Назревшие коррективы правил оборота сельхозучастков
В статье рассмотрены особенности формирования действующей системы регуляторов оборота сельхозучастков, коррективы, внесенные в нее за почти 25-летний срок. Выводом является то, что эта система соответствует как стратегическим запросам аграрного производства, так и текущим задачам государства в сфере АПК. Также она обеспечивает баланс земельно-правовых и гражданско-правовых норм в сельхозземлепользовании. Предложены некоторые варианты ее уточнения с учетом текущих проблем в сельхозземлепользовании.
Ключевые слова: законодательство, оборот сельхозучастков, невостребованные земельные доли, реосвоение заброшенных земель.
The article discusses the specifics of the formation of the current system of agricultural turnover regulators, and the adjustments made to it over an almost 25-year period. The conclusion is that this system meets both the strategic needs of agricultural production and the current tasks of the state in the field of agriculture. It also provides a balance of land law and civil law norms in agricultural land use. Some options for its refinement are proposed, taking into account current problems in agricultural land use.
Key words: legislation, turnover of agricultural plots, unclaimed land shares, redevelopment of abandoned lands.
В постсоветской России проблематика, связанная с легализацией гражданского оборота сельхозучастков и выработкой правил его регулирования, приобрела ключевое значение для земельного и гражданского законодательства (для второго - в части недвижимости). Достаточно упомянуть, что именно разные подходы к этим вопросам были истинной причиной известной пробельности федерального земельного законодательства 1990-х годов <1>. И только прозорливое, но оригинальное для того времени решение законодателя полностью уклониться от решения этих вопросов при принятии в 2001 г. федерального Земельного кодекса <2> (далее - ЗК РФ) и позволило принять сначала его, а затем целую "серию" земельных законов.
--------------------------------
<1> Актуальные проблемы предпринимательского, корпоративного, экологического и трудового права: монография / А.П. Адаменко [и др.]. М.: РГ-Пресс, 2019. Т. 2. 608 с.; Липски С. Новое в законодательной базе аграрного сектора // Экономист. 2004. N 8. С. 89 - 94.
<2> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.
Значимость же этой проблематики для гражданского законодательства заключается в том, что земельные участки - это основа любой недвижимости, к ним "привязаны" все неперемещаемые объекты. Соответственно, формирование и последующее изменение правил оборота участков вообще (любых) или определенного целевого назначения (в данном случае мы рассматриваем сельскохозяйственные) влияет на правовой режим недвижимости в целом. Здесь можно упомянуть ситуацию с лесами, которые более 10 лет (до принятия в 2006 г. действующего сейчас федерального Лесного кодекса) признавались недвижимостью. И если бы тогда, почти 20 лет назад их и водные объекты не исключили бы из состава недвижимости, очень много в данной сфере развивалось бы по-другому. Это связано и с учетом лесов, который велся до 2006 г. и ведется сейчас в лесном реестре, и с лесоустройством, и с особой лесной охраной. А ведь в случае, если бы леса остались в составе недвижимости, то и все содержание Закона о кадастре недвижимости 2007 г. <3> было бы иным, а возможно, вообще не состоялся бы переход к единому кадастру, - слишком уж отличающимися друг от друга стали бы различные объекты его учета.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (с 2017 г. действует с новым названием - "О кадастровой деятельности").
Поэтому сфера оборота сельхозучастков важна как для аграриев (у них земля - главное средство производства) и экологов (конституционное положение о том, что она используется и охраняется как основа жизни и деятельности) <4>, так и для законодателей, для теоретиков права, поскольку корректировки в этой сфере могут существенно повлиять на иные правовые институты.
--------------------------------
<4> См. также: Адаменко А.П. Указ. соч.
Выше уже отмечено, что вынесение этой темы в специальный Закон <5> (далее - Закон об обороте сельхозземель) позволило на рубеже XX - XXI вв. сначала урегулировать почти все накопившиеся к тому времени проблемы в нормах ЗК РФ, а затем (почти через год) разрешить самую болезненную тогда проблему - легализацию оборота сельхозземель.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (с послед. доп. и изм.).
Изначальная редакция Закона об обороте сельхозземель при всей ее сельхозспецифике ввела указанный оборот скорее в универсальные правила гражданского оборота имущества. Здесь достаточно упомянуть: 1) запрет аренды земельных долей (а ведь на момент принятия данного Закона это был самый распространенный в стране вид сделок с такими долями); 2) признание таких долей, образованных совсем не по правилам гражданского законодательства (а в ходе массовой приватизации, у которой не было понятного объекта, частным лицам передавались не участки с какими-никакими границами, а сельхозугодья, о которых была известна лишь их площадь; круг лиц - формальных участников приватизационного процесса несколько раз пересматривался; распоряжение долями на протяжении 1990-х годов осуществлялось без присущих частному праву преимуществ сособственников) <6>, долями в праве на общий участок.
--------------------------------
<6> Устюкова В.В. Общая собственность граждан на земельные участки сельскохозяйственного назначения: миф или реальность? // Экологическое право. 2007. N 2. С. 19 - 24.
За почти четверть века применения положений Закона об обороте сельхозземель в него внесено множество корректировок (его действующая редакция - 47-я). Но принципиальные его положения, причем затрагивающие как раз "земельно-гражданский баланс", менялись лишь трижды.
Во-первых, это поправки 2005 г., - комментируя их, обычно выделяют, что тогда преимущественное право покупки земельных долей перешло от публичных образований к агрохозяйствам (как мера стимулирования ведения ими сельхозпроизводства). Но суть самого принципа тогда не поменялась - защита при продаже долей интересов агроотрасли. Куда важнее было значительное урезание возможностей распорядиться своей долей (вот уже 20 лет как ее нельзя даже продать муниципалитету).
Во-вторых, это поправки 2010 г., когда был создан механизм, позволяющий принудительно и без какой-либо компенсации муниципализировать невостребованные доли (термин "невостребованные" не должен вводить в заблуждение - такими признавались все доли, собственники которых более трех лет не распоряжались ими). Это происходило в судебном порядке - по искам муниципалитетов.
В-третьих, это поправки 2022 г., согласно которым в 2025 г. прекратились права на все невостребованные доли, которые к началу этого года не удалось муниципализировать по суду.
Эти три поправки обозначили явный тренд на уход при регулировании оборота сельхозземель от норм частного права.
Сейчас сложились новые обстоятельства, обусловливающие целесообразность возможной новой корректировки некоторых правил оборота указанных земель. Но прежде чем перейти к ним, кратко охарактеризуем действующую систему регулирования сферы, которая включает в себя:
- нормы, закрепленные в соответствующих законах (в первую очередь - в Законе об обороте сельхозземель) и подзаконных актах федерального и региональных уровней (правовая составляющая механизма регулирования оборота сельхозземель) <7>;
- вовлеченные в нее: 1) специально уполномоченные госорганы как федерального (например, органы госземнадзора, выявляющие и фиксирующие факты неиспользования плодородных земель), так и регионального уровней (администрации, обращающиеся в суды), судей (рассматривающих иски этих госорганов) и местные администрации (они также обращались с исками в суды по поводу невостребованных долей); 2) обеспечивающие совершение сделок, а при необходимости - и судебные разбирательства адвокатские, экспертные, землеустроительные, нотариальные и т.п. структуры, а также кадастровых инженеров, межующих и дооформляющих при необходимости участки; 3) организаторов земельных торгов (организационная составляющая данного механизма);
- специальные госреестры и фонды данных о сельхозземлях, а также проводимые уполномоченными структурами обследования и наблюдения за их состоянием (посредством аэронаблюдений, межевания сельхозземель, их мониторинга, землеустроительных и иных инвентаризаций) - информационно-регистрационную и землеустроительную составляющую данного механизма.
--------------------------------
<7> См. подробнее: Шанин С.А. Нормативно-правовое обеспечение - важнейшее направление институциональных интересов участников сельскохозяйственного землепользования // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. 2025. N 5. С. 134 - 142.
Кратко характеризуя эту систему, отметим, что:
- бесспорна уникальность сельхозземель как базы АПК страны, а значит - и необходимость законодательного закрепления для них особого режима их использования, оборота и охраны в сравнении с иными несельскохозяйственными землями (и так и есть) <8>;
- изначальные идеологические установки, которыми руководствовались разработчики Закона об обороте сельхозземель, а также его базовые положения следует оценить как верные и соответствующие как стратегическим запросам динамично развивающегося аграрного производства, так и текущим задачам государства в сфере АПК <9>;
- правовую составляющую этого механизма следует уточнять, исходя не только из потребностей аграрной отрасли в земельных ресурсах, но и принимая во внимание опыт иных сфер, где сейчас широко внедряются институт цифровизации, искусственный интеллект (законодательно допуская его применение для анализа данных о состоянии сельхозугодий), беспилотные технологии (это важно, например, для выявления и обследования заброшенных земель). Все это средства обоснования установления оптимального режима использования земель сельхозназначения и контроля его соблюдения;
- ключевыми регуляторами оборота сельхозучастков в постреформаторской России стали: 1) комплекс ограничений при совершении сделок по их отчуждению (принадлежность к целевой категории "сельхозназначение", их разрешенное использование, принадлежность к разного рода терзонам, запрет покупки иностранными лицами, лимитирование предела концентрации сельхозугодий у одного лица в пределах муниципалитета, а также введенный с 2022 г. запрет на отчуждение заброшенного участка - возможна только его аренда); и 2) приоритет их приобретения за публичной властью, действующей в интересах общества (наиболее жестко регулируется их купля-продажа).
--------------------------------
<8> Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2011. N 2. С. 76 - 81.
<9> Организационно-экономические механизмы вовлечения в оборот, использования и охраны сельскохозяйственных земель: монография / под науч. ред. В.Н. Хлыстуна и А.А. Мурашевой. М.: ГУЗ, 2020. 568 с.; Современные проблемы и актуальные направления развития землеустройства и кадастров: монография / под ред. С.В. Богомазова, А.И. Чурсина, А.А. Галиуллина. Пенза: РИО ПГАУ, 2019. 185 с.
Что касается возможных направлений корректировки сложившейся системы регуляторов, то они обусловлены теми проблемами, с которыми столкнулся отечественный АПК. Выделим три из них, самым непосредственным образом связанные с мерами регулирования оборота сельхозучастков.
1. Процесс забрасывания ранее освоенных сельхозугодий (сейчас статус фактически заброшенных имеют около 40 млн га, а по экспертным оценкам - до 50 млн га <10>; в дореформенной России такого не было). Это мешает и выполнению целевых установок - увеличить за пятилетний срок объем сельхозпроизводства еще на 25% <11>. Мерами, поддерживающими реосвоение заброшенных земель, могут стать: 1) ограничение круга лиц - потенциальных приобретателей сельхозучастков - только такие лица и организации, которые будут соответствовать определенным требованиям (навыки освоения заброшенных угодий и соответствующие возможности - установление таких квалификационных требований обсуждалось еще при разработке первоначальной версии Закона об обороте сельхозземель) <12>; причем для заброшенных участков, переходящих к новым правообладателям, уже сейчас применяются особые требования в части оснований для их повторного изъятия за неиспользование (оно происходит по ускоренной процедуре - уже через один год неиспользования); 2) разрешение на превышение установленного лимита концентрации сельхозугодий для одного лица (даже в пределах муниципалитета) - стоит ли запрещать приобрести заброшенный участок, на который никто больше не претендует, агрохозяйству, уже имеющему сельхозугодья максимально допускаемой в этой местности площади, - если оно планирует его реосвоить?
--------------------------------
<10> Землеустроительное обеспечение вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения / С.Н. Волков [и др.] // Международный сельскохозяйственный журнал. 2022. N 3 (387). С. 220 - 225; Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2023 году. М.: Росинформагротех, 2024. 414 с.
<11> Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. N 309 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года".
<12> Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения": истоки, сущность, содержание, результаты и проблемы реализации, перспективы / Т.В. Папаскири [и др.]. М.: Государственный ун-т по землеустройству, 2023. 256 с.
2. Решение передать все невостребованные земельные доли муниципалитетам <13> означает необходимость выполнить в сжатые сроки межевые работы по их выделению в участки (в ст. 19.3 Закона об обороте сельхозземель об особенностях 2025 г. ничего не сказано, значит, действует общее правило - муниципалитет должен выделить их в самостоятельные участки в течение одного года - п. 4 ст. 12 этого Закона); их суммарная площадь составляет около 10 млн га <14>, что сопоставимо с выделами за все предшествующее десятилетие. Но последние 15 лет выделом долей в участки занимаются кадастровые инженеры <15>, которые лишь оформляют и согласовывают границы участков (а до этого инженеры-землеустроители, которые проектировали как сами участки, так и варианты их дальнейшего использования - исходя из экономических, правовых, технологических, социальных и т.п. реалий). В период 2012 - 2024 гг. кадастровые инженеры с выделом долей справились. Но одна ситуация - когда суммарная площадь выделов не превышала 1 млн га в год и другая - нынешние масштабы. То есть, в общем-то, верное решение об этих долях следовало бы дополнить соответствующим землеустроительным (организационно-хозяйственным) обеспечением - корреспондирующими поправками в ст. 12 или 19.3 указанного Закона или в другие (специальные) законы о том, как эти доли (соответствующие им массивы земель) выделять в участки и, главное, кто это будет делать.
--------------------------------
<13> См.: Федеральный закон от 5 декабря 2022 г. N 507-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<14> Папаскири Т.В., Липски С.А. 20-летний опыт применения норм Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и ключевые землеустроительные аспекты реализации его положений в текущих условиях // Международный сельскохозяйственный журнал. 2023. N 4. С. 314 - 318.
<15> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (с 2017 года действующим является Федеральный закон "О кадастровой деятельности").
И уж если федеральный законодатель решил передать муниципалитетам все невостребованные доли, то, вероятно, им же надо вернуть и право выкупать на добровольной основе остальные земельные доли (не невостребованные) - как это было до 2005 г. (о чем уже неоднократно говорилось разными исследователями <16> - теперь-то для этого имеется явный повод).
--------------------------------
<16> Современные проблемы и актуальные направления развития землеустройства и кадастров: монография / под ред. С.В. Богомазова, А.И. Чурсина, А.А. Галиуллина. Пенза: РИО ПГАУ, 2019. 185 с.
3. Еще одной проблемой (пока еще не в полной мере проанализированной и оцененной) стал процесс концентрации сельхозугодий у крупных агрохолдингов - текущий ("промежуточный") результат этого процесса - почти 7 млн га сейчас сосредоточены у десятка крупнейших агрохозяйств страны. Этот процесс можно оценивать по-разному: с одной стороны, такая концентрация аграрного производства позволяет активнее внедрять передовые агротехнологии, создавать новые рабочие места, снижать себестоимость производимой продукции. С другой стороны, происходит вытеснение более мелких конкурентов, фактически - проявление монополизма. Конечно, пока нет однозначных выводов о позитивности или негативности этого процесса, казалось бы, преждевременно и предлагать специальные меры, стимулирующие или, наоборот, сдерживающие его. В то же время отсутствие предложений по таким мерам (даже гипотетическим) наводит на мысль, что этим процессом нельзя управлять и надо полагаться лишь на механизмы саморегулирования. Но это не так. Стимулирующие его меры приводить не будем - процесс концентрации сельхозугодий и без них "набирает обороты". А вот если будет признано целесообразным его "немного притормозить", то для этого есть как минимум три регулятора:
- забытые, но хорошо разработанные еще в советский период землеустроительные предписания (требования), которые применительно к текущему моменту должны быть дополнены также и экологическими; причем вводить такие меры надо не только по отношению к агрессивно расширяющимся агрохолдингам, а ко всем агрохозяйствам и фермерам (другое дело, что реализовать это поэтапно, например первые 5 лет, применять их только к крупнейшим хозяйствам, чья деятельность масштабна по отношению к экосистемам; на следующие 5 лет - расширить круг регулируемых ими сельхозтоваропроизводителей и т.д.);
- ввести ограничение по максимально допустимой концентрации арендуемых сельхозугодий (сейчас лимитировано только приобретение их в собственность) <17>, а также строже отслеживать конечных бенефициаров юридических лиц, приобретающих сельхозземли;
- при банкротстве крупного агрохозяйства не передавать новому правообладателю весь земельный массив прежнего хозяйства, а дробить его (поскольку вполне вероятно, что причиной или одной из причин неуспешного агробизнеса на соответствующей территории как раз и была неоптимальность структуры землепользования - его слишком большой размер).
--------------------------------
<17> Румянцев Ф.П. Российский и зарубежный опыт правового регулирования оптимизации предельных размеров участков для сельскохозяйственного землепользования // Хозяйство и право. 2015. N 6 (461). С. 57 - 65.
Таковы возможные корректировки правил оборота сельхозземель, обусловленные текущими проблемами в сельхозземлепользовании и мерами по их разрешению. В то же время, учитывая ту роль, которую соответствующий закон сыграл для формирования законодательства о недвижимости, к этим и иным его уточнениям следует относиться с осторожностью. И ведь по большому счету его изначальные идеологические установки, а также его базовые положения по-прежнему верны и соответствуют как стратегическим запросам аграрного производства, так и текущим задачам государства в сфере АПК; они же обеспечивают и баланс земельно-правовых и гражданско-правовых норм в сельхозземлепользовании. Кроме того, любые новеллы законодательного характера важно дополнить сугубо конкретными действиями по инвентаризации заброшенных угодий, привлечением к выделу земельных долей в участки землеустроителей и другими мерами, которые позволят реализовать законодательные решения.
