От курортного сбора к туристическому налогу: экономическая целесообразность и правовое обоснование (часть 1)
В статье проблематика введения курортного сбора и его последующей замены туристическим налогом рассматривается с точки зрения экономической целесообразности и в контексте использования неналоговых фискальных платежей в целях пополнения бюджетов. Автор приходит к заключению, что при решении вопроса о введении курортного сбора экономический подход возобладал над правовым: не имеющая четкой правовой природы, плата за пользование курортной инфраструктурой, названная курортным сбором, была использована как целевой финансовый источник реализации задач местного самоуправления. Это позволило большинству специалистов настаивать на том, что декларируемый в качестве неналогового курортный сбор фактически являлся налоговым платежом (налогом или сбором), не будучи таковым юридически. Утверждение об отнесении курортного сбора к числу неналоговых фискальных сборов также имеет декларативный характер в силу отсутствия необходимой для этого правовой базы. Автор заключает, что использование в фискальных целях платежей с размытой правовой природой, не предусмотренных ни Налоговым кодексом РФ, ни законом о неналоговых фискальных платежах, лишает их взимание законных оснований. С введением туристического налога, предусмотренного НК РФ, эта проблема будет решена, в отличие от практики использования непредусмотренных законом платежей в фискальных целях.
Ключевые слова: курортный сбор, туристический налог, неналоговый фискальный сбор, доходы бюджета, целевой фискальный сбор, курортная и туристическая инфраструктура.
The article examines the problems of introducing a resort fee and its subsequent replacement with a tourist tax from the point of view of economic feasibility and in the context of using non-tax fiscal payments to replenish budgets. The author concludes that when deciding on the introduction of a resort fee, the economic approach prevailed over the legal one: the fee for using the resort infrastructure, which does not have a clear legal nature, called the resort fee, was used as a targeted financial source for the implementation of local government tasks. This allowed most experts to insist that this fee, declared as non-tax, was actually a tax payment (tax or fee), without being legally such. The statement on the attribution of the resort fee to the number of non-tax fiscal fees is also declarative in nature due to the lack of the necessary legal framework for this. By virtue of this, the author concludes that the use of payments with a vague legal nature for fiscal purposes, which are not provided for by either the Tax Code of the Russian Federation or the law on non-tax fiscal payments, deprives them of legal grounds. With the introduction of the tourist tax provided for by the Tax Code of the Russian Federation, this problem will be solved, unlike the practice of using payments not provided for by law for fiscal purposes.
Key words: resort fee, tourist tax, non-tax fiscal fee, budget revenues, target fiscal fee, resort and tourist infrastructure.
С прекращением действия эксперимента по введению курортного сбора и его заменой туристическим налогом проблематика экономической целесообразности и правовой природы курортного сбора не утратила своей актуальности. Более того, представляется весьма продуктивным изучение экономико-правовых подходов в их ретроспекции, особенно в сравнении с преобладающими в наше время воззрениями по поводу экономико-правового обоснования проведения эксперимента, его завершения и перехода к туристическому налогу. Все еще не теряет своей остроты вопрос использования обязательных неналоговых платежей для решения проблем финансового обеспечения доходности бюджетов особенно в ситуации отсутствия их полноценной регламентации.
Итак, согласно ст. 1, 2, 3 Федерального закона от 29.07.2017 N 214-ФЗ "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры" (далее - Закон N 214-ФЗ) с 2018 г. до 31 декабря 2022 г. (впоследствии срок был продлен до 31 декабря 2024 г.) в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае, Ставропольском крае, городе федерального значения Санкт-Петербурге, федеральной территории "Сириус" был проведен эксперимент по развитию курортной инфраструктуры "в целях сохранения, восстановления и развития курортов, формирования единого туристского пространства, создания благоприятных условий для устойчивого развития сферы туризма" посредством введения курортного сбора - "платы за пользование курортной инфраструктурой... для финансового обеспечения работ по проектированию, строительству, реконструкции, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры", к числу которых отнесены "объекты лечебно-оздоровительного, социально-культурного, физкультурно-спортивного и рекреационного назначения, в том числе парки, скверы, городские леса, бульвары, терренкуры, пляжи, набережные, пешеходные зоны, элементы благоустройства, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил..." <1>.
--------------------------------
<1> О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае: Федеральный закон от 29.07.2017 N 214-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2017. N 31 (ч. I). Ст. 4763.
Сбор имел региональный и целевой характер. Законами субъектов Российской Федерации и решением Совета федеральной территории "Сириус" регламентировались ставка сбора, порядок и сроки взимания и перечисления, перечень и порядок финансирования объектов курортной инфраструктуры, определялись муниципальные образования, на территории которых вводился курортный сбор, осуществлялась оценка эффективности (Закон Республики Крым от 30.11.2017 N 435-ЗРК/2017; Закон Алтайского края от 01.11.2017 N 76-ЗС; Закон Краснодарского края от 27.11.2017 N 3690-КЗ; Закон Ставропольского края от 08.12.2017 N 130-КЗ; решение Совета федеральной территории "Сириус" от 09.02.2023 N 1-20/142 "Об утверждении Положения о введении курортного сбора в федеральной территории "Сириус"). Денежные средства, подлежавшие зачислению в бюджет субъектов, аккумулировались в Фонде развития курортной инфраструктуры и могли быть использованы только на вышеназванные цели.
До и после введения курортного сбора основная дискуссия развернулась по чисто экономическим вопросам, связанным как с экономической целесообразностью, так и эффективностью механизма его взимания и использования полученных средств. Немало говорилось и о его восприятии обществом в целом и рядовыми гражданами, которым предстояло стать его плательщиками, а также об эффективности такого механизма для целей развития туристической отрасли в целом и ее инфраструктуры в частности. Если говорить об экономической стороне вопроса, то итог таков. Отвечая на запросы депутатов Государственной Думы РФ, Правительство РФ признало эффективность проведенного эксперимента и обнародовало следующие данные: 1) общая сумма средств, полученных от уплаты курортного сбора с 1 мая 2018 г. по 31 декабря 2023 г., составила 4,2 млрд рублей, по итогам 2023 года - 1,6 млрд рублей, в 2024 году планировалось получить около 1,9 млрд рублей; 2) за время проведения эксперимента на средства от курортного сбора спроектированы, построены, реконструированы, благоустроены и отремонтированы 95 объектов курортной инфраструктуры, в отношении еще более чем 50 объектов работы проводятся или запланированы <2>.
--------------------------------
<2> Официальный сайт Социального фонда России: [Электронный ресурс].
Но на стадии введения курортного сбора предполагались совершенно иные цифры: "По оценке Правительства РФ, внедрение курортного сбора позволит пополнить бюджет Ставропольского края на 2,02 млрд руб., Краснодарского края на 8,3 млрд, а в Крыму бюджет увеличится на 16,4 млрд руб." Эффективность была поставлена в зависимость в том числе от "четкого понимания целей, задач и процессов администрирования", понятного механизма контроля за расходованием средств [5, с. 101].
Несмотря на превалирование чисто экономического подхода, многие задавались весьма существенным вопросом, связанным с правовой природой курортного сбора: в п. 2 ст. 1 Закона N 214-ФЗ курортный сбор назван платой за пользование курортной инфраструктурой, в НК РФ положения о проведении эксперимента по введению курортного сбора отражения не нашли, что позволило говорить о его неналоговой природе и отнесении к числу обязательных неналоговых платежей. Название платы налоговым термином "сбор" снова породило "сомнения терминологического характера, требующие четкого понимания того, что собой представляет курортный сбор: это налоговый платеж (сбор или налог) или неналоговый и как правовая природа курортного сбора сообразуется с возложением обязанности по его взиманию на местные органы самоуправления [5, с. 106].
Отсутствие четкого понимания правовой сущности курортного сбора позволяло именовать его и сбором, и налогом, и взносом [9; 14]. В.Е. Леонтьев и А.Ю. Баранова, сравнив характеристики курортного сбора по Закону N 214-ФЗ 2017 года и курортного сбора в варианте Закона РСФСР "О курортном сборе с физических лиц" от 12.12.1991 N 2018-1, признали первый сбором, а последний "местным косвенным налогом, взимаемым с индивидуальных предпринимателей и организаций, предоставляющих услуги проживания туристам и рекреантам", указав, что многие исследователи курортный сбор в том варианте трактовали как "плату туристов за пользование природными ресурсами (минеральными водами, лечебными источниками и др.)" и "форму возмещения экономического ущерба от пользования инфраструктурой, находящейся на территории курортов". Они также указали на терминологическую неточность, но несколько в ином ракурсе: "Курортный и туристский сборы как финансовый ресурс тождественны... Но по смысловому значению они имеют принципиальные отличия", предопределяемые значением понятий "курорт" (природная территория) и "турист" (физическое лицо). Для устранения смыслового несоответствия они предложили "ввести не курортный, а туристский сбор, под которым следует понимать обязательный взнос физических лиц, посещающих на территории России объекты рекреационного, познавательного и религиозного назначения, подлежащие охране государством: зоопарки, парки культуры и отдыха, заповедники, ботанические сады, национальные и природные парки, дворцовые ансамбли, храмы, грязелечебницы, минеральные источники, бюветы..." [11, с. 173, 175]. Как видим, они в определенной мере предвосхитили современный подход: не курортный, а туристический, и не сбор, а налог.
Декларирование и признание курортного сбора неналоговым платежом упрощает правовую регламентацию уже тем, что не требует обеспечения соответствия и внесения изменений в закон, регламентирующий правовую природу неналоговых платежей и их перечень, тем более в условиях его отсутствия. Признание платы за пользование курортной инфраструктурой сбором налогового характера, а тем более налогом, с неизбежностью требует ответа на вопрос о том, в силу чего этот платеж не предусмотрен НК РФ. Большинство исследователей, настаивая на налоговом характере курортного сбора, придерживались именно такой позиции.
Так, А.А. Копина и Д.В. Копин, говоря о необходимости отнесения курортного сбора к числу налоговых платежей - местных налогов и сборов, указали, что это требует изменения редакции ст. 15 НК РФ [9, с. 1, 3]. О.Е. Ступникова приводит аргументы в пользу налоговой природы курортного сбора: "Курортный сбор больше подпадает под понятие налог, так как носит обязательный характер, обеспечивается государственным принуждением, поступает в соответствующий Фонд развития курортной инфраструктуры, средства которого должны быть направлены на обеспечение содержания, ремонта, реконструкции, строительства и благоустройства объектов курортной инфраструктуры". По ее мнению, он "ошибочно не включен в систему налогов и сборов РФ в условиях проведения эксперимента, т.е. временно", и указывает на обязательность внесения изменений в НК РФ и Закон N 214-ФЗ в части введения курортного сбора в систему налогов и сборов Российской Федерации [17, с. 34].
Таким образом, проблема юридической природы курортного сбора (как и любого обязательного платежа) гораздо шире - это вопрос соотнесения его правовой регламентации с основами налогообложения и финансового обеспечения бюджетов. На этот факт обращает внимание и Е.Ю. Сабитова: "По своей экономико-правовой характеристике данный платеж, хоть и называется курортным сбором, близок к целевым налогам", для признания его сбором не достает признака индивидуальной возмездности. Следствием такой размытости, своего рода гибридности является то, что "новый обязательный платеж по своим экономическим и юридическим характеристикам пока никак не встраивается в принятую государством систему налогов и сборов, его взимание не соответствует ни положениям НК РФ, ни основным принципам налогообложения, закрепленным в ст. 3 НК РФ. При установлении курортного сбора законодателем не учтены основополагающие нормы НК РФ и положений теории налогообложения". Но он не встраивается и в другую систему - обязательных неналоговых платежей, но уже по причине ее отсутствия. Выход виделся либо в придании курортному сбору налогового характера, либо законодательного оформления системы неналоговых платежей посредством принятия федерального закона, своего рода "кодекса неналоговых платежей", регламентирующего взимание обязательных неналоговых платежей, имеющих обязательный индивидуально-безвозмездный характер (полуналогов) [15, с. 28, 29].
В отсутствие законодательства о неналоговых фискальных платежах проблемы правовой природы платежей типа курортного сбора будут повторяться и усугубляться. И их не решить простым утверждением о том, что платеж, не внесенный в НК РФ, не имеет налогового характера. Главный признак - фискальный характер. Основным условием введения платежа фискального характера является его законность, наличие законного обоснования, которым целевой характер платежа, его обусловленность важностью и актуальностью цели никак быть не может. В противном случае вопрос о том, на каком основании на той или иной территории вводится платеж с неустановленной правовой природой и имеет ли его уплата обязывающий характер, будет закономерным. Кроме того, целевой характер платежа, имеющего налоговый характер, поступающего в бюджет, предъявляет повышенные требования к процессу администрирования курортного сбора, аккумулирования и использования доходов, полученных от его взимания.
В этом контексте особую озабоченность вызывал правовой статус Фонда развития курортной инфраструктуры. Очевидно, что все вопросы, связанные с формированием и функционированием Фонда развития курортной инфраструктуры, должны были регламентироваться соответствующими законами субъектов Российской Федерации "О Фонде развития курортной инфраструктуры", в которых следовало "предусмотреть порядок создания и формирования такого Фонда, его структуру, полномочия, порядок администрирования, распределения и использования средств, поступивших от уплаты курортного сбора", что обеспечит как законность, так и прозрачность его деятельности [6, с. 269].
Неопределенность правовой регламентации курортного сбора имеет и иной аспект, который, по мнению С.Э. Солдатовой и М.О. Тищук, нашел выражение в смешении категорий курортной и туристической инфраструктуры, отсутствии соотнесения с законами о туризме и курортах: "По замыслу законодателей, сбор должен служить инструментом развития туристической сферы, но назван курортным. Однако ссылок на Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) в тексте Закона о курортном сборе нет". Как следствие, возникли вопросы, связанные с признанием территории, на которой вводится сбор, курортом по предусмотренной Законом N 26-ФЗ процедуре, и вопросы по поводу правомерности введения сбора на территориях тех муниципальных образований, которые не признаны курортами. Такая терминологическая неточность, размытость определений, отсутствие согласованности с нормами закона о курортах привели к тому, что, как утверждалось, по сути гостиничный сбор был назван курортным. Более того, будучи обремененным функцией "перераспределения в системе межбюджетных отношений Российской Федерации", решением проблем финансирования местных бюджетов, сбор приобрел характер конфискационного налога [16, с. 54, 57].
Е.В. Евсикова разделяет эту позицию как в части отнесения курортного сбора к разряду налогов, так и в том, что вопрос о введении курортного сбора не был основательно продуман, подход разработчиков оказался достаточно поверхностным, не учитывающим сложность регулируемых отношений налогового характера, не обеспечивающим соответствие введенных норм положениям Закона N 26-ФЗ и Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в части данных в них определений курорта и туристической индустрии. Если руководствоваться ими, то доходы от курортного сбора должны использоваться на развитие курортно-туристической, а не только курортной инфраструктуры, что позволяет говорить о правомерности переименования курортного сбора в туристический налог [7, с. 148 - 150].
Доказательством правомерности вышеизложенных воззрений является разработка Минфином России проекта Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации)" <3>, где в продолжение эксперимента по введению курортного сбора предлагалось с 1 января 2021 г. заменить курортный сбор гостиничным сбором, подлежащим уплате организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по предоставлению гостиничных услуг.
--------------------------------
<3> Проект Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации".
У такого решения на тот момент оказалось больше противников, чем сторонников: в усилении налоговой нагрузки для бизнеса видели больше минусов, чем плюсов - экономический подход вновь возобладал над правовым. К сожалению, сторонники такого подхода не обратили внимание на весьма существенное обстоятельство, заключавшееся в том, что курортному сбору, реформированному в гостиничный сбор, таким образом был бы придан законный характер налогового платежа, предусмотренного НК РФ, включенного в систему налогов и сборов Российской Федерации и администрируемого налоговыми органами. Кроме того, хотя бы в этой части была бы прекращена практика использования законодательно неоформленного института неналоговых обязательных сборов для пополнения бюджетов.
Но на тот момент всеобщее одобрение вызвал именно целевой характер курортного сбора и сам факт обращения к проблеме финансового обеспечения роста туристической отрасли. При несомненной актуальности поставленной цели механизм ее реализации вызвал много вопросов. Важно не столько определить цель, сколько ее реализовать, обеспечив эффективное использование целевых средств и контроль. Так, С.М. Миронова справедливо заметила, что целевая направленность курортного сбора предполагала прежде всего установление надлежащего финансового контроля за сбором средств в бюджет и, что самое главное, за целевым расходованием этих средств [12, с. 27 - 32].
Следует признать, что предусмотренный ст. 9 Закона N 214-ФЗ механизм аккумулирования и расходования средств с этой точки зрения был достаточно громоздок: денежные средства сначала поступали в Фонд развития курортной инфраструктуры, являвшийся частью средств бюджета субъекта Российской Федерации, а затем в виде межбюджетных трансфертов распределялись между бюджетами муниципальных образований, призванных обеспечить финансирование целей развития курортной инфраструктуры. Кроме того, экономический эффект от взимания курортного сбора во многом зависит от наличия отработанных методологий деятельности операторов сбора; администрирования сбора органами исполнительной власти региона и муниципальных образований; определения величины сбора в зависимости от региональных условий; определения критериев эффективности сбора и характеристики целевых показателей, достижение которых позволит распространить эксперимент на всей территории Российской Федерации [16, с. 55]. Их отсутствие как на стадии введения сбора, так и по прошествии эксперимента говорит об отсутствии научно обоснованной концепции, на что особо указывали В.А. Гладилин и А.В. Гладилин [4]. Введение курортного сбора должно было быть подготовлено не только наличием продуманной концепции, основанной на изучении зарубежного и собственного опыта, но и анализом востребованности туристических услуг, туристической привлекательности объектов на конкретных территориях, платежеспособности спроса на них и готовности администраций муниципальных образований выполнять новые функции и задачи.
Многие вполне закономерно задались вопросом о том, что чему должно предшествовать: введение курортного сбора для развития туристической инфраструктуры или наличие развитой инфраструктуры, т.е. облагаемой базы, для введения сбора. По мнению С.Э. Солдатовой и М.О. Тищук, курортным, туристическим сбором в чистом виде он стал бы, будучи "следствием, а не причиной развития туристической отрасли. Ввиду стабильно растущего интереса туристов к определенным объектам у муниципальных властей появляется возможность взимать ренту, которая затем направляется на поддержку туристической инфраструктуры" [16, с. 57]. Определенная логика в таком подходе есть. Развитие туристической инфраструктуры должно осуществляться с использованием иных механизмов: инвестиций, частно-государственного партнерства, создания экономических зон туристско-рекреационного типа, территорий опережающего развития с льготным налогообложением и т.п. Другой стороной вопроса является востребованный характер курортно-туристических услуг и платежеспособность населения, что напрямую связано с проблемами социального характера. И здесь приходится констатировать, что на момент введения курортного сбора по итогам 2016 года "уровень бедности в нашей стране достиг 13,5%, а число лиц, находящихся у черты бедности, возросло на 300 тыс. человек" <4>.
--------------------------------
<4> Число бедных в 2016 г. выросло на 300 тыс. человек // Агентство "Интерфакс": [Электронный ресурс].
Нужно отдать должное В.К. Крутикову, О.В. Федоровой, С. Станайтису, М. Хыски, обратившим внимание на комплексный характер проблемы, на тот несомненный факт, что резкая поляризация общества по уровню доходов не может не оказывать негативного влияния на активную структурно-инновационную политику государства [10]. В нашем контексте речь идет о том, что решение вопроса о развитии курортно-туристической инфраструктуры упирается не столько во введение курортного сбора или налога, сколько обеспечивается системным подходом в реализации всего комплекса связанных с этим мер социально-экономического характера.
Как бы то ни было, при наличии развитой современной и востребованной туристической инфраструктуры введение курортного сбора, взимаемого с туристов, выглядит более оправданным и воспринимается с меньшей долей негатива и скептицизма, чем взимание сбора при отсутствии должного уровня услуг в надежде на их качественный рост. Вполне логичным выглядит введение курортного сбора, туристического налога по мере развития туристической инфраструктуры, туристических услуг, отвечающих потребностям и возможностям разных слоев населения, роста спроса на них и платежеспособности, увеличения числа лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере туризма, т.е. формирования облагаемой базы и контингента потенциальных плательщиков.
Аналогичного подхода придерживаются многие исследователи. В частности, Ф.С. Агузарова обращает внимание на несколько обстоятельств в его пользу. Во-первых, практика взимания курортного сбора в период с 1991 по 2004 год в период действия Законом РСФСР от 12.12.1991 N 2018-1 "О курортном сборе с физических лиц" <5> не подтвердила его экономической эффективности с точки зрения развития туристической инфраструктуры. Более того, "в 2004 году полученные средства от него были незначительны, а затраты на управление превысили поступления". В целом "поступления от его уплаты были незначительны, в связи с чем сбор был отменен... Предыдущий опыт показал его неэффективность и непрозрачность в администрировании" [1, с. 83, 85]. Поэтому эффект от повторного введения курортного сбора может быть неоднозначным, тем более что международный опыт подтверждает, что "наличие курортного сбора в стране - это не всегда гарантия широкого развития инфраструктуры". Во-вторых, введение курортного сбора может и не принести желаемых результатов без изменения "качества предоставления услуг, сервиса и улучшения курортной инфраструктуры", что и призвано "решить задачу увеличения посещаемости курортов и повышения их привлекательности и доступности..." [2, с. 10].
--------------------------------
<5> О курортном сборе с физических лиц: Закон РСФСР от 12.12.1991 N 2018-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 364.
С.И. Берлин и Г.А. Симонян в первую очередь обратили внимание на необходимость учета "конкурентного фона" и опыта государств, конкурирующих за российских туристов, в развитии таких экономических параметров, как сервис и цена предоставляемых услуг. В частности, в 2017 году Президент Турецкой Республики Р. Эрдоган поставил перед турецкими чиновниками и бизнесменами задачу за два года вернуть 6,5 млн российских туристов на курорты Турции. Для ее выполнения Анкарой были запланированы "беспрецедентные меры государственной поддержки туристического бизнеса. Так, в бюджете Турции отдельной строкой выделена сумма порядка 35 млн долл. США для дотаций турпотока из России": их должны были получить туристические фирмы, доставлявшие в Турцию туристов из России (по 100 долл. США в виде бонуса за каждого человека), чартерные перевозчики (также по 100 долл. США за человека), - на 5% снижен налог на прибыль для объектов туриндустрии и объектов сопутствующей инфраструктуры. "Как следствие, цены на размещение для российских туристов в Турции снижены на 40 - 50% по сравнению с 2015 годом". Кроме учета "конкурентного фона", следовало исходить и из того неоспоримого факта, что введение курортного сбора не будет иметь желаемого экономического эффекта по причине масштабного теневого бизнеса и востребованности услуг частного сектора. Очевидно, что решение проблем в этой части должно было предшествовать введению курортного сбора, равно как и в целом комплексное развитие территории. В противном случае курортный сбор превратится в "разновидность косвенного налога, уплачиваемого юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за физических лиц, прибывающих в курортные муниципальные образования" [3, с. 128 - 130].
Таким образом, в случае с курортным сбором мы в очередной раз столкнулись тем, что С.Г. Пепеляев в свое время назвал "загримированием" одних платежей под другие [13]. Уже в который раз приходится говорить о том, что чисто фискальную функцию имеет именно налог, введение которого аргументируется необходимостью пополнения бюджета для реализации той или иной цели, в нашем случае - развития курортной инфраструктуры. Применительно к сбору налогового или неналогового характера аргументация должна основываться даже не на том, что вследствие развития инфраструктуры неопределенному кругу лиц будет предоставлена возможность реализации своих потребностей и запросов более широкого и высокого уровня. Речь должна идти об индивидуальной возмездности, встречном предоставлении, эквивалентности размера сбора понесенным расходам; отсутствие же таковых вовсе не позволяет определить размер сбора.
Определение же размера сбора в зависимости от нужд бюджетов, его целей придает последнему черты налога: именно для налога применим аргумент о целевом характере расходования денежных средств, поступивших в бюджет. Придание платежу целевого характера и наличие у плательщика знания о цели взимания не делают платеж сбором. Распространенность такой практики объясняется, во-первых, необходимостью особой аргументации для введения целевых налогов (известно, что налоги не должны иметь целевого характера); во-вторых, возможностью завуалировать усиление налогового бремени; в-третьих, возможностью обеспечить бюджеты новым источником доходов. Особость использования такого источника в том, что неналоговый фискальный сбор, будучи фактически налогом или сбором, юридически таковым не является. Более того, он не является и неналоговым фискальным сбором в силу отсутствия необходимой для этого правовой базы.
