Правовые особенности коллективной защиты экологических прав граждан в России и Китае
Институт защиты экологических прав является одним из главенствующих в правовом развитии Российского государства. Встречающиеся в практике реализации экологических прав случаи их нарушения - вызовы, требующие совершенствования правового регулирования, создающего условия обеспечения защиты нарушенных экологических прав.
В последнее десятилетие в законодательстве Российской Федерации проведено существенное реформирование нормативных правовых актов, регламентирующих основания, условия и порядок защиты экологических прав. В частности, в природоохранных нормативных правовых актах уточнены сведения, относящиеся к экологической информации, которые могут запрашивать российские граждане, гражданским процессуальным законодательством созданы условия осуществления защиты любых прав, в том числе экологических, группой лиц. В природоохранном законодательстве Китайской Народной Республики также закреплены экологические права, определен порядок рассмотрения коллективных исков в защиту общественных интересов в трибуналах по охране окружающей среды и т.д.
Цели исследования - определение роли коллективной защиты в восстановлении нарушенных экологических прав, проведение анализа ее нормативного правового регулирования, выявление степени эффективности их защиты группой лиц. В процессе проведения анализа правовых основ, определяющих порядок защиты экологических прав группой лиц, выявлены как недостатки, так и преимущества нормативного правового регулирования в исследуемой сфере.
Вывод: институт коллективной защиты экологических прав граждан как Российской Федерации, так и Китайской Народной Республики эффективнее индивидуальной защиты.
Ключевые слова: коллективная защита, групповые иски, экологические права, обеспечение защиты прав, Россия, Китай.
The institute for the protection of environmental rights is one of the leading institutions in the legal development of the russian state. Cases of violations of environmental rights that occur in the practice of implementing environmental rights are challenges that require improved legal regulation that creates conditions for ensuring the protection of violated environmental rights.
In the last decade, the legislation of the Russian Federation has undergone significant reforms of regulatory legal acts regulating the grounds, conditions and procedures for the protection of environmental rights. In particular, environmental regulations have clarified information related to environmental information that citizens of the Russian state can request, and the civil procedure legislation of our country has created conditions for the protection of any rights, including environmental rights, by a group of individuals. Environmental rights have been consolidated in the environmental legislation of the People's Republic of China, and the procedure for considering collective lawsuits in defense of public interests in environmental protection tribunals has been defined.
The purpose of the research is to determine the role of collective protection in restoring violated environmental rights, to analyze its regulatory framework, and to identify the effectiveness of their protection by a group of individuals. In the process of analyzing the legal framework governing the protection of environmental rights by a group of individuals, both the disadvantages and advantages of regulatory legal regulation in the field under study have been identified.
Based on the results of the study, the author concludes that ensuring the protection of the environmental rights of citizens of both the Russian Federation and the People's Republic of China will be more effective when applying to the institution of collective protection than its implementation alone.
Key words: collective protection, class actions, environmental rights, ensuring the protection of rights, Russia, China.
Масштабное использование природных ресурсов в Российской Федерации и Китайской Народной Республике сопряжено с причинением вреда как компонентам окружающей среды, так и здоровью граждан, вследствие чего экологические права <1> находятся под угрозой нарушения или реально становятся объектом нарушения. В результате граждане, чьи экологические права нарушены, вынуждены обеспечивать защиту своих прав, в том числе вступать в эколого-правовые споры с причинителями вреда, которыми, как правило, являются природопользователи (субъекты малого, среднего и крупного предпринимательства). Очевидно, что отдельным гражданам, чьи экологические права нарушены, осуществлять защиту в одиночку в условиях спора с такими субъектами довольно сложно в силу ограниченных экономических, интеллектуальных, ресурсных и других возможностей.
--------------------------------
<1> В доктрине эколого-правовой науки Российского государства выделяются несколько подходов к систематизации экологических прав. В широком понимании к экологическим правам относятся права на использование природных ресурсов, на участие в принятии экологически значимых решений, на получение экологической информации, на благоприятную окружающую среду и др. В свою очередь, в узком смысле экологическими правами принято считать закрепленные в Конституции РФ права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о состоянии окружающей среды и возмещение ущерба, причиненного жизни или здоровью экологическим правонарушением. Автор настоящего исследования придерживается узкого подхода, поскольку считает, что ядром экологических прав являются жизненно важные интересы каждого человека, в ряду которых ключевую роль занимает право на благоприятную окружающую среду, соответственно, к экологическим относит гарантированные Конституцией РФ права, причем считая их однопорядковыми. В Китайской Народной Республике экологические права регламентированы в ст. 53 Закона КНР от 26 декабря 1989 г. "Об охране окружающей среды": это право на доступ к информации об охране окружающей среды, право на участие в охране окружающей среды, а также право контроля в сфере охраны окружающей среды.
Объективными препятствиями в принятии самостоятельных решений гражданами о необходимости осуществления защиты экологических прав в случае их нарушения являются: неразвитость экологических знаний; невысокий уровень эколого-правового сознания; отсутствие эколого-правовой компетентности человека и другие факторы.
Кроме того, сбор доказательств в подтверждение фактов нарушения экологических прав, а также необходимость установления причинно-следственной связи между совершенным деянием и наступившими последствиями для гражданина представляются весьма сложными.
Эти обстоятельства, как правило, сдерживают активность граждан в обеспечении защиты нарушенных экологических прав. Таким образом, самостоятельная защита отдельными субъектами права принадлежащих им экологических прав осуществляется крайне редко в силу ряда причин, вызывающих сложности как понимания содержания нарушенных прав, выбора эффективного способа защиты, так и процесса доказывания факта их нарушения.
Обеспечение защиты - как административной, так и судебной - любых нарушенных прав, в том числе экологических, требует создания в правопорядке условий для ее осуществления. В ряду таких условий следует рассматривать правовой инструментарий, при помощи которого нарушенные права обеспечиваются правовой защитой (средства, гарантии, способы защиты), а также регламентированный в законодательстве порядок ее осуществления.
При этом особенности защиты экологических прав граждан в Российской Федерации регламентированы не только в основном природоохранном нормативном правовом акте - Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), в котором закреплены некоторые способы защиты экологических прав (возмещение вреда, ограничение, приостановление и прекращение деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и др.).
В России процедура обеспечения защиты любых нарушенных прав, в том числе экологических, регулируется процессуальным законодательством. В частности, в Гражданском процессуальном кодексе РФ регламентирован порядок индивидуальной и коллективной защиты нарушенных прав.
В настоящей работе подробно анализируется коллективная защита экологических прав, под которой понимается осуществление управомоченными субъектами экологических и иных правоотношений в защиту собственных или чужих интересов правовых действий, направленных на компенсацию, восстановление и пресечение нарушений экологических прав.
В Российской Федерации закреплена процедура осуществления коллективной защиты как специальными субъектами, например общественными организациями, представителями органов прокуратуры, интересов неопределенного круга лиц (т.е. в защиту чужих интересов, ст. 46 ГПК РФ), так и путем подачи коллективных исков группой лиц (т.е. в защиту собственных интересов, ст. 244.20 ГПК РФ).
В ст. 45 ГПК РФ определено, что в целях обеспечения защиты прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, равно как и на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, в суд вправе обратиться также прокурор. Как правило, обращения по фактам нарушения экологических прав рассматриваются специализированными органами прокуратуры - природоохранными <2>, создаваемыми в субъектах РФ.
--------------------------------
<2> Специализированные природоохранные прокуратуры осуществляют деятельность на основе Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", а также ведомственных актов, издаваемых Генеральной прокуратурой РФ, в частности в соответствии с ее Приказом от 15 апреля 2021 г. N 198 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере".
В целом проведение природоохранными прокуратурами проверок соблюдения требований экологического законодательства в отношении предприятий, организаций и граждан позволяет выявлять факты нарушений и, соответственно, принимать меры по пресечению экологических правонарушений, в результате совершения которых экологические права могут быть объектом нарушения.
Помимо органов прокуратуры обеспечение коллективной защиты нарушенных экологических прав граждан России осуществляется и при проведении общественного контроля в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 68, 68.2 Закона об охране окружающей среды общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, гражданами, а также общественными инспекторами по охране окружающей среды, которые осуществляют свою деятельность в целях предотвращения нарушения природоохранного законодательства для обеспечения защиты экологических прав.
Особое место в системе механизма защиты прав и свобод человека и гражданина также отведено Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (далее также - Уполномоченный по правам человека), порядок деятельности которого регламентирован Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
Уполномоченный по правам человека вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции или обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах или обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Уполномоченный по правам человека является связующим звеном между гражданским обществом и государством в лице государственных органов и их должностных лиц, в том числе по вопросам обеспечения защиты права граждан на благоприятную окружающую среду.
Судебная защита прав группы лиц возможна, если ко дню обращения в суд присоединились не менее 20 лиц - членов группы, выбрав идентичный способ защиты, имеющих общего ответчика, схожие фактические обстоятельства и однородные права. Это означает, что интересы всей группы лиц может защищать один ее представитель, что облегчает бремя организационных, финансовых и временных затрат, возникающих в связи с необходимостью доказывания фактов нарушения экологических прав.
Однако требование о присоединении не менее 20 лиц - членов группы вызывает некоторые опасения, обусловленные неспособностью объединения интересантов в таком количестве, даже при условии возможности присоединения лиц к требованию о защите нарушенных прав до перехода суда к судебным прениям.
В ст. 244.26 ГПК РФ закреплено положение о том, что предложение о присоединении к требованию о защите прав и законных интересов группы лиц должно быть сделано в публичной форме путем опубликования сообщения в средствах массовой информации, в частности на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на котором размещается информация о деятельности суда.
По нашему мнению, обозначенное нормативное положение требует корректировки в части указания дополнительных источников публичного опубликования такого сообщения в печатных изданиях (например, газетах, журналах), онлайн-изданиях (например, новостных порталах, медиаплатформах), цифровых платформах в целях придания большей огласки для идентификации лиц, чьи экологические права нарушены.
Вместе с тем, учитывая сложности в выявлении лиц, чьи экологические права нарушены, правовую возможность присоединения к требованиям о защите нарушенных прав до перехода суда к судебным прениям уже следует оценивать позитивно.
Дела о защите прав и законных интересов группы лиц рассматриваются судом в срок, не превышающий восьми месяцев со дня вынесения определения о принятии искового заявления к производству суда, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ст. 244.25 ГПК РФ). Несмотря на такой длительный период, который предусмотрен гражданским процессуальным законодательством для рассмотрения коллективных исков, представляется, что эффективность при групповом обращении в суд в защиту экологических прав значительно выше, нежели при осуществлении защиты по такой категории дел в одиночку, даже при условии рассмотрения индивидуальных требований в двухмесячный срок.
Кроме того, в Гражданском процессуальном кодексе РФ закреплено нормативное положение о том, что обстоятельства, установленные вступившим в силу решением суда по коллективному иску, имеют преюдициальное значение при рассмотрении другого дела по заявлению любого лица соответствующей группы, ранее не присоединившегося к коллективному иску (ст. 244.28 ГПК РФ).
Как видим, коллективная защита прав и законных интересов граждан Российского государства создает довольно широкие возможности обеспечения защиты экологических прав. Поэтому, по нашему мнению, позитивным является закрепление на уровне гражданского процессуального законодательства России коллективных прав граждан в защиту гражданских, в том числе экологических, прав.
В целом судебная практика по защите экологических прав в Российской Федерации все еще формируется неактивно в силу низкой активности граждан (ввиду невысокого уровня экологического просвещения и (или) отсутствия желания) в принятии активных действий, направленных на осуществление защиты нарушенных прав.
Тем не менее в практике защиты экологических прав редко, но встречаются коллективные обращения граждан.
Анализ решения Нефтекамского городского суда Республики Башкортостан от 10 июля 2020 г. по делу N 2-333/2020 <3> показал, что суд исследовал требования группы лиц по коллективному иску к МУП "Нефтекамскводоканал", ООО "Центр медицины и труда", ООО "Экопартнер" о признании недействительными проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа г. Нефтекамск, разработанного в 2019 г. ООО "Экопартнер", экспертного заключения от 8 ноября 2019 г. органа инспекции ООО "Центр медицины и труда" о признании нахождения Камбарского завода по уничтожению химического оружия, перепрофилируемого в производственно-технический комплекс по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности "Камбарка" в зоне санитарной охраны поверхностного водозабора г. Нефтекамск, обеспечивающего питьевой водой жителей городских округов г. Нефтекамск и г. Агидель Краснокамского района.
--------------------------------
<3> Решение Нефтекамского городского суда Республики Башкортостан по делу N 2-333/2020 от 10 июля 2020 г.
Изучив представленные доказательства и материалы дела, суд пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований группы лиц в части признания незаконными: экспертного заключения от 8 ноября 2019 г. органа инспекции ООО "Центр медицины и труда", а также проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа г. Нефтекамск, разработанного в 2019 г. ООО "Экопартнер".
Относительно расположения Камбарского завода по уничтожению химического оружия в зоне санитарной охраны поверхностного водозабора г. Нефтекамск, обеспечивающего питьевой водой жителей городских округов г. Нефтекамск и г. Агидель Краснокамского района, суд принял решение в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование своей позиции суд указывает, что доводы истцов об ухудшении состояния их здоровья по вине ответчика являются лишь предположением, достоверных доказательств которому не представлено.
Вместе с тем представленная истцами в материалы дела справка врачебной комиссии за подписью фельдшера ГБУЗ КО "КГБ" поликлиника N _ Ф., согласно которой в период с 11 июля 2017 г. по настоящее время состояние здоровья некоторых заявителей значительно ухудшилось по причине проживания в месте высокой концентрации шума и пыли, является недопустимым и недостоверным доказательством. Исследовав соответствующий медицинский документ, суд пришел к нескольким выводам. Во-первых, такого рода справки подписываются членами врачебной комиссии, а не фельдшером. Во-вторых, выводы об ухудшении состояния здоровья именно по причине проживания в месте высокой концентрации шума и пыли могут быть сделаны только специалистами, обладающими соответствующими знаниями (например, комиссией врачей-экспертов) на основании тщательного изучения всех обстоятельств и документов. Истцы о назначении экспертизы не ходатайствовали, оснований для назначения экспертизы по своей инициативе суд не усматривает. Кроме того, наличие причинно-следственной связи между выбрасываемыми предприятием ответчика в воздух веществами и наступившими последствиями в виде физических и нравственных страданий истцов судом также не установлено.
Проанализированное решение суда по коллективному иску в защиту экологических прав, которым частично удовлетворены требования группы лиц, с одной стороны, обосновывает эффективность коллективного участия граждан в делах по защите экологических прав, поскольку шансов выиграть коллективный иск гораздо больше, чем при обращении в суд одного заявителя, с другой - подтверждает, что проблемы, связанные с обязанностью доказывания фактов нарушений и установления причинно-следственной связи, возлагаемые на заявителей, при коллективных обращениях также неизбежны.
Таким образом, внедрение института коллективных исков является инструментом повышения эффективности доступа к правосудию, поскольку расширяет возможности граждан России по защите экологических прав.
Нормы Кодекса административного судопроизводства РФ, которым предусмотрена возможность по предъявленному административному исковому заявлению оспаривать решения, действия (бездействие) органов государственной власти, если истцы полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности, схожи с гражданским процессуальным законодательством в части рассмотрения коллективных обращений.
Согласно положениям ст. 40, 41, 42 КАС РФ допустимо коллективное обращение группы лиц в суд с административным исковым заявлением в защиту нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов при условии однородности предмета спора, присоединения не менее 20 лиц к единому требованию, обусловленному допущенным правонарушением одним и тем же административным ответчиком.
По мнению А.Ф. Васильевой, административный иск общественных объединений в защиту чужих интересов, предусмотренный ст. 40 КАС РФ, который возможно предъявлять в защиту экологических прав, является одним из средств коллективной судебной защиты наряду с обращением в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением <4>.
--------------------------------
<4> См.: Васильева А.Ф. Административные иски общественных объединений в защиту чужих интересов // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2018. Право. Т. 9. Вып. 3. С. 291 - 309.
Следовательно, защита экологических прав граждан Российской Федерации осуществляется путем непосредственного применения норм как материального, так и процессуального права (например, ГПК РФ, КАС РФ).
Кроме того, помимо судебной защиты коллективная защита нарушенных экологических прав может осуществляться и в административном порядке путем обращения в органы государственной власти посредством направления письменных обращений или в форме электронного документа о фактах потенциально и/или реально совершенных правонарушений в сфере охраны окружающей среды в государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, в том числе касающихся обеспечения конституционных экологических прав (в соответствии с нормами Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее также - Закон о порядке рассмотрения обращений)).
В соответствии со ст. 2 данного Закона граждане имеют право направлять как индивидуальные, так и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Статьей 8 Закона о порядке рассмотрения обращений регламентирован срок для предоставления ответа на поступившее заявление - в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. При этом в исключительных случаях срок рассмотрения обращения также может быть продлен, но не более чем на 30 дней, с обязательным уведомлением об этом гражданина, направившего обращение (ст. 12 названного Закона).
Однако, на наш взгляд, установленный законодательством период предоставления ответов на запросы о получении сведений о состоянии окружающей среды (в течение 30 дней) является довольно длительным, что не всегда позволяет своевременно обеспечить защитой нарушенные экологические права граждан в Российской Федерации, в то время как от результатов предоставления, например, сведений, образующих состав экологической информации, и времени их получения зависит степень защищенности экологических прав, находящихся под угрозой нарушения. В отсутствие оперативного предоставления экологической информации, т.е. в установленный Законом о порядке рассмотрения обращений срок - в течение 30 дней, может отпасть необходимость в принятии решений об осуществлении самостоятельной защиты в случае потенциальной или реальной угрозы нарушения экологических прав.
По нашему мнению, сокращение сроков получения экологической информации (в том числе ответы на заявления, жалобы и запросы граждан) выступает как гарантией обеспечения защиты, так и превенцией нарушения экологических прав.
Отсутствие в Законе о порядке рассмотрения обращений особенностей как в отношении порядка рассмотрения поступивших коллективных обращений, так и применительно к временным пределам их разрешения снижает эффективность осуществления коллективной защиты экологических прав граждан в Российской Федерации.
Осуществление коллективной защиты экологических прав представляется наиболее убедительным для лиц, чьи экологические права нарушены, поскольку, как правило, граждане в одиночку пассивны в принятии решений и действий, направленных на обеспечение защиты их прав на проживание в условиях благоприятной окружающей среды.
При этом, учитывая, что в действующем законодательстве Российской Федерации не предусмотрены особенности осуществления коллективной защиты в административном порядке, полагаем справедливым вывод: коллективная защита нарушенных экологических прав наиболее эффективна при обращении группы лиц в суд.
Таким образом, порядок защиты экологических прав граждан Российской Федерации в суде предоставляет довольно широкие возможности осуществления их защиты как непосредственно самими субъектами права (несмотря на пассивность самих обладателей экологических прав), чьи права нарушены, так и путем подачи коллективных исков и представления интересов неопределенного круга лиц иными субъектами в нашей стране.
Гарантирование в правопорядке Российского государства коллективной защиты нарушенных прав при обращении в суд требует дальнейшей нормативной проработки в части определения источников опубликования предложений о присоединении лиц, чьи права нарушены, к группе коллективного обращения, поскольку идентификация субъектов права, чьи права нарушены, - основная сложность для организации коллективного обращения в защиту экологических прав, учитывая пассивность граждан и низкий уровень экологического просвещения.
Результативность только формирующейся практики по предъявлению коллективных исков в связи с нарушением экологических прав еще предстоит оценить. При этом, вероятно, подача коллективных исков позволит повысить интерес граждан в осуществлении защиты экологических прав граждан в Российской Федерации.
В природоохранном законодательстве Китайской Народной Республики, равно как и в России, определены лишь некоторые способы защиты экологических прав, к числу которых относятся: ограничение, приостановление или прекращение деятельности предприятий, осуществляемой с нарушением требований законодательства в области охраны окружающей среды; восстановление первоначального положения; обращение с иском в трибуналы по охране окружающей среды, рассматривающие споры по защите общественных интересов в сфере охраны окружающей среды <5>.
--------------------------------
<5> Осуществление защиты общественных интересов в сфере охраны окружающей среды - реализация прав граждан на обращение к коллективной защите.
Рассматривая экологические права в публично-правовом контексте, китайские ученые указывают, что при их нарушении необходимо обеспечивать защиту общественных интересов в сфере охраны окружающей среды.
По мнению Ван Сяогана, реализация экологических прав направлена только на поддержание и укрепление общественных экологических интересов, предотвращение и уменьшение ущерба окружающей среде. При этом экологический ущерб включает не только ущерб окружающей среде как таковой, но также ущерб личности и имуществу, причиненный загрязнением окружающей среды <6>.
--------------------------------
<6> См.: Ван Сяоган. Теория прав в сфере охраны окружающей среды, направленная на защиту общественных экологических интересов - от "экологического ущерба" до "ущерба окружающей среде как таковой" // Правовая система и социальное развитие. Цзилиньский университет. 2011. N 2. С. 54 (на кит. яз.).
Принятие 4 апреля 1989 г. Административного процессуального закона КНР (в ред. от 27 июня 2017 г.) (далее - АПЗ КНР) дало возможность гражданам Китая обращаться в суд в случае незаконных действий со стороны административных органов, которыми также нарушаются права граждан (способом обращения могут быть петиции - синь фан или шан фан).
Так, согласно ст. 2 АПЗ КНР граждане вправе подать административный иск в народный суд, если считают, что действиями административных органов нарушены их права и законные интересы.
Кроме того, в соответствии со ст. 25 АПЗ КНР в случае, если административные органы бездействовали при осуществлении своих полномочий, что привело к нарушению общественных интересов, в том числе в области охраны окружающей среды, органы прокуратуры вправе вносить прокурорские предложения административным органам, направленные на исполнение их обязанностей.
Законом КНР от 26 декабря 1989 г. "Об охране окружающей среды" <7> закреплены также права граждан на подачу жалобы о загрязнении окружающей среды в уполномоченные органы публичной власти (ст. 57) и права специализированных субъектов (общественных организаций, административных органов, органов прокуратуры) на предъявление иска в трибуналы по охране окружающей среды (хуань дзин фа тхин) <8> за причинение экологического ущерба или нарушение общественных интересов (ст. 58); на возмещение экологического ущерба вследствие загрязнения окружающей среды (ст. 1233 Гражданского кодекса КНР от 28 мая 2020 г. <9>).
--------------------------------
<7> С изм. и доп., вступившими в силу с 1 января 2015 г.
<8> Трибуналы по охране окружающей среды в доктрине эколого-правовой науки также именуются экологическими судами, судебными экологическими инстанциями.
<9> Вступил в силу с 1 января 2021 г.
В китайском законодательстве сделан акцент на обеспечении защиты общественных интересов в сфере охраны окружающей среды. Индивидуальная защита экологических прав осуществляется крайне редко, граждане китайского государства еще более пассивны по сравнению с гражданами РФ в принятии активных действий, направленных на восстановление нарушенных прав. В связи с этим коллективная защита имеет ряд преимуществ, в том числе в силу наличия процессуальных и иных особенностей ее осуществления.
В соответствии с положениями ст. 55 Гражданского процессуального закона КНР от 9 апреля 1991 г. <10> и ст. 58 Закона "Об охране окружающей среды" защиту общественных интересов в сфере охраны окружающей среды могут осуществлять общественные организации, административные органы либо органы прокуратуры Китайской Народной Республики. При этом доступ гражданам КНР на обращение в специализированные трибуналы по охране окружающей среды в целях осуществления коллективной защиты не предоставляется.
--------------------------------
<10> С изм. и доп., вступившими в силу с 1 января 2022 г.
Административные органы и органы прокуратуры Китайской Народной Республики занимают сильную позицию в государстве, с ними довольно трудно конкурировать в судебном споре. При этом в последние годы субъекты хозяйственной деятельности, причиняющие вред окружающей среде, стали также располагать информационными ресурсами, техническим опытом, профессиональной и финансовой силой и даже определенным социальным влиянием <11>.
--------------------------------
<11> См.: Ма Сюйшен, Люй Чжунмэй. Особенности истца, выступающего в судебных разбирательствах по охране общественных экологических интересов // Юридическая наука. 2016. N 1 (на кит. яз.).
Органы прокуратуры КНР (Верховная народная прокуратура, местные народные прокуратуры и другие специализированные прокуратуры, состав которых формируется представителями Всекитайского собрания народных представителей и постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей) осуществляют надзор за соблюдением требований законодательства в государстве. При этом природоохранная прокуратура как специализированное подразделение народной прокуратуры в Китае до сих пор не создана, несмотря на допустимость ее учреждения в силу конституционных положений, предусмотренных в ст. 135 Конституции КНР.
Нередко представители прокуратуры обращаются в трибуналы по охране окружающей среды в защиту общественных интересов в сфере охраны окружающей среды.
Народной прокуратурой г. Иян провинции Хунань был предъявлен иск о возмещении экологического ущерба, причиненного общественным интересам <12>. Представитель прокуратуры предъявил требования о привлечении к солидарной ответственности гражданина Ся Шуньань и еще 15 граждан за ущерб, причиненный окружающей среде в результате осуществления ими незаконной деятельности по добыче песка.
--------------------------------
<12> Решение Верховного народного суда Китайской Народной Республики по делу N 176 от 1 декабря 2021 г.
В суде было установлено, что незаконная добыча песка в районе озера Дунтин ответчиками нанесла серьезный ущерб окружающей среде. Суд также пришел к выводу, что незаконная добыча песка не только способствует потере национальных ресурсов, но и наносит ущерб окружающей среде, что приводит к утрате национальных и общественных интересов, поскольку минеральные ресурсы имеют как экономические, так и экологические характеристики.
Незаконный характер выполнения соответствующих работ был обусловлен отсутствием получения лицензии, в результате чего Ся Шуньань был признан виновным в совершенном деянии и ответственным за восстановление первоначального положения русла озера в месте добычи песка. Стоимость восстановительных работ составила 8 735 790 юаней, из которых 8 656 100 юаней - восстановление водного объекта и 79 690 юаней - восстановление водных биологических ресурсов (потеря рыбы, креветок, крабов, улиток и других моллюсков). Остальные 15 граждан также были признаны виновными в совершении незаконного деяния и солидарно ответственными за восстановление окружающей среды путем возмещения экологического ущерба в размере от 8 240 до 38 000 юаней в зависимости от конкретных нарушений, ими совершенных.
Суд, удовлетворяя заявленные требования органа прокуратуры в защиту общественных интересов, принял решение: лица, осуществляющие незаконную деятельность по добыче песка, нарушившие общественные интересы в сфере охраны окружающей среды, обязаны восстановить окружающую среду.
Помимо органов прокуратуры субъектом обращения в трибуналы по охране окружающей среды являются общественные организации, которые вправе защищать общественные интересы в сфере охраны окружающей среды. При этом в Китайской Народной Республике общественные организации создаются представителями публичных органов, т.е. при участии государства, в то время как в Российской Федерации общественное объединение - это добровольное и самоуправляемое формирование граждан.
К числу общественных относятся организации, соответствующие установленным в ст. 58 Закона КНР "Об охране окружающей среды" требованиям:
во-первых, они должны быть зарегистрированы в органах народного правительства уровня города с районным делением и выше;
во-вторых, эти организации должны специализироваться на общественной деятельности по охране окружающей среды в течение пяти и более лет при условии отсутствия записей об имеющихся правонарушениях;
в-третьих, обращающиеся в суд общественные организации не должны иметь цели получения экономической выгоды в связи с предъявлением искового заявления.
В п. 3 Разъяснений Верховного народного суда КНР от 8 декабря 2014 г. N 1 "По ряду вопросов применения законодательства при рассмотрении дел об экологических гражданских общественных благах" <13> конкретизируются общественные организации, обладающие правом подачи иска в защиту общественных интересов. Такие общественные организации могут быть созданы в следующих формах: общественные объединения, фонды, некоммерческие организации.
--------------------------------
<13> Вступили в силу 6 января 2015 г.
Согласно п. 11 данных Разъяснений оказывать поддержку общественным организациям также могут органы прокуратуры. Так, при подаче общественными организациями исков в защиту общественных интересов органы прокуратуры могут предоставлять им юридические консультации, давать письменные заключения и оказывать помощь в сборе доказательств.
Однако недостатком действующего законодательства КНР является отсутствие определения понятия общественных интересов, что, в свою очередь, не позволяет установить их содержание и пределы для корректного определения объема предъявляемых требований в их защиту.
Основу правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе защиты экологических прав граждан Китая, образуют конституционные нормы, хотя в них эти права прямо не закреплены. В ст. 33 Конституции КНР 1982 г. <14> установлено, что каждый гражданин пользуется правами, предусмотренными не только Конституцией, но и иными законами, а государство уважает и обеспечивает эти права.
--------------------------------
<14>
В ст. 41 Конституции КНР также закреплено, что граждане КНР имеют право обращаться с критикой, предложениями, жалобами или заявлениями по поводу нарушения закона или выполнения должностных обязанностей любым государственным органом или государственным служащим в адрес любых государственных органов или государственных служащих. В свою очередь, соответствующие государственные органы должны ответственно рассматривать жалобы и заявления граждан.
Как было отмечено, в специально созданных трибуналах, входящих в состав судебной системы КНР, рассматриваются споры по защите общественных интересов в сфере охраны окружающей среды.
Как правило, обращение в трибуналы по охране окружающей среды обусловлено спецификой рассматриваемых в них споров. Принятие решений по такой категории дел должно осуществляться судьями, специализирующимися в природоохранном законодательстве.
По мнению Чэнь Нин и Е Ян, создание системы гражданских судебных процессов о защите общественных интересов в сфере охраны окружающей среды является одним из факторов увеличения их значимости, ключом к решению проблем недостаточной связи действующего законодательства с практикой, а также признано "вехой в истории природоохранного законодательства". При этом трудности в предоставлении доказательств истцом больше не будут главной причиной ограничения статуса сторон и неравного распределения сил в таких судебных разбирательствах в силу закрепления специальных правил распределения бремени доказывания для устранения дисбаланса сторон в судебном процессе <15>.
--------------------------------
<15> См.: Чэнь Нин, Е Ян. Судебная практика и повышение эффективности организации судебных разбирательств гражданских дел о защите общественных интересов в сфере экологии // Вопросы территориального развития. 2018. N 1 (41).
Согласно ст. 55 Закона КНР "Об охране окружающей среды" граждане Китая могут проводить общественный контроль в отношении организаций, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Объединение граждан в целях проведения контрольных и иных мероприятий, направленных на выявление фактов негативного воздействия на окружающую среду, выражает их совместные (общие) интересы в решении экологических проблем.
В частности, в соответствии с Приказом Министерства охраны окружающей среды КНР от 2 июля 2015 г. N 35 "О мерах по участию общественности в охране окружающей среды" <16> в процессе принятия решений по вопросам, связанным с проведением контроля в области охраны окружающей среды, поддержкой общественных организаций, обращающихся в суд в защиту общественных интересов в сфере охраны окружающей среды, должно учитываться мнение граждан. В этих целях могут проводиться опросы, анкетирования, семинары, слушания и др.
--------------------------------
<16>
При этом на уполномоченные органы государственной власти возложена обязанность по своевременному уведомлению общественности о проведении публичных мероприятий, например о месте и времени намечаемой встречи с экспертами для оценки экологических последствий реализации хозяйственной деятельности.
Кроме того, органы государственной власти КНР также оказывают поддержку общественным экологическим организациям в процессе предъявления ими требований в защиту общественных интересов в сфере охраны окружающей среды путем предоставления юридических консультаций, письменных заключений и помощи в сборе доказательств.
Таким образом, в Китае отмечается возрастающая роль общественных организаций и гражданского общества в осуществлении защиты нарушенных экологических прав, несмотря на создание общественных организаций, осуществляющих защиту общественных интересов в сфере охраны окружающей среды при поддержке государства.
Коллективная защита нарушенных экологических прав как в России, так и в Китае в отличие от индивидуальной представляется наиболее убедительной по следующим основаниям: коллективные обращения затрагивают интересы всего общества; коллективные интересы являются индикатором, позволяющим фиксировать нарушения экологических прав даже тех субъектов права, которые не знали об этих фактах.
В связи с этим, учитывая, что коллективные обращения выражают общественные интересы, а значит, охватывают широкий круг субъектов права, чьи права нарушены, на законодательном уровне и в России, и в Китае, предлагаем расширить процессуальные и иные особенности рассмотрения коллективных обращений.
В целях повышения эффективности коллективной защиты экологических прав граждан в Российской Федерации предлагаем:
закрепить в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" дифференцированный подход к определению сроков рассмотрения обращений граждан, допускающий возможность установления более коротких сроков рассмотрения обращений по вопросам предоставления сведений, образующих состав экологической информации;
дополнить ст. 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" нормой следующего содержания: "коллективные обращения граждан рассматриваются во внеочередном порядке в сроки, установленные настоящим Законом".
Важным шагом в направлении развития природоохранного законодательства КНР, предусматривающим особенности осуществления коллективной защиты, было бы закрепление в Законе КНР "Об охране окружающей среды" понятия общественных интересов в сфере охраны окружающей среды. Так, возможно изложить его в следующей редакции: "...общественные интересы - потребности общества (неопределенного круга лиц) в пресечении действий, загрязняющих окружающую среду, причиняющих экологический ущерб или нарушающих его интересы".
Правоприменительная практика КНР показывает, что создание трибуналов по охране окружающей среды в судебной системе Китая оказало позитивное влияние на качество судебного разбирательства и обеспечение общественных интересов в сфере охраны окружающей среды.
Учитывая изложенное, представляется актуальной для Российской Федерации реализация на практике идеи специализировать сферу охраны окружающей среды путем внедрения трибуналов по охране окружающей среды внутри судебной системы в судах общей юрисдикции.
