Некоторые проблемы развития экологического права в отношении природных объектов - объектов недвижимости
Представлен обзор развития экологического права. Выделены проблемы содержания экологического права, его источников, взаимодействия человека с биосферой, экологического развития, соотношения полномочий органов государственной и местной власти, перехода от информационных реестров по отдельным видам природных ресурсов к единой ФГИС "Состояние окружающей среды".
Ключевые слова: информация, источники права, природные ресурсы, экологическое право.
The article offers a review of development of environmental law. The paper singles out the issues of the content, sources of environmental law, interrelation between a man and the biosphere, environmental development, correlation of powers of state and local government authorities, transition from information registers split by separate natural resource types to the Environmental Condition unified federal state information system.
Key words: information, legal sources, natural resources, environmental law.
Термин "экологическое право" в нормативно-правовых актах и научной литературе появился относительно недавно - в 80 - 90-е годы XX в., придя на смену понятию "законодательство об охране природы", в некоторой степени - отраслевому делению права, законодательства по видам природных ресурсов, хотя и это на определенном этапе было полезно.
Одним из первых актов советской власти был Декрет ВЦИК от 27 октября 1917 г. "О земле", который также касался вод, лесов, недр.
В советский период существовал обширный массив законодательства об использовании различных природных ресурсов <1>, в первую очередь объектов недвижимости.
--------------------------------
<1> Об истории экологического права см. подробнее: Бринчук М.М. Законы природы и общества. В 2 ч. Ч. 1. М.: Юрлитинформ, 2015. 544 с.; Жаворонкова Н.Г., Зиновьева О.А. История развития земельного, природоресурсного и экологического права // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2016. N 1. С. 133 - 147.
Примечательно, что Ю.А. Тихомиров разделяет природоохранную и природоресурсную сферы: "Экологическая сфера в широком смысле слова - это сфера природоохранная и сфера природоресурсная, которые становятся очень существенными для понимания, изучения, регулирования общественного бытия" <2>.
--------------------------------
<2> Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 1994. 136 с.
Экологическое право, по мнению большинства ученых, как и ранее, фрагментировано на природоресурсное и природоохранное, в свою очередь, выделяется водное, земельное, лесное, фаунистическое и флористическое право. Это удобно и логично, если рассматривать отдельно разные "ресурсы" как самостоятельные объекты. Но сам термин "экология" говорит о другом - о неразрывности, единстве и тесном взаимодействии всех компонентов природы.
По поводу соотношения экологического и природоресурсных отраслей законодательства позицию, совпадающую с позицией авторов, выражает И.Ф. Панкратов <3>. Исследуя вопрос о системе экологического законодательства, он говорит о том, что по горизонтали оно делится на такие отрасли, как земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах [выделено автором. - Ю.Ш.], растительном и животном мире, атмосферном воздухе, утверждая, что экологическое право состоит из двух неразрывно взаимосвязанных составных частей: природоресурсное право (земельное, водное, лесное, горное и т.д.) и природоохранительное право.
--------------------------------
<3> См.: Панкратов И.Ф. Право: продовольственная и экологическая безопасность России // Российское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности России, борьбы с организованной преступностью и коррупцией: Материалы Всероссийской научно-практ. конф. (18 - 20 апреля 2001 г.) / Редкол. В.И. Попов и др. Калуга: Облиздат, 2001. Вып. 1. 2001. С. 447 - 450.
Но в целом, не останавливаясь подробно на данном определении, отметим, что описанные формы и стадии, а также "выделение" земельного, лесного, водного права и есть часть процесса эволюции экологического права. Процесс эволюции права - это (со стороны как бы объективного наблюдателя) во многом противоречивый, но естественный путь развития, процесс поиска новых форм, механизмов, способов выражения, правового содержания отношений взаимодействия природы и общества.
М.М. Бринчук считает, что "форма, в которой юридически оформляется пользование, носит в данном случае второстепенный, служебный, не столь принципиальный характер. Регулирование использования природных ресурсов, как их охраны, - это именно то, что определяет специфический предмет экологического и природоресурсного права. Именно из-за специфики, сложности и разнообразия отношений в сфере взаимодействия общества и природы на определенном этапе десятки лет назад была осознана потребность, и в общей теории права произошло выделение, признание в правовой системе земельного, позднее - водного, лесного и горного права, а затем и экологического. Постепенно формировался сложный и специфический эколого-правовой механизм" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений // СПС "Гарант"; Бринчук М.М. Конституция и экологическое право: Монография. М.: Институт государства и права РАН, 2019. 713 с.
Возникнув как "охрана" объектов природы, как выделение "заповедных" территорий в понимании человека-собственника, человека-владельца, экологическое право быстро трансформировалось в идеологический и политический контент. Сейчас отделить эколого-правовые нормы от политических догм и программ весьма затруднительно.
Важным фактом, свидетельствующим об эволюции экологического права, является появление в Конституции РФ так называемых экологических статей, закрепивших уникальный принцип - о праве граждан России на благоприятную окружающую среду (ст. 42).
Конституция РФ содержит довольно широкий ряд экологических терминов <5> и объектов правоотношений: окружающая среда (ст. 36, 42, 58, 72), природа (ст. 58), природные богатства (ст. 58), земля и другие природные ресурсы (ст. 9, 36), воздушное пространство, континентальный шельф, исключительная экономическая зона (ст. 71), особо охраняемые природные территории, исконная среда обитания малочисленных этнических общностей (ст. 72).
--------------------------------
<5> См. также: Голиченко А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М.: Городец, 2008. 429 с.
В контексте антропоцентрической парадигмы целью экологического законодательства и права является обеспечение сохранения или восстановления благоприятного состояния природы и обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду.
Конституция РФ закрепляет ряд положений о природных ресурсах, например, "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Хотя данные положения Конституции РФ и не являются чисто экологическими, их роль для экологической политики и права ключевая.
В ст. 36 Конституции РФ конкретизируется право частной собственности на землю. Устанавливается, что иметь в частной собственности землю вправе граждане и их объединения. При этом делается оговорка, что это право собственности не является абсолютным - "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".
Как правило, наличие прав предполагает и определенные обязанности. И в ст. 58 Конституции РФ закрепляется конституционная обязанность "сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам".
Важный факт - в конституциях многих стран описаны и закреплены в различной степени детализации права на природные ресурсы, требования по их охране и возможности государства по обеспечению рационального природопользования, но принципа, обеспечивающего безусловное право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию и возмещение ущерба здоровью и имуществу в таком виде, как в российской Конституции, нет <6>.
--------------------------------
<6> Подробно см.: Экологические положения конституций: Сборник / Под ред. Е.А. Высторобца. М.; Уфа: МИРмпОс, Центр интерэкоправа ЕвразНИИПП, 2012. 385 с.
Особое место в процессе эволюции экологического права занимает Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <7>. Принятый более двадцати лет назад, он претерпел огромное количество изменений, как и все остальные "природоохранные" и "природоресурсные" законы, но по-прежнему является основополагающим в регулировании природопользования и охраны окружающей среды.
--------------------------------
<7> Российская газета. 2002. 12 января.
В нем закрепляются основные принципы охраны окружающей среды; определяются основы управления в области охраны окружающей среды; закрепляются права и обязанности граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды; регламентируются вопросы экономического регулирования и нормирования в области охраны окружающей среды, оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, государственного экологического надзора, производственного и общественного контроля, юридической ответственности за нарушение экологического законодательства; устанавливаются требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также регулируется ряд других вопросов.
Для нашей темы значимо, что в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", содержащей дефиниции более шестидесяти понятий, особо выделены:
компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды и т.д. [автор сознательно обращает внимание именно на объекты недвижимости. - Ю.Ш.], обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;
природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;
природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;
объекты природного наследия - природные объекты, природные памятники, геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия;
объекты всемирного природного наследия - объекты природного наследия, включенные в Список всемирного наследия;
объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, - объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков;
объекты накопленного вреда окружающей среде - территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.
Компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы названы в ст. 4 этого Закона объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности.
Наряду с этим актом общеэкологического характера действуют специальные законы, базирующиеся на выделении природных объектов, в первую очередь объектов недвижимости: Водный кодекс РФ 2006 г. <8>, Земельный кодекс РФ 2001 г. <9>, Лесной кодекс РФ 2006 г. <10>, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <11>, Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <12> и др.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381 (с изм.).
<9> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с изм.).
<10> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278 (с изм.).
<11> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823 (с изм.).
<12> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024 (с изм.).
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утв. Президентом РФ 30.04.2012 <13>, сказано: "Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности".
--------------------------------
<13> Официально не опубликован.
Чем выше технологическая мощь человечества, тем сложнее его взаимодействие с биосферой. Эволюция взглядов на природу и роль человека полностью коррелируется с технологической экспансией и отражается в праве в виде регулирующих норм природопользования. Здесь заложено основное противоречие современности, нашедшее отражение в праве.
Чем сильнее деградация природы - тем значительнее роль экологического права, но если идти от обратного, то получается, что в доиндустриальную эпоху роль условного природоохранного - "экологического" права была, мягко говоря, ничтожной. То есть эволюция экологического права не что иное как ответ на эволюцию деградации природы. Чем выше опасность экологических кризисов и катастроф, тем выше роль экологического права.
В Основах государственной политики в области экологического развития говорится об экологическом развитии как восстановлении нарушенных естественных экологических систем, используются следующие механизмы (непонятна формулировка):
- инвентаризация территорий с целью установления районов с неблагополучной экологической ситуацией для осуществления программ, направленных на минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью;
- организация работ по оценке и поэтапной ликвидации экологических последствий прошлой экономической и иной деятельности;
- сохранение и восстановление защитных и средообразующих функций естественных экологических систем вне особо охраняемых природных территорий.
В Стратегии экологической безопасности РФ до 2025 г., утв. Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. N 176, сказано: "Практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв. Основными негативными процессами, приводящими к деградации земель, почв, изменению среды обитания растений, животных и других организмов, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, почв. Общая площадь загрязненных земель, находящихся в обороте, составляет около 75 млн гектаров. Площадь нарушенных земель, утративших свою хозяйственную ценность или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, составляет более 1 млн" <14>.
--------------------------------
<14> Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ. 2017. N 17. Ст. 2546.
Как только происходит спад экономической активности, так вся нагрузка на природу уменьшается, эти же кризисные процессы происходят во всех природоресурсных отраслях. Так, за 2018 год площадь лесных земель, пройденная пожарами, увеличилась в сравнении с 2017 годом в 2,2 раза и составила 7,4 млн га. По состоянию на 11 августа 2019 г. площадь возникших лесных пожаров составила 8,1 млн га.
Можно ли назвать "восстановлением" рекультивацию земель, или уборку мусора, или очистку рек? Или, например, лесопосадки?
В свою очередь, поскольку задачи экологического развития формулируются через экономику (Федеральный закон "Об охране окружающей среды" "регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации"), то "экологическое развитие" - это развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды, при котором используются такие механизмы, как:
- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат, связанных с осуществлением природоохранных мероприятий;
- замена практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде <15>.
--------------------------------
<15> Там же.
Появление термина "экологическая безопасность" <16> свидетельствует о новом качестве правового регулирования, а массовое присутствие (кооптация) зеленого движения в политических (парламентских) структурах - о роли экологического права в политике и экономике. Нельзя и забывать о непрерывном ужесточении правового регулирования природопользования в целом, увеличивающемся давлении на сырьевой сектор экономики, загрязнителей в целом. Это тоже сфера экологического правового регулирования.
--------------------------------
<16> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции РФ. М.: Проспект, 2017. 160 с.
В связи с этим следующей проблемой развития экологического права назовем соотношение полномочий органов государственной и местной власти.
Согласно российскому законодательству вся полнота полномочий в области охраны окружающей среды и природоохранного регулирования возложена на федеральные и региональные (субъектов Федерации) органы власти и управления. Например, Градостроительный кодекс РФ по сути все основные функции по контролю за землепользованием, проведением экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду, мониторинг, выдачу разрешений на строительство и размещение производственных объектов относит к компетенции органов государственной власти.
В настоящее время, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" <17> полномочия местных органов по экологическому разделу по сути сведены к муниципальному контролю за лесными, водными ресурсами, особо охраняемыми территориями местного значения, отходами, устранением последствий причиненного вреда. Хотя земля поселений (городского округа) находится в административном подчинении органов местного самоуправления, но его полномочия существенно ограничены. По сути, законодательство признает за местным самоуправлением не "экологическое развитие" (что бы за этим термином ни понимали), но садово-парковое (ландшафтное) благоустройство.
--------------------------------
<17> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Бесчисленные конфликты по поводу мест размещения свалок, строительства мусороперерабатывающих заводов, производств с высоким уровнем загрязнения на территориях муниципальных образований, как правило, в соответствии с законом не находятся в ведении органов местного самоуправления, а тем более принципиально не связаны с общественным самоуправлением. Возникает некий парадокс - жители, живущие рядом с лесом или в окружении природы, не могут считать ее своей. Они не могут пользоваться лесными дикоросами, не могут регулировать размещение и застройку территории, не могут следить (контролировать) за природоохранным законодательством на своей территории.
Логика и практика экологического законотворчества, наоборот, должны быть направлены на максимальное вовлечение населения во все виды экологической работы. На наш взгляд, дальнейшая эволюция экологического законодательства будет связана с пересмотром места и роли местного самоуправления, укреплением форм и методов вовлечения граждан, жителей, проживающих на конкретной территории в экологический контроль, творческий подход к природоохранной деятельности. Без создания полноценного правового института местного самоуправления, без наделения местных органов максимальной компетенцией в области распоряжения природными ресурсами на "своей" территории, без кардинальных изменений в самом подходе к распределению полномочий между федеральным центром и местными органами говорить о качественном улучшении экологического законотворчества невозможно. Именно в местном правотворчестве спрятана возможность инновационного, широкого, социально значимого подхода к правовому регулированию в области экологической безопасности.
Как мы видим развитие экологических прав местного самоуправления?
Во-первых, следует признать, что территория - это не место размещения различных производств, а место, где природа наиболее уязвима и требует специальных мер по ее защите. Следовательно, именно органы местного самоуправления должны решать все проблемы территориального развития. И нести полную ответственность за состояние окружающей среды на территории.
Во-вторых, для осуществления эффективной (местной) экологической политики требуется перераспределение полномочий по застройке и размещению объектов, экологической экспертизе, оценке воздействия и другим известным механизмам экологического управления местным органам власти.
В-третьих, существующая система налогообложения и налоговая политика делают муниципальные органы сплошь дотационными и экономически несостоятельными для решения крупных экологических проблем. Основная доля налогов (включая экологические, штрафы и другие платежи) должны оставаться в местном бюджете в качестве целевых статей расходов.
В-четвертых, местное самоуправление без механизма прямого и массового участия граждан в управлении неэффективно. Поэтому только при максимальной прозрачности и максимальном контроле со стороны общественности местное самоуправление в области охраны окружающей среды становится эффективным.
Следующая проблема носит информационный характер <18>. Происходит накопление экологической информации, ее освоение в правовом поле и переход на новый уровень. В настоящее время существуют огромные базы данных о состоянии окружающей среды, но они пока не интегрированы в единое целое. Есть лесной, водный, земельный, атмосферный мониторинг и свои отраслевые базы данных. Есть градостроительный, технологический, региональный подход. Но в современных реалиях для принятия эффективных решений необходима интегральная, комплексная информационная платформа, включающая все перечисленные базы данных. Поэтому в 2023 г. в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" были внесены изменения - предусмотрено формирование единой Федеральной государственной информационной системы (далее - ФГИС) "Состояние окружающей среды".
--------------------------------
<18> См. об информации и праве, например: Долинская В.В. Информационное общество, информационные отношения и право // Юридический вестник Самарского университета. 2017. Т. 3. N 3.
Экологическое законодательство и право относительно молоды, очень сложны и постоянно развиваются. Экологическое право не равно экологическим законам, так как право - это и философия, и идеи, и ценности, и процессы, и концепции развития. Современный этап экологических правоотношений характеризуется повышенной "турбулентностью" права, поиском новых форм и методов регулирования.
Исходная, природоохранная функция права постепенно трансформируется в новое, более глобальное и более универсальное содержание. Этот процесс трансформации эволюционен сам по себе и не может быть пока однозначно определен.
Разделение экологического права на различные (по сути, природные) отрасли и подотрасли удобно, но малопродуктивно. Термины (или отрасли, или разделы) экологического права, в том числе природопользование в целом, так же как лесное, водное, земельное и тому подобное право, должны быть соединены в один предмет экологического права.
Одной из целей (задач) эволюционного процесса развития экологического права должна стать постепенная и осознанная смена парадигмы потребления как фактора промышленного развития. Новая доктрина экологического права должна включать в себя не столько и не только ограничения использования природных ресурсов, но и смену приоритетов развития общества как потребительской цивилизации.
