Дела о несостоятельности (банкротстве) и вопросы обеспечения национальной безопасности
Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью повышения уровня защиты отдельных категорий хозяйствующих субъектов в условиях геополитической и экономической турбулентности. Состояние экономики и ее устойчивость к внешним и внутренним угрозам зависят от значительного числа факторов. Одним из ключевых элементов, оказывающих существенное влияние на предпринимательскую среду и деловую активность, является национальное законодательство о несостоятельности (банкротстве). В статье акцентируется внимание на взаимосвязи между различными видами безопасности (экономической, общественной и др.) и эффективностью норм правового регулирования, а также правоприменительной практики в сфере несостоятельности. Автором разработаны и предложены конкретные изменения и дополнения в законодательство о банкротстве, направленные на повышение эффективности данного института в периоды экономических и иных кризисов.
Ключевые слова: национальная безопасность; отдельные виды безопасности; экономическая безопасность; дела о несостоятельности (банкротстве).
The relevance of this study lies in the need to increase the level of protection of certain groups of economic entities during the period of geopolitical and economic turbulence. The state of affairs in the economy, its ability to withstand external and internal threats and risks, depend on a significant number of circumstances, conditions, and factors. National legislation on insolvency (bankruptcy) has a great impact on business and the business environment. The article focuses on the links between certain types of security (economic, social and others) and the effectiveness of legislation and law enforcement practice in insolvency (bankruptcy) cases. The author proposes some amendments and additions to the legislation on insolvency (bankruptcy) aimed at improving the effectiveness of the institution of insolvency (bankruptcy) in conditions of economic and other crises.
Key words: national security; certain types of security; economic security; insolvency (bankruptcy) cases.
Введение
Произошедшие за последние 10 лет значительные геополитические и экономические изменения, обусловленные процессом демонтажа старого миропорядка [1, с. 137 - 138], заставляют по-иному смотреть на сложившиеся правовые институты, в том числе институт несостоятельности (банкротства). Будучи комплексным правовым институтом, в нем до настоящего времени преобладают частноправовые начала, обеспечивающие защиту частных интересов кредиторов, а также должников. Публично-правовые начала в законодательстве о банкротстве также присутствуют, но довольно слабо. Охрана публичных интересов (государственных и общественных), в особенности в тех случаях, когда прямо либо косвенно банкротство хозяйствующих субъектов (в особенности массовые банкротства и (или) банкротства отдельных категорий должников) затрагивает национальную и иные виды безопасности, в условиях социально-экономических и иных кризисов может выходить на первый план.
В Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" [2] среди основных задач в области обеспечения экономической безопасности был закреплен пункт о предотвращении преднамеренного банкротства и иных противоправных действий в отношении субъектов экономической деятельности.
В Указе Президента РФ от 2 июля 2021 г. N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" [3] самостоятельный блок посвящен экономической безопасности. В нем ставятся такие задачи, как создание макроэкономической устойчивости, развитие реального сектора экономики, повышение эффективности государственной макроэкономической политики, совершенствование механизмов взаимодействия государства и бизнеса. Многие из них прямо могут быть отнесены к законодательству о банкротстве и практике его применения в России.
Следует также обратить внимание на ст. 18 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" [4], согласно которой ему даны полномочия по принятию мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, формированию мобилизационного плана экономики, обеспечению функционирования оборонного производства. Однако реализация данных полномочий может осуществляться в строго очерченных границах, определенных федеральным законодательством, в том числе Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" [5] (далее также - Закон).
В связи с изложенным для теории и практики представляет несомненный интерес анализ законодательства, дел о несостоятельности (банкротстве) с позиций решения государством задач по обеспечению национальной безопасности, в первую очередь экономической безопасности.
1. Интересы национальной безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве)
По мнению А.Г. Безверхова, Ю.С. Норвартяна и А.В. Юдина, безопасность - сложная, емкая правовая категория. Она представляет собой некое состояние защищенности, гарантирующее устойчивое развитие личности, общества, государства и др. Безопасность - это "зонт", который может защитить те или иные блага и ценности (жизнь, здоровье, свободу, собственность, суверенитет, территориальную целостность и др.) от возникших вызовов, рисков, угроз [6, с. 12].
А.В. Степанов на основе анализа ряда доктринальных определений понятия "национальная безопасность" предложил понимать под ней государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз в различных сферах (военной, государственной, общественной, экономической и др.) [7, с. 15 - 16].
А.А. Мохов рассматривает национальную безопасность как комплексное понятие и предлагает рабочую структуру нового федерального закона "О национальной безопасности", в котором будут отдельные статьи отправного характера о биологической, общественной, экономической, научной и технологической, энергетической и иных видах безопасности, обеспечивающих в своей совокупности необходимый и достаточный уровень национальной безопасности [8, с. 105 - 106]. Такой подход позволяет смотреть на решение задач по обеспечению безопасности всесторонне, не замыкаясь на одном из видов безопасности, тем более что реализация угроз и рисков в одной области (сфере) может приводить к реализации негативного сценария в другой.
В специальной литературе среди угроз и рисков для отдельных видов безопасности в связи с несостоятельностью (банкротством) хозяйствующих субъектов в целом либо отдельных категорий (групп) должников чаще всего упоминают экономическую и продовольственную безопасность.
Так, в статье О.М. Шепелева и О.В. Кондракова рассматриваются проблемы эффективного управления в сфере несостоятельности (банкротства) в целях обеспечения экономической безопасности на региональном уровне [9, с. 156].
Ю.П. Кулик в своей работе дает развернутую характеристику угроз экономической безопасности и прямо называет среди них банкротство [10, с. 63].
В.Н. Ткачев перечисляет совокупность причин объективного и субъективного свойства в реальном секторе отечественной экономики, вызывающих угрозы экономической стабильности, а также социальному и общественному климату, стабильности имущественных интересов, предпринимательских отношений в целом [11, с. 171].
Проблемы обеспечения продовольственной безопасности при банкротстве хозяйствующих субъектов (сельскохозяйственных организаций) поднимаются в трудах И.А. Серобабы [12, с. 25], В.Н. Курочкина [13, с. 11] и других авторов.
Реже ученые акцентируют внимание на биологической, общественной, экологической, энергетической и иных видах безопасности.
Так, Н.В. Барбашова и Н.В. Асеева пришли к выводу о том, что в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)" отсутствуют экологизированные нормы [14, с. 178], что противоречит Стратегии обеспечения экологической безопасности.
В Указе Президента РФ от 19 апреля 2017 г. N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года" [15] слово "экономика" и производные от него термины встречаются более 10 раз (от устойчивого развития экономики и ее модернизации до безопасной эксплуатации объектов и минимизации накопленного вреда).
На общественную опасность банкротств (в особенности неправомерных) обращают в своих трудах внимание Н.А. Гаврилова [16], Д.А. Попов [17, с. 233] и другие авторы.
Действующее законодательство о банкротстве наряду с общим правовым режимом знает и специальные правовые режимы признания несостоятельными (банкротами) отдельных категорий должников. Такая необходимость в литературе предопределяется различными факторами. Среди них основными являются вид экономической деятельности, экономическая и социальная значимость хозяйствующих субъектов [18, с. 206 - 272], степень выраженности публичных интересов, а также наличие (отсутствие) угроз и рисков в области обеспечения национальной безопасности.
Рассмотрим имеющиеся правовые средства российского законодательства о несостоятельности (банкротстве), которые могут быть использованы для решения возникающих задач в делах о несостоятельности (банкротстве) при появлении у государства, уполномоченных организаций и должностных лиц потребности во вмешательстве в дела о несостоятельности (банкротстве) для решения комплекса стоящих перед ними задач по обеспечению безопасности.
2. Правовые средства, обеспечивающие защиту национальных интересов, национальной безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве)
Следует отметить, что до настоящего времени в отечественном законодательстве о несостоятельности (банкротстве) вопрос не ставился таким образом. В основном речь шла об охране либо защите публичных (в первую очередь государственных) интересов в процедурах несостоятельности и банкротства. Однако содержание отдельных статей законодательства, документов стратегического планирования, доктрины, а также законодательства зарубежных стран позволяет ставить вопрос именно таким образом.
Специфику следует искать прежде всего в процедурах несостоятельности (банкротства) отдельных категорий должников, субъектах и участниках возникающих правоотношений, а также в роли суда в делах о несостоятельности (банкротстве).
Следует, в частности, обратить внимание на ст. 29 Закона. В ней определена компетенция органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов финансового оздоровления и банкротства. Для нас представляют прямой интерес такие пункты ч. 1 указанной статьи, согласно которым осуществляется координация деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам, а также устанавливается порядок проведения учета платежеспособности стратегических предприятий и организаций.
Согласно ч. 1 ст. 34 Закона к лицам, участвующим в деле, могут относиться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (по месту нахождения должника).
Следует отметить, что ранее действовавшее национальное законодательство о несостоятельности (банкротстве) допускало возможность участия в деле и других лиц. Так, согласно Федеральном закону от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" [19] значительный объем прав имелся у специально созданного государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, а также у прокурора. Роль прокурора в обеспечении законности, защите публичных интересов в делах о несостоятельности (банкротстве) хозяйствующих субъектов до настоящего времени является предметом дискуссий [20, с. 107].
Основной массив норм, представляющих для нас интерес в контексте имеющихся правовых средств, прямо либо косвенно способствующих решению задач в области обеспечения национальной безопасности (в целом и по отдельным видам), содержится в гл. IX "Особенности банкротства отдельных категорий должников - юридических лиц" анализируемого Закона.
Банкротство градообразующих организаций, на наш взгляд, может приводить к росту угроз и рисков в области экономической безопасности (региональной или национальной), общественной безопасности. Закон предусматривает привлечение к делу о банкротстве органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъекта РФ и федерального органа исполнительной власти.
Закон также устанавливает особенности поручительства (ст. 173), погашения требований кредиторов в ходе финансового оздоровления или внешнего управления (ст. 174), продажи предприятия (ст. 175).
Банкротство сельскохозяйственных организаций (в случае массовых банкротств, а также отдельных сельхозпроизводителей в некоторых регионах и (или) занятых выращиванием ценных, особо значимых, редких сельскохозяйственных культур) может представлять, как уже отмечалось, угрозу продовольственной безопасности (на региональном либо национальном уровне), а также экономической безопасности (в первую очередь для сельскохозяйственных регионов).
Законом установлены особенности продажи имущества и имущественных прав должника, а также сроков отдельных процедур (с учетом сезонности сельхозпроизводства). На наш взгляд, правовых средств, способствующих обеспечению безопасности при банкротстве таких организаций, явно недостаточно.
Давая характеристику нормам Закона о несостоятельности (банкротстве) стратегических предприятий и организаций, следует отметить прямое указание законодателя на их стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. При этом законодатель не ограничивается указанием исключительно на обороноспособность и безопасность. Он также отмечает решение хозяйствующими субъектами задач (посредством выпуска продукции, выполнения особых работ или оказания услуг) по защите нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан.
Кроме того, под такими организациями в силу прямого указания Федерального закона могут пониматься хозяйствующие субъекты отдельных отраслей, сфер экономической деятельности (например, связи).
Законом предусмотрен ряд мер по предупреждению банкротства таких организаций (ст. 191). Лицом, участвующим в деле о банкротстве стратегического предприятия или организации, признается федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, связанных с деятельностью должника (ст. 192).
Нельзя не обратить внимание на наличие отдельных особенностей внешнего управления стратегическими предприятиями и организациями, особенно тех, что связаны с продажей имущественного комплекса должника. Так, обязательными условиями конкурса являются обязательства покупателя по обеспечению сохранения целевого назначения имущественного комплекса и имущества мобилизационного назначения должника; исполнению договоров должника, связанных с выполнением работ по государственному оборонному заказу и обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности государства.
Банкротство субъектов естественных монополий может представлять комплексную угрозу для безопасности государства, общества, населения, способствовать реализации рисков сразу по нескольким видам безопасности (биологической, общественной, экономической, экологической, энергетической и др.).
Законом установлены отдельные особенности внешнего управления (не вправе отказаться от исполнения договоров должника перед потребителями), продажи имущества должника (выставляется на торги единым лотом).
Нельзя не обратить внимание и на практику засекречивания отдельных материалов дел (государственная, служебная и иная охраняемая законом тайна). Допуск к засекреченной информации могут получить только судья, арбитражный управляющий (прошедший соответствующую процедуру), а также отдельные должностные лица.
Следует заметить, что имеющиеся правовые средства разрабатывались для их применения на постоянной основе в относительно стабильных условиях функционирования национальной экономики, не подверженной резким изменениям, т.е. вне условий острого кризиса.
Наряду с общими и специальными правовыми режимами осуществления экономической деятельности (рассчитанными на длительную работу в условиях национальной экономики в целом, либо на отдельных ее территориях, либо в отдельных отраслях, сферах), в последнее десятилетие получают развитие особые или экстраординарные правовые режимы [21, с. 135 - 153]. Их цель - комплексно урегулировать экономические отношения временного характера, обусловленные нетипичными, чрезвычайными обстоятельствами (введение на отдельной территории страны военного либо чрезвычайного положения, ликвидация чрезвычайных ситуаций природного либо техногенного характера и подобные им). К ним могут быть отнесены также гибридные (в том числе экономические) войны, развязанные против России и ее партнеров противником.
До последнего времени в Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" [22] содержалась норма, допускающая изменение порядка и условий процедур банкротства на период действия военного положения. Однако конкретный механизм таких изменений не был раскрыт. Кроме того, оставался нерешенным вопрос регулирования процедур банкротства в период действия на территории страны чрезвычайного положения или чрезвычайной ситуации природного либо техногенного характера.
Частичное решение данной проблемы было предусмотрено Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" [23]. Этим Федеральным законом Закон о несостоятельности (банкротстве) был дополнен ст. 9.1 "Мораторий на возбуждение дел о банкротстве". Согласно указанной статье в целях обеспечения стабильности экономики в исключительных случаях (таких как чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, существенное изменение курса рубля и иные аналогичные обстоятельства) Правительство РФ наделяется правом вводить мораторий на возбуждение дел о банкротстве.
Таким образом, в законодательстве о несостоятельности (банкротстве) появилось конкретное правовое средство, направленное на решение задач по обеспечению безопасности в период действия экстраординарных правовых режимов.
Изложенное свидетельствует о важности наличия в законодательстве о несостоятельности (банкротстве) адекватных стоящим перед государством задачам механизмов, в том числе по обеспечению национальной безопасности как в обычных (ординарных), так и в экстраординарных (нетипичных) условиях функционирования хозяйствующих субъектов.
Поиск эффективных правовых средств, способствующих решению задач в области обеспечения национальной безопасности в конкурсном процессе, при рассмотрении и разрешении судами дел о несостоятельности (банкротстве), заставляет осуществлять анализ зарубежного законодательства.
Среди стран, которые уделяют большое внимание вопросам обеспечения национальной безопасности в целом, а также отдельным областям и сферам, в том числе в делах об экономической несостоятельности (банкротстве), следует отметить Республику Беларусь. Закон Республики Беларусь от 13 июля 2012 г. N 415-З "Об экономической несостоятельности (банкротстве)" [24] предусматривает: установление Президентом Республики Беларусь оснований для приостановления любой процедуры экономической несостоятельности (банкротства); неприменение к отдельным должникам (субъектам естественных монополий, юридическим лицам, являющимся режимными объектами, юридическим лицам, имеющим объекты, находящиеся только в собственности государства, обеспечивающие функционирование стратегически значимых отраслей экономики, реализующим исключительное право государства на осуществление отдельных видов деятельности) положений Закона "Об экономической несостоятельности (банкротстве)"; наличие специального органа государственного управления по делам об экономической несостоятельности (банкротстве) с широкой компетенцией; наличие комиссий по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) при нескольких государственных органах; возможность выделения бюджетных средств для погашения задолженности перед кредиторами; изменение установленного законодательством срока погашения задолженности перед кредиторами; активная роль суда в делах о несостоятельности (возможность вынесения определения, обязывающего в установленный судом срок принять меры по проведению досудебного оздоровления, привлечение в дело государственных органов и др.).
Некоторые из апробированных в других странах правовых средств могут быть поставлены на обсуждение исходя из наличия практической потребности в решении задачи по учету интересов национальной безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве).
Заключение
Подводя итоги исследования, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в отечественном законодательстве о несостоятельности (банкротстве) предусмотрены отдельные правовые средства, направленные на защиту публичных (государственных) интересов, включая интересы обеспечения национальной безопасности (экономической, общественной и др.).
Во-вторых, действующие нормы распространяются на ограниченный круг категорий хозяйствующих субъектов (через так называемые специальные правовые режимы банкротства). Для иных категорий должников законодательство не устанавливает существенных особенностей.
В-третьих, нормы оперативного реагирования, особенно в условиях введения военного положения, чрезвычайного положения или ликвидации чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, пока не получили достаточного развития. Именно эти нормы могут по-иному решать вопросы продолжения текущей хозяйственной (экономической) деятельности должника, способствуя обеспечению приемлемого уровня безопасности (экономической или других видов).
