соответствии с Факультативным протоколом Комитет не наделен независимыми функциями по выяснению фактов; он лишь занимается рассмотрением всей письменной информации, представленной ему автором жалобы и соответствующим государством-участником. Какие-либо устные свидетельства не принимаются. В Факультативном протоколе не предусмотрено жесткого правила в отношении распределения бремени доказывания. Комитет, как правило, принимает факты в изложении жертвы, если он не получает какой-либо информации от соответствующего государства или если государство лишь огульно опровергает представленные утверждения. Комитет обычно принимает конкретные опровержения государством некоторых фактов, если жертва не в состоянии представить документальные доказательства в поддержку собственных утверждений. Вместе с тем в одном случае Комитет признал, что жалоба по своему характеру может не позволить жертве представить дополнительные свидетельства и/или что определенная информация в ряде случаев находится исключительно в распоряжении государства-участника. В таких случаях бремя опровержения утверждений предполагаемой жертвы, возлагаемое на государство, становится более тяжким. В самом крайнем случае государству предлагается провести добросовестное расследование утверждений заявителя.
Что делать в случае безотлагательного характера жалобы в Комитет ООН по правам человека?
Если жалоба представляется впервые, Комитет в некоторых случаях может предложить соответствующему государству-участнику принять так называемые "временные меры" с целью недопущения непоправимого ущерба предполагаемой жертве, в то время, когда ее жалоба находится на рассмотрении. Эти меры направлены на то, чтобы обеспечить соблюдение соответствующих прав сторон до принятия Комитетом решения по жалобе. Например, государствам предлагается воздержаться от проведения в исполнение смертного приговора или экстрадиции лиц до того, как Комитет рассмотрит вопрос о совместимости с Пактом таких действий, последствия которых не могут быть исправлены.
Рассмотрение индивидуальных жалоб в соответствии с Факультативным протоколом к Пакту о гражданских и политических правах.
Как уже отмечалось в статье, посвященной содержанию Факультативного протокола к Пакту, лица, которые утверждают, что их права и свободы, закрепленные в Пакте, были нарушены, могут призвать соответствующее государство к ответу за его действия в случае, если оно является стороной Пакта или Факультативного протокола. По состоянию на начало июня 2004 года Комитетом было зарегистрировано 1 295 таких жалоб, 362 из которых были объявлены неприемлемыми в соответствии с критериями, предусмотренными в статьях 3 и 5 Протокола, а 452 были рассмотрены по существу дела. Нарушения Пакта были выявлены в 349 случаях; 178 жалоб были отклонены, 305 находятся на рассмотрении. Дополнительная новая информация в отношении этих количественных данных может быть получена по адресу: http://www.unhchr.ch/html/menu2/8/stat.2htm. Как правило, от первоначального представления, за которым следует целая серия обмена документами между сторонами, до принятия окончательного решения Комитетом может пройти несколько лет. В некоторых обстоятельствах окончательное решение может быть достигнуто в значительно более сжатые сроки.
Принятие замечаний общего порядка по статьям Пакта о гражданских и политических правах.
Еще одним инструментом, с помощью которого Комитет выполняет свою функцию по толкованию Пакта и уточнению сферы охвата и значения его статей и, таким образом, всех обязательств государств-участников, является подготовка и принятие так называемых замечаний общего порядка. Поскольку положения Пакта, как и положения большинства договоров по правам человека, сформулированы в общей форме и в силу этого могут толковаться по-разному, Комитет занялся подготовкой замечаний общего порядка, формулируемых в качестве рекомендаций всем государствам-участникам. Вместе того, чтобы рассматривать конкретную проблему, возникающую в контексте ситуации отдельного государства-участника, в Замечании общего порядка Комитет глубокого и всесторонне анализирует конкретную статью или общую проблему Пакта. Хотя большинство замечаний общего порядка представляет собой подробное толкование одного из закрепленных в Пакте прав, некоторые из них посвящены правам отдельных групп в соответствии с Пактом, в частности иностранцев, а в других - рассматриваются процедурные вопросы, например подготовка докладов, или различные вопросы, такие, как оговорки к Пакту. С замечаниями общего порядка можно ознакомиться в базе данных договорных органов Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf).
Что происходит, если государство-участник не представляет доклад Комитету ООН по правам человека?
Некоторые государства систематически запаздывают с представлением своих докладов и/или не участвуют в запланированном диалоге. Все это приводит к тому, что ситуация в некоторых государствах-участниках не рассматривается Комитетом в течение многих лет. В ответ на это неприемлемое положение Комитет в 2001 году постановил, что обсуждение положения в том или ином государстве возможно по усмотрению Комитета и в отсутствие доклада, а при необходимости и в отсутствие делегации представителей государства-участника, которому заблаговременно будет направляться информация о предлагаемой дате такого рассмотрения. Основным фактором, учитываемым при принятии решения относительно того, положение в каком государстве будет рассматриваться в соответствии с этой процедурой, разумеется, является задержка с представлением доклада или его непредставление. При этом на закрытой сессии Комитет принимает предварительные заключительные замечания на основе представленной ему информации о соответствующем государстве-участнике. Эти замечания препровождаются государству-участнику и впоследствии могут быть преданы гласности в первоначальной или измененной форме.
Что происходит после принятия Комитетом ООН по правам человека своих заключительных замечаний?
В 2001 году Комитет учредил должность Специального докладчика по последующим действиям в связи с заключительными замечаниями. Почти во всех заключительных замечаниях в последнем пункте, содержащем выводы, Комитет определяет ограниченный перечень приоритетных проблем. Затем он предлагает государству-участнику не позднее чем через год представить информацию о принятых им мерах по решению этих проблем. Эта информация о последующих действиях переводится и размещается для общего доступа в базе данных договорных органов Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf). Наряду с любой информацией, которая может быть получена из других источников, Специальный докладчик при содействии секретариата Комитета проводит оценку информации о последующих действиях и представляет Комитету рекомендацию о любых дальнейших мерах, которые представляются целесообразными. После этого Комитет определяет время для обсуждения выводов Специального докладчика и принимает решение о последующих мерах. Эти решения являются весьма гибкими и могут варьироваться от изменения сроков представления следующего периодического доклада государства-участника до направления ему запроса о дополнительной информации и поручения Специальному докладчику провести совещание с представителями государства-участника по конкретной проблеме. Если государство не представляет информацию о последующих действиях, Специальный докладчик встречается с его представителями с целью дальнейшего обсуждения проблемы. Если и после этого государство не реагирует на запрос Комитета, этот факт отражается в ежегодном докладе Комитета Генеральной Ассамблее. Первоначальная реакция государств-участников на процедуру последующих действий в рамках процесса представления докладов оказалась весьма обнадеживающей.
Что происходит в ходе сессии, на которой Комитет ООН по правам человека рассматривает доклад государства-участника?
В начале сессии Комитет на закрытых заседаниях заслушивает представителей специализированных учреждений и других органов Организации Объединенных Наций, которые хотели бы представить информацию о государстве, доклад которого находится на рассмотрении. Нередко Комитет также знакомится, как правило в ходе неофициального заседания в обеденный перерыв, с мнениями представителей гражданского общества, желающих проинформировать членов Комитета о некоторых проблемах.
Каким образом Комитет ООН по правам человека рассматривает доклад государства-участника?
Процесс рассмотрения доклада проводится в рамках двух следующих друг за другом сессий Комитета. На первой сессии доклад передается группе в составе четырех-шести членов Комитета, известной в качестве Целевой группы по страновым докладам (ЦГСД). Решение о создании ЦГСД было принято в марте 2002 года. Ее целью является упорядочение процедуры представления докладов и повышение качества диалога с государствами-участниками. По крайней мере, один из членов ЦГСД должен представлять тот же регион, что и соответствующее государство. Один из членов Группы назначается "докладчиком по стране", в обязанности которого входит представление доклада и комментариев по нему на всех этапах его рассмотрения Комитетом. При содействии секретариата Комитета ЦГСД готовит "перечень вопросов", возникающих в связи с соответствующим докладом и другой информацией, представленной Комитету. В перечне вопросов затрагиваются наиболее серьезные проблемы, касающиеся осуществления закрепленных в Пакте прав в том или ином государстве и зачастую запрашивается дополнительная информация по ключевым вопросам. Перечень вопросов заблаговременно препровождается государству-участнику как минимум за одну сессию, предшествующую сессии, на которой будет рассматриваться данный доклад в присутствии представителей государства-участника. Реальную помощь членам Комитета оказывает все шире применяемая практика представления государствами своих ответов в письменной форме (желательно на трех рабочих языках Комитета: английском, испанском и французском) на перечень вопросов. Эти ответы должны представляться заблаговременно или в самом начале публичного рассмотрения Комитетом его соответствующего доклада.
Каким образом составляется доклад государства-участника в Комитет ООН по правам человека?
Единого установленного метода составления доклада государства не существует. Поскольку осуществление закрепленных в Пакте прав затрагивает области повседневной деятельности правительства, многие, если не все государственные ведомства, заинтересованы в представлении Комитету информации о законах, программах и политике, которые относятся к сферам их компетенции. Кроме того, во многих государствах, особенно в государствах с федеративной структурой, провинциальные и региональные органы власти могут обладать особыми полномочиями в некоторых областях, что диктует необходимость внесения ими своего вклада в подготовку доклада. Вследствие этого важнейшее значение имеет создание координационного механизма, призванного информировать различные ведомства о требованиях в связи с подготовкой докладов и распределять между ними соответствующие задачи. Как правило, ведущую роль в представлении доклада играет министерство иностранных дел.
Какая информация должна содержаться в докладе государства-участника Комитету ООН по правам человека?
Комитетом подготовлены сводные руководящие принципы для оказания правительствам помощи в составлении своих докладов. Вначале государствам предлагается представить так называемый "базовый документ", где содержится исходная информация о государстве, его демографическом составе и географическом положении, а также о его конституционных, правовых и политических структурах и другая общая информация. Поскольку эта информация имеет общий интерес для всех договорных органов, она представляется в качестве единого документа, доступного всем договорным органам, рассматривающим доклады того или иного государства. Соответствующее государство, таким образом, освобождается от обязанности вновь представлять одну и ту же информацию при рассмотрении его доклада каждым из договорных органов. В том случае, если в государстве происходят важные изменения, базовый документ обновляется, с тем чтобы договорные органы могли постоянно следить за текущими событиями, представляющими для них общий интерес.
Рассмотрение докладов, представляемых государствами-участниками в комитет ООН по правам человека.
Все государства, которые ратифицировали Пакт или присоединились к нему, обязуются представлять Комитету доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь признаваемых в Пакте прав и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. Это обязательство предусмотрено статьей 40 Пакта.
Четыре надзорные функции комитета ООН по правам человека.
В задачу Комитета по правам человека входит наблюдение и контроль за осуществлением обязательств, принятых государствами-участниками в соответствии с Пактом. Одной из сильных сторон Комитета является его моральный авторитет, обусловленный тем фактом, что его члены представляют все регионы мира. Таким образом, представляя широкий спектр географических и национальных факторов, Комитет в прямом смысле имеет глобальный охват. При осуществлении своих контрольных и надзорных функций Комитет выполняет четыре важнейших обязанности. Во-первых, он получает и рассматривает доклады государств-участников о мерах, принимаемых ими для осуществления прав, закрепленных в Пакте. Во-вторых, Комитет готовит так называемые замечания общего порядка, целью которых является оказание помощи государствам-участникам в выполнении положений Пакта, путем более подробного разъяснения основных и процедурных обязательств государств-участников. В-третьих, Комитет получает и рассматривает индивидуальные жалобы или "сообщения" в соответствии с Факультативным протоколом, направляемые отдельными лицами, которые утверждают о том, что государство-участник нарушило их права по Пакту. В-четвертых, Комитет уполномочен рассматривать некоторые жалобы государства-участника на несоблюдение другим государствомучастником, своих обязательств по Пакту.
Когда проходят заседания Комитета ООН по правам человека и как строится его работа?
Обычно в течение года Комитет по правам человека проводит три пленарных сессии в полном составе продолжительностью в три недели каждая. Как правило, в марте эти сессии проводятся в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций, а в июле и октябре - в Отделении Организации Объединенных Наций в Женеве. Комитет может проводить заседания и в других местах. Например, в 1981 году по приглашению бывшей Федеративной Республики Германии одна сессия Комитета состоялась в Бонне. Правила процедуры Комитета, доступные в базе данных договорных органов Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (http:///www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf), подробно определяют порядок деятельности Комитета. Так, кворум образуется 12 членами Комитета, каждый из которых имеет один голос. Комитет прилагает все разумные усилия для принятия своих решений путем консенсуса. В редких случаях, когда консенсус не может быть достигнут, члены Комитета могут прибегнуть к голосованию присутствующих на заседании членов.
