Теоретические вопросы создания защитных сооружений гражданской обороны для медицинских организаций
В статье рассмотрены проблемы обеспечения медицинских организаций защитными сооружениями гражданской обороны. Обоснована несостоятельность устоявшейся в настоящее время правоприменительной практики возложения на больницы обязанностей по созданию укрытий и убежищ в условиях отсутствия финансирования, методического сопровождения.
На основе проведенного исследования сделан вывод о необходимости совершенствования механизмов правового регулирования, устанавливающих порядок создания защитных сооружений, поскольку существующая правовая неопределенность приводит к фактической невозможности обеспечить должный уровень защищенности медицинских работников и пациентов.
Ключевые слова: гражданская оборона, бомбоубежище, защитное сооружение, безопасность медицинских работников и пациентов, мероприятия на случай военного времени.
The article discusses the problems of providing medical organizations with bomb shelters. It argue against the practice of assigning the responsibility for creating bomb shelters to hospitals.
Based on our research, we conclude that it is necessary to improve the legal regulation of the procedure for creating bomb shelters, because the current situation is not able to provide the necessary level of protection for medical workers and patients.
Key words: civil defense, bomb shelter, protective facility, safety of medical workers and patients, wartime events.
В 2023 г. прокуратурой, территориальными органами МЧС России начала проводиться активная работа по сбору информации о наличии в бюджетных медицинских организациях защитных сооружений гражданской обороны. В результате больницы, где таковых не оказалось, приобрели процессуальный статус административных ответчиков по инициированным прокурорами в районных судах искам или получили предписания об устранении нарушений требований законодательства.
Объединяло адресованные медицинским организациям в разных процессуальных формах претензии несколько особенностей. В частности, они:
- содержали требование создать защитное сооружение гражданской обороны;
- ни коим образом не раскрывали способ исполнения указанного требования;
- произвольно устанавливали срок для исполнения.
Итоговый результат известных авторам продолжительных разбирательств, несмотря на то, что мнения судей относительно законности упомянутых актов контролирующих органов разделились, оказался не в пользу медицинских организаций.
Логика правоприменителя в данном случае проста: установление фактов отнесения медицинской организации к категории по гражданской обороне и ее расположения на территории, отнесенной к группе по гражданской обороне, само по себе позволяет возложить на больницу обязанность по созданию защитного сооружения <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 N 1309).
Вместе с тем приведенная правовая позиция небезупречна.
Прежде всего следует отметить, что действующее законодательство не закрепляет за бюджетной медицинской организацией прав самостоятельно принимать решение о создании защитного сооружения, направлять средства на финансирование мероприятий по его созданию.
Так, правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с:
- Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне";
- федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
- муниципальными правовыми актами <2>.
--------------------------------
<2> Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне".
Сравнительный анализ разноуровневых норм, регулирующих обязанности субъектов по созданию защитных сооружений, представлен в таблице 1.
Таблица 1. Обязанности субъектов правоотношений в сфере гражданской обороны по созданию защитных сооружений
|
N |
Субъект исполнения обязанности |
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления |
Организации |
|
Нормативный акт, устанавливающий обязанность |
|||
|
1 |
Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" |
Создают, реконструируют и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны (ст. 8) |
Обязанности не установлены (ст. 9) |
|
2 |
Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. N 1309) |
В мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию (п. 9) |
Создают в мирное время по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, объекты гражданской обороны (п. 10) |
|
3 |
Закон Иркутской области от 12 марта 2020 г. N 25-гоз "О гражданской обороне в Иркутской области" (подп. 3 ст. 7) |
Создают, реконструируют и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны |
Обязанности не установлены |
Создание, реконструкция, поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию защитных сооружений и других объектов гражданской обороны относятся к полномочиям:
- органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- органов местного самоуправления <3>.
--------------------------------
<3> Статья 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне".
К полномочиям организаций создание защитных сооружений федеральным законодателем не отнесено <4>.
--------------------------------
<4> Там же. Статья 9.
В свою очередь, например, на территории Иркутской области защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны (в силу прямого указания закона) должны создаваться, реконструироваться и поддерживаться в состоянии постоянной готовности к использованию исполнительными органами государственной власти Иркутской области <5>.
--------------------------------
<5> Подпункт 3 ст. 7 Закона Иркутской области от 12 марта 2020 г. N 25-гоз "О гражданской обороне в Иркутской области".
Содержание приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что, поскольку иное не установлено федеральным и (или) региональным законодательством, в мирное время защитные сооружения могут создаваться организациями после согласования с органами власти, в ведении которых они находятся, при условии возложения на них соответствующих обязанностей и предоставления финансирования.
В свою очередь, органы власти реализуют самостоятельно или делегируют подведомственным организациям полномочия по созданию объектов гражданской обороны не произвольно, а в соответствии с планами, которые разрабатываются в установленном законом порядке <6>.
--------------------------------
<6> Пункт 3 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 N 1309).
Таким образом, прежде всего момент возникновения у организации обязанности создать защитное сооружение гражданской обороны связан с:
- определением в установленном законом порядке потребности в этом объекте;
- возложением исполнительным органом государственной власти (в том числе субъекта Российской Федерации) или органом местного самоуправления на организацию соответствующей обязанности и предоставлением финансирования.
В этой связи представляется очевидным, что бюджетная медицинская организация в силу закона лишена возможности даже запланировать создание защитного сооружения на эксплуатируемых им объектах.
Сравнительный анализ норм, регулирующих обязанности субъектов по планированию защитных сооружений, представлен в таблице 2.
Таблица 2. Обязанности субъектов правоотношений в сфере гражданской обороны по планированию создания защитных сооружений
|
N |
Субъект исполнения обязанности |
Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации |
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления |
Организации |
|
Нормативный акт, устанавливающий обязанность |
||||
|
1 |
Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" |
Разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны (ст. 7) |
Разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения (ст. 8) |
Обязанности не установлены (ст. 9) |
|
2 |
Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. N 1309) |
По согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют общую потребность в объектах гражданской обороны для организаций, находящихся в сфере их ведения (п. 8) |
Определяют общую потребность в объектах гражданской обороны (п. 9) |
Обязанности не установлены |
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что вопросы планирования защитных сооружений отнесены законодателем к исключительным полномочиям органов государственной власти, которые определяют потребность в объектах гражданской обороны на соответствующей территории.
Помимо прочего, как следует из содержания закона, обеспечение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий субъектов Российской Федерации является расходным обязательством субъекта Российской Федерации <7>.
--------------------------------
<7> Часть 2 ст. 18 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне".
Как частный случай обеспечение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне, защите населения и территории Иркутской области является расходным обязательством Иркутской области <8>.
--------------------------------
<8> Статья 11 Закона Иркутской области от 12 марта 2020 г. N 25-гоз "О гражданской обороне в Иркутской области".
Помимо прочего, на федеральном уровне правового регулирования условия, при наличии которых субъект вправе создавать объект гражданской обороны, установлены:
- для всех субъектов - наличие утвержденного и согласованного в установленном порядке плана создания объектов гражданской обороны;
- для федеральных органов исполнительной власти - наличие подведомственного особо радиационноопасного и ядерноопасного объекта, гидротехнического сооружения чрезвычайно высокой опасности и высокой опасности;
- для организаций, подведомственных федеральным или региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления, - согласование с органами власти.
Возможность создавать объекты гражданской обороны органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления обусловлена только наличием плана создания объектов гражданской обороны.
На примере Иркутской области на уровне регионального законодательства порядок создания защитных сооружений конкретизирован в части распределения обязанностей между субъектами этих общественных отношений следующим образом:
- исполнительные органы государственной власти Иркутской области определяют потребность, создают защитные сооружения и иные объекты гражданской обороны <9>;
- Министерство здравоохранения Иркутской области осуществляет "планирование организации и проведения мероприятий" по созданию, оснащению и подготовке в подведомственных медицинских организациях сил и средств гражданской обороны <10>;
- обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне в органах государственной власти Иркутской области, органах местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области осуществляется их соответствующими органами управления, силами и средствами гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций <11>;
- органы местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области и организации осуществляют мероприятия по гражданской обороне в Иркутской области в соответствии с установленными полномочиями <12>.
--------------------------------
<9> Пункт 3 ст. 7 Закона Иркутской области от 12 марта 2020 г. N 25-гоз "О гражданской обороне в Иркутской области".
<10> Подпункт 11 п. 1 приложения 1 к Указу Губернатора Иркутской области от 12 января 2018 г. N 7-уг "Об обеспечении планирования мероприятий по гражданской обороне в Иркутской области".
<11> Пункт 2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в Иркутской области (утв. Указом Губернатора Иркутской области от 07.09.2009 N 125/65-уг).
<12> Там же. Пункт 7.
Обобщение приведенных выше положений позволяет сделать выводы о том, что нормы регионального законодательства развивают и конкретизируют Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, в связи с чем федеральное законодательство, вопреки правовой позиции прокуратуры, получившей поддержку судов, должно применяться в контексте нормативных актов регионального уровня.
Этот вывод соответствует положениям закона, устанавливающим механизмы правового регулирования общественных отношений в сфере гражданской обороны <13>.
--------------------------------
<13> Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне".
Кроме того, справедливость этого вывода подтверждается практикой нормативного регулирования, сложившегося в Иркутской области. Так, например, во исполнение приведенных разноуровневых правовых норм Губернатором Иркутской области полномочия по созданию объектов гражданской обороны распределены между исполнительными органами государственной власти Иркутской области, главами органов местного самоуправления муниципальных образований и руководителями организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне. К обязанностям последних отнесено только лишь:
- определение потребности в защитных сооружениях;
- обеспечение сохранности существующих защитных сооружений;
- ведение учета защитных сооружений;
- недопущение случаев необоснованного и преждевременного списания защитных сооружений <14>.
--------------------------------
<14> Распоряжение Губернатора Иркутской области от 30 марта 2018 г. N 41-р "О мерах по сохранению и рациональному использованию защитных сооружений и иных объектов гражданской обороны".
Формирующаяся практика свидетельствует о том, что правоприменительными органами нормы, установленные в региональных актах, не учитываются <15>. Существующее противоречие между нормами закона о гражданской обороне и действующего порядка создания защитных сооружений в части полномочий и обязанностей субъектов исследуемых общественных отношений усугубляет возникшую правовую неопределенность, которая в конечном итоге приводит к возложению на бюджетные медицинские организации не обеспеченных организационными и финансовыми ресурсами обязательств.
--------------------------------
<15> Апелляционное определение Иркутского областного суда от 18 сентября 2024 г. N 33а-7448/2024 // Архив Иркутского областного суда; Кассационное Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 октября 2024 г. N 88а-24393/2024; Определение Верховного Суда РФ от 13 марта 2025 г. N 66-КАС25-1-К8; Апелляционное определение Иркутского областного суда от 3 сентября 2025 г. N 33а-7158/2025 // Архив Иркутского областного суда.
Сложившаяся ситуация, без сомнения, свидетельствует о необходимости пересмотра порядка создания защитных сооружений с безусловной передачей соответствующих полномочий исполнительным органам государственной власти.
