Правовая проблема изменения видов разрешенного использования на землях лесного фонда и сельскохозяйственного назначения в целях развития внутреннего туризма
В статье рассматриваются правовые проблемы изменения видов разрешенного использования земельных участков различных категорий под запросы малого бизнеса.
Сделан вывод, что в целях повышения конкурентоспособности субъектов бизнеса в сфере внутреннего туризма, необходимо адаптировать природоресурсные нормы, расширяя возможности использования брошенных и невостребованных земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда под объекты туристической деятельности.
Следующий вывод авторов статьи заключается в необходимости совершенствования земельного законодательства в направлении цифровизации природоресурсных отношений, в том числе цифровизации земельных реестров для предотвращения правовых конфликтов и упрощения процедуры оформления земельных участков. В настоящее время существует запрос бизнеса на оперативное изменение видов разрешенного использования земельных участков.
На практике возникают ситуации, когда желаемое использование земельного участка невозможно, что препятствует развитию бизнеса, или создает юридические проблемы для владельцев. Ключевым аспектом данной статьи является проблема реестровых ошибок. Авторы обращают внимание на случаи, когда наличие противоречивой информации между Государственным лесным реестром и Единым государственным реестром недвижимости приводит к неспособности граждан осуществлять пользование земельным участком. Обращено внимание, что законодательные изменения, включая "лесную амнистию", направлены на пересмотр границ лесных участков с целью "юридического освобождения" населенных пунктов от леса, что обусловливает необходимость взаимодействия между различными органами государственной власти и местного самоуправления. Авторы вносят предложения по объединению данных электронных реестров, а именно: национальной системы пространственных данных (ФГИС НСПД); Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП); иных реестров (ФГИС Лесной кадастр, ФГИС Водный кадастр, ФГИС Земли сельскохозяйственного назначения). Скорейшее объединение и цифровизация бумажных носителей информации может способствовать упорядочиванию земельных отношений и устранению правовых коллизий. Подчеркивается важность экологического и земельного контроля и надзора за соблюдением правового режима обустройства территорий любой категории земель, включая соблюдение технологических регламентов на землях сельскохозяйственного назначения.
Ключевые слова: вид разрешенного использования, туризм, рекреация, земли лесного фонда, земли сельскохозяйственного назначения.
The article examines the legal issues of changing the types of permitted use of land plots of various categories to meet the interests of small businesses.
It is concluded that in order to increase the competitiveness of business entities in the field of domestic tourism, it is necessary to adapt natural resource standards, expanding the possibilities of using abandoned and unclaimed agricultural lands and forest resources for tourism activities.
The authors of the article conclude that it is necessary to improve land legislation in the field of digitalization of natural resource relations, including digitalization of land registries to prevent legal conflicts and simplify the procedure for registering land plots. Currently, there is a business request for prompt changes to the types of permitted use of land plots.
In practice, situations arise when the desired use of a land plot is impossible, which impedes the business development or creates legal problems for owners. The key aspect of this article is the problem of registry errors. The authors pay attention to cases where the presence of contradictory information between the State Forest Register and the Unified State Register of Real Estate leads to the inability of citizens to use a land plot. It is noted that legislative changes, including the "forest amnesty", are aimed at revising the boundaries of forest areas with the aim of "legal exemption" of populated settlements from forests, which necessitates interaction between various government bodies and local governments. The authors offer proposals for the data pooling from electronic registers, namely: the national spatial data system (FGIS NSDS - Federal Government Information System - National Spatial Data System); the Federal State Information System of Territorial Planning (FSIS TP); and other registers (FSIS Forest Cadastre, FSIS Water Cadastre, FSIS Agricultural Lands). The rapid unification and digitalization of paper media can contribute to the streamlining of land relations and the elimination of legal collisions. The importance of environmental and land control and supervision of compliance with the legal regime for the spatial planning of any land category, including compliance with process regulations on agricultural lands, is emphasized.
Key words: type of permitted use, tourism, recreation, forest lands, agricultural lands.
В современный период в Российской Федерации активно развиваются федеральные государственные информационные системы, призванные реализовать учетную и реестровую функцию государственного управления природными ресурсами в целях обеспечения прозрачности и эффективности принимаемых управленческих решений.
Населенные пункты на местностях имеют указатели, наличие которых означает, что границы населенного пункта заканчиваются и начинаются земли иных категорий, в том числе земли сельскохозяйственного назначения, которые могут граничить с землями лесного фонда. У каждой категории земель имеется своя граница, установленная фактически на местности. Фактическая граница на местности земель различных категорий должна соответствовать данным цифровых электронных карт и реестров (ФГИС НСПД, ФГИС ЛК, ФГИС Водный реестр, ФГИС Земли сельскохозяйственного назначения и др.).
Известно, что категория на землю устанавливается исходя из ее фактического использования. На практике встречаются ситуации, когда граждане обнаруживают, что по документам проживают в лесу. К примеру, граждане построили жилой дом, проживают в нем, но при продаже и обращении в Росреестр обнаруживают, что построенный жилой дом оказался в границах земель лесного фонда, т.е. жилой дом был построен в лесу.
По каким причинам возникают такие ситуации? Как известно, лес произрастает на свободных, неиспользуемых землях, что способствует увеличению площадей, занятых лесами. В данной ситуации государство, согласно нормам лесного законодательства, должно изменять границы лесов, увеличивая их площадь путем их узаконения, изменения категории, вида разрешенного использования. В целях разрешения противоречивых ситуаций, когда жилые дома граждан оказываются по документам в лесу, внесены соответствующие изменения в законодательство. Наряду с понятием "дачная амнистия" в законодательстве появляется понятие "лесная амнистия". Суть вносимых изменений заключается в приоритете установления категории земель населенных пунктов в случаях выявления жилых домов на землях лесного фонда.
Населенный пункт может оказаться в границах земель лесного фонда по различным причинам. В некоторых случаях это происходит по причине реестровой ошибки, когда в двух разных государственных реестрах содержится противоречивая информация. Решение проблемы видится в формировании единого универсального цифрового реестра.
На сегодняшний день в Российской Федерации функционирует Национальная система пространственных данных (НСПД), предназначенная для сбора и хранения всей информации о земельных участках и других объектов недвижимости.
ФГИС ТП (Федеральная государственная информационная система территориального планирования), предназначена для обеспечения взаимодействия и прозрачности принимаемых решений между органами государственной власти и местного самоуправления в области территориального планирования. При объединении данных Государственного лесного реестра и Единого государственного реестра недвижимости появляются ошибки, при которых данные лесного реестра, хранимые на бумажных носителях специалистов лесного хозяйства, разняться с данными Росреестра (Публичной кадастровой карты, ФГИС НСПД). При данном несовпадении населенный пункт может оказаться в границах земель лесного фонда.
Согласно Закону о лесной амнистии границы леса необходимо отодвигать, "освобождая" населенный пункт от леса. В соответствии с положениями Лесного кодекса РФ [1] проживание граждан в лесах не допускается. Согласно последним внесенным изменениям в нормы лесного законодательства в лесах допускается строительство и эксплуатация объектов ОКС, в том числе гостиниц, объектов туристической инфраструктуры и спорта.
В соответствии со ст. 25 ЛК РФ предусмотрен вид лесопользования - религиозная деятельность. Это означает, что в лесах можно строить религиозные объекты ОКС (объекты капитального строительства). К примеру, в лесах дом лесника - это временная постройка, временная инфраструктура.
В 2023 г. Лесной кодекс РФ был дополнен ст. 41, регулирующей использование лесных территорий в рекреационных целях без изменения категории земель лесного фонда [2].
Согласно последним внесенным изменениям в ЛК РФ на всех категорий лесов допускается строительство гостиниц, отелей, домов отдыха, спортивных площадок, роллерных трасс. Все перечисленные объекты - объекты ОКС.
Внесенные изменения предусматривают также процедуру возврата используемых земель лесного фонда в случае прекращения деятельности предприятия (туристической базы, гостиницы) и использования объектов капитального строительства.
Развитие сельского туризма в настоящий момент является одним из перспективных направлений развития сельского хозяйства, на что и было указано в Государственных программах, принятых в целях реализации Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" [3].
Анализ вносимых изменений в нормы природоресурсного законодательства, описанных выше, позволяет выявить тенденцию к вовлечению многих природных объектов (земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного и водного фонда), ранее "закрытых" для хозяйственной деятельности, но в современных условиях вовлекаемых в гражданский оборот и использование, в том числе в сфере предпринимательской деятельности. Возникает правовая проблема изменения категории используемых природных объектов и установления вида разрешенного использования в соответствии с планируемым видом деятельности. К примеру, на сельскохозяйственных угодьях, в том числе невостребованных и заброшенных, граничащих с водными объектами, и являющихся привлекательными в качестве будущих туристических объектов, где выгодно будет организовать туристическую базу, глэмпинговые и юртовые комплексы, законом не предусмотрен такой вид разрешенного использования, как рекреация.
Согласно Общероссийскому классификатору видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственные угодья (луга, сенокосы, пастбища) не предусматривают вид разрешенного использования - рекреацию.
В обществе растет запрос на пользование такими природными объектами, как: 1) земли сельскохозяйственного назначения, пригодные для организации прудов, отдыха и осуществления рекреационной деятельности; 2) рекреационные зоны прибрежных территорий водных объектов; 3) особо охраняемые природные территории и объекты, в том числе находящиеся на землях населенных пунктов; 4) земли лесного фонда, пригодные для рекреации, отдыха, спорта, туризма, охоты.
Анализ природоресурсного законодательства позволяет сделать вывод, что государство на настоящий момент не сформировало правовую базу, обеспечивающую доступность требуемых природных объектов под эффективное их использование и развитие внутреннего туризма.
Считаем, что правовую проблему доступности природных объектов в целях их эффективного использования и развития малого бизнеса, государству необходимо решать в ближайшем будущем по каждому природному объекту, будь-то сельскохозяйственные угодья, земли лесного и водного фонда.
Считаем, что при отсутствии законодательно разрешенных видов разрешенного использования региональные органы государственной власти могут быть уполномочены разрабатывать документы территориального планирования, согласно Градостроительному кодексу РФ [5], в целях выделения планировочной группы земельных участков с последующим межеванием земельных участков с установлением видов разрешенного использования, пригодным для бизнеса. Градостроительный кодекс РФ допускает разработку и принятие таких документов, как проект планировки территорий и проект межевого плана, планируемых территорий. Проекты планировки территорий могут содержать функциональные и территориальные зоны с пригодными для бизнеса видами разрешенного использования.
Согласно положениям Градостроительного кодекса РФ земли населенных пунктов территориально делятся на зоны (жилые, промышленные, рекреационные, сельскохозяйственного использования). Внутри границ земель населенных пунктов могут формироваться промышленные зоны. В зависимости от класса опасности (I, II, III, IV) вокруг промышленных объектов устанавливаются санитарно-защитные зоны. Таким образом, в границах населенного пункта могут размещаться промышленные объекты с незначительным негативным воздействием на окружающую среду.
Исходя из смысла п. 7 ст. 36 ГрК РФ органы региональной власти вправе самостоятельно разрабатывать градостроительные регламенты. Считаем, что данное право поспособствует решению многих проблем оперативного изменения видов разрешенного использования по запросам бизнеса.
В соответствии с Федеральным законом об ООПТ региональные органы власти имеют право создавать ООПТ регионального и местного назначения, что с успехом реализуется в Республике Башкортостан. Так, эффективно на территории Республики Башкортостан функционируют геопарки регионального значения, что не противоречит федеральному законодательству.
Соответственно, данным Федеральным законом регулируется порядок выхода владельцев земельных долей из общей долевой собственности с оформлением права индивидуальной частной собственности на выделяемые земельные доли.
В свете последних изменений Земельного кодекса РФ, Закона о крестьянских фермерских хозяйствах, фермерам дозволено строить дома на землях сельскохозяйственного назначения. Данное дозволение следует рассматривать как меру государственной поддержки крестьянских фермерских хозяйств. Для получения права постройки дома на землях сельскохозяйственного назначения необходимо обладать статусом фермера.
Землепользователи могут заниматься возделыванием сельскохозяйственных культур в соответствии с видом разрешенного использования.
Любое возделывание сельскохозяйственной культуры на земле сельскохозяйственного назначения проводится в соответствии с землеустроительными регламентами. Землепользователю необходимо соблюдать данные регламенты, включая нормативы применения пестицидов, агрохимикатов. Необходимо учесть, что в соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [4], согласно Доктрине продовольственной безопасности [6] на территории Российской Федерации не допускается ввоз и использование генно-инженерно-модифицированных организмов.
За использованием земель и содержанием сельскохозяйственных животных государством осуществляется специальный сельскохозяйственный надзор органами Россельхознадзора, подведомственными Министерству сельского хозяйства РФ. Таким образом, государство контролирует сферу сельского хозяйства, осуществляя государственный надзор, и тем самым обеспечивается соблюдение землеустроительных регламентов и государственных стандартов содержания животных.
КоАП РФ [7] содержит состав правонарушения по статье 8.7, который предусматривает наказание в размере 700 тысяч рублей штрафа для предпринимателей, фермеров, которые не проводят работы по рекультивации земель. Работы по рекультивации земель - работы, связанные восстановлением земельных участков. Невыполнение работ по рекультивации земель наказывается штрафом для фермеров в размере от 400 до 700 тысяч рублей. Таким образом, государство привлекает к ответственности за непроведение работ по рекультивации земель. Для государства работы по рекультивации земель представляют особую важность и необходимость.
К землям сельскохозяйственного назначения, которые не относятся к сельскохозяйственным угодьям, относятся земли, занятые дорогами, водными объектами и иные. На сегодняшний день существует запрос у бизнеса на организацию прудов в сельских территориях.
Новые приоритетные направления аграрного бизнеса, такие как сельский туризм, организация прудов предусмотрены принятыми государственными программами: "Комплексное развитие сельских территорий" [8], "Федеральная научно-техническая программа развития сельского хозяйства на 2017 - 2030 годы" [9], "Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации" [10], "Развитие рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации" [11]. Указанные программы содержат меры государственной поддержки по данным приоритетным направлениям аграрной деятельности.
В сфере сельского хозяйства существует проблема невостребованных земельных долей. Луга, сенокосы, пастбища не подлежали приватизации и оставались в публичной собственности.
Итоги приватизации колхозов и совхозов демонстрируют допущенные ошибки в поспешно принимаемых государственных решениях того времени.
Следующей проблемой использования земель сельскохозяйственного назначения является размещение скотомогильников. Скотомогильник является объектом первого класса опасности в любой сельской местности, где содержатся сельскохозяйственные животные. При размещении скотомогильников должны быть выдержаны требования СанПиН, размещение должно осуществляться на сухом возвышенном месте без контакта с подземными водами (уровень стояния грунтовых вод от поверхности земли должно составлять не менее 2 метров), расположение скотомогильника должно быть согласовано с территориальными органами ветеринарного надзора. Несоблюдение данных требований создает угрозу здоровью людей, образует состав правонарушения, влекущий административную и уголовную ответственность. Место для строительства скотомогильников должно выбираться с учетом последствий для окружающей среды.
При строительстве скотомогильника должен быть составлен проект обоснования размеров санитарно-защитной зоны скотомогильника и положительное заключение на строительство скотомогильника. При отсутствии данной документации органы прокуратуры обращаются с исковым заявлением в суд с требованиями признать бездействие органов местного самоуправления незаконными и получить необходимую документацию.
В Республике Башкортостан принято решение о запрете строительства новых скотомогильников с последующим переходом на новые современные технологии утилизации отходов сельскохозяйственного производства.
Существует проблема установления вида разрешенного использования на лесных землях в случае осуществления в лесах сельскохозяйственной деятельности, ведения охоты, создания баз отдыха, спортивных объектов.
Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 4 августа 2023 г. N 486-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс РФ", Кодекс был дополнен ст. 41, регулирующей использование лесных территорий в рекреационных целях. На территориях, принадлежащих лесному фонду, разрешается возведение гостиничных комплексов, создание велодорожек, пешеходных и беговых маршрутов, лесных пешеходных троп, трасс для лыж и роллера, а также обустройство беседок, навесов, лавочек и инфраструктуры освещения.
На практике встречаются ситуации, когда гражданин получает земельный участок для ведения сельского хозяйства на основании договора безвозмездного пользования с лесничеством. Органы прокуратуры при проведении проверок могут установить факт незаконного получения земельного участка и обратиться в суд с требованием о сносе незаконных построек.
Также на практике возникают ситуации, когда граждане получают земельные участки под застройку для индивидуального жилищного строительства. При оформлении разрешения на строительство граждане сталкивались с отказами в получении документа в связи с тем, что полученные ими земли оказывались в границах земель лесного фонда. На практике такие ошибки возможны из-за объединения данных двух реестров - Государственного лесного реестра и ФГИС НСПД.
Согласно ст. 21 Лесного кодекса РФ лесопользование включает в себя возможность организации рекреационных мероприятий. Исчерпывающий перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, приведен в распоряжении Правительства РФ от 30 апреля 2022 г. N 1084-р "Об утверждении перечня объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов [12].
Проблемы использования лесных участков на землях лесного фонда возникают в основном из-за того, что вид разрешенного использования не позволяет использовать данный земельный участок для выбранной цели. Отмечаются запросы граждан на занятие туризмом, подается много заявок на получение грантов, иных мер государственной помощи на осуществление туристической деятельности. На основании выделенных грантов планируется размещение туристических баз, глэмпинговых и юртовых комплексов вокруг водоемов, земли которых либо граничат, либо входят в состав земель сельскохозяйственных угодий.
Возникает вопрос, позволяет ли вид разрешенного использования размещать объекты туризма на землях водного фонда, землях сельскохозяйственного назначения, землях лесного фонда.
Данную проблему предстоит решать органам государственной власти. Создаваемые цифровые ГИС, к примеру, ФГИС Территориальное планирование, созданное для взаимодействия органов власти при осуществлении территориального планирования, поспособствуют решению данной проблемы.
К кодам использования лесных участков (код 10) на землях лесного фонда относятся заготовка древесины, заготовка живицы, заготовка пищевых лесных ресурсов и другие. Вид разрешенного использования лесных участков - рекреация в группе кодов 10 не предусмотрена. Вместе с тем в Классификаторе предусмотрена группа кодов 5.0. Отдых (рекреация). На землях лесного фонда допускается размещение спортивных площадок, хоккейных коробок, роллерных трасс. Соответственно, для роллерных трасс допускается прокладка асфальта в лесу. Для строительства туристических и спортивных баз в лесах, а также гостиниц необходимо будет получить положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Распоряжением Правительства РФ от 19 ноября 2022 г. N 3524-р "О внесении изменений в Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. N 1084-р [13] п. 5 был дополнен подп. "б", в котором указан перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов (гостиницы, отели, туристические базы).
Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 9 ноября 2020 г. N 908 "Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности" устанавливает правила использования лесов в целях рекреационной деятельности, развития туризма и спорта. Виды разрешенного использования должны быть внесены в Росреестр. Лесные участки используются на основании разработанных лесохозяйственных регламентов - главных документов, в соответствии с которыми осуществляется использование лесов. Управление в лесах осуществляется Федеральным агентством лесного хозяйства, в Республике Башкортостан данную функцию осуществляет Министерство лесного хозяйства Республики Башкортостан.
Землепользование и лесопользование осуществляется через виды разрешенного использования земельных участков, которые закрепляются в цифровых публичных кадастровых картах, являющихся цифровой и информационной основой Национальной системы пространственных данных и других государственных информационных систем, предназначенных для сбора данных и хранения информации обо всех природных объектах.
На платформе Национальной системы пространственных данных размещены тематические слои, которые позволяют работать с Геоинформационным порталом, на котором можно выбрать слой Рослесхоз, позволяющий работать с данными Государственного лесного реестра. Данная функция позволяет пользователю получить необходимые сведения о землях лесного фонда, в том числе расположенных на территориях субъектов РФ.
Считаем, что создаваемые в стране геоинформационные системы учета природных объектов призваны обеспечить не только учетную и реестровую функцию, но и послужат важнейшим инструментом оперативного изменения видов разрешенного использования, перевода категорий на землю, функцию, на которую имеется полномочия у исключительно органов государственной власти и местного самоуправления.
