Проблемы государственного регулирования активного туризма в Российской Федерации
Статья посвящена проблемам государственного регулирования активного туризма в Российской Федерации. Авторы отмечают растущий интерес к активному туризму, который включает в себя пешеходные маршруты и другие виды рекреационной деятельности. Несмотря на этот интерес, в ключевых стратегических документах активный туризм не получает должного внимания и поддержки. Исследование выявляет ряд проблем, включая отсутствие полноценного статистического учета в сфере активного туризма, что затрудняет оценку его масштабов и динамики. Авторы отмечают, что действующие меры государственной поддержки сосредоточены на других направлениях, оставляя активный туризм "за бортом" государственной политики. Кроме того, статья рассматривает последствия недавней регуляторной реформы, связанной с обязательной аттестацией инструкторов-проводников, выявляя недостатки и неопределенности в новой системе. Таким образом, в исследовании подчеркивается необходимость пересмотра подходов к государственному регулированию активного туризма, акцентируя внимание на его значении для внутреннего туризма и социально-экономического развития страны. Авторы указывают на необходимость разработки более системного и стратегического подхода к поддержке этого перспективного сектора.
Ключевые слова: активный туризм, государственное регулирование, поддержка, проблемы развития.
The article focuses on the issues of state regulation of active tourism in the Russian Federation. The authors note the growing interest in active tourism, which includes hiking trails and other recreational activities. Despite this interest, active tourism does not receive adequate attention and support in key strategic documents. The study identifies several challenges, including the lack of comprehensive statistical data on active tourism, which makes it difficult to assess its scale and dynamics. The authors point out that existing government support measures focus on other areas, leaving active tourism "out of the loop" in terms of public policy. In addition, the article examines the consequences of the recent regulatory reform related to the mandatory certification of guide instructors, identifying shortcomings and uncertainties in the new system. Thus, the study emphasizes the need to revise approaches to state regulation of active tourism, highlighting its importance for domestic tourism and the country's socio-economic development. The authors point out the need for a more systematic and strategic approach to supporting this promising sector.
Key words: active tourism, government regulation, support, development issues.
Исследования последних лет демонстрируют растущий интерес к активному туризму как со стороны потребителей, так и со стороны профессионалов отрасли <1>. Еще в 2023 г. глава Российской Федерации сформулировал задачу разработать набор мероприятий для продвижения и развития данного направления <2>. Агентство стратегических инициатив (АСИ) выделяет целый ряд основных тенденций в развитии туризма и индустрии гостеприимства, среди которых развитие отдыха на природе занимает важное место. Это направление включает множество видов туристической и рекреационной деятельности, включая активный туризм, в частности пешеходные маршруты <3>. Согласно исследованию агентства, активный туризм, в частности пешие походы, становится все более востребованным среди россиян: 69% респондентов увлекаются пешими походами. Наибольшую популярность имеют несложные походы на полный день (48%) и походы на несколько часов (46%) <4>.
--------------------------------
<1> Левченко Т.П. Экономико-организационные аспекты развития активного туризма // Туризм: право и экономика. 2025. N 1. С. 24 - 29.
<2> Путин поручил правительству продумать меры по развитию активного туризма // РИА Новости: сайт, 25.08.2023.
<3> Отчет АСИ "Общие выводы по итогам 2024 года. Точки роста и ключевые тренды в туризме и индустрии гостеприимства на 2025 год".
<4> Отчет о результатах проведенного АСИ и группой компаний Б1 социологического исследования "Тропы России: потенциал развития пешеходных путешествий".
К сожалению, в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, которая является ключевым стратегическим документом для отрасли, недостаточное внимание уделено развитию активного туризма. Несмотря на растущий интерес россиян к пешим походам, треккингу и другим формам активного отдыха на природе, данное направление не получило должного отражения в государственных планах и приоритетах <5>. Стратегия-2035 в основном фокусируется на развитии экологического туризма на особо охраняемых природных территориях, не уделяя должного внимания более широкому спектру активных видов отдыха. Это упущение представляет собой пробел в стратегическом планировании, учитывая растущий интерес россиян к активному туризму и его потенциал для развития внутреннего туризма.
--------------------------------
<5> Распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. N 2129-р "Стратегия развития туризма в РФ на период до 2035 года".
Прежде чем перейти к проблемам государственного регулирования сферы активного туризма, следует определиться с его понятием.
Исследователи определяют активный туризм как вид путешествий, осуществляемых в малоизмененных природных условиях с применением активных методов передвижения <6>, направленных на рекреацию и спорт <7>. Эти путешествия подразумевают перемещение ради отдыха за пределами привычной "зоны комфорта" и представляют собой уникальное пешеходное приключение, в ходе которого преодолевается определенное расстояние, возможно с использованием различных транспортных средств, и требуется активное использование физической силы <8>.
--------------------------------
<6> Мышлявцева С.Э. Активный туризм в регионах Урала (маршрутный принцип территориальной организации): дис. ... канд. географ. наук. Пермь, 2007. 185 с.
<7> Криворучко В.И., Нелюбин В.В. Справочник по курортной медицине и спортивно-оздоровительному туризму в Российской Федерации. М.: Советский спорт, 2013. 208 с.
<8> Бузни А.Н., Тренихина А.А. Организационные проблемы активного туризма // Экономические исследования и разработки. 2017. N 1. С. 136 - 152.
Шмарков М.С., Шмаркова Л.И., Анисимов А.В. Реализация программ активного туризма как драйвер развития регионального рынка туристских услуг // Экономическая среда. 2024. Т. 13. N 1. С. 87 - 93.
Многие авторы отмечают разнообразие активных видов путешествий (сафари, посещение экзотических мест, вулканов, водопадов и др.), отмечая разницу между активным отдыхом и активным туризмом, который имеет под собой иные цели и уровень подготовки <9>. Также выделяют различия между просто туристом и туристом, который осваивает активный туризм, которые, согласно требованиям нормативных правовых документов, заключаются в том, что активный турист требует специальной подготовки и выбирает активные маршруты, в то время как обычный турист не обязан иметь такую подготовку и предпочитает стационарные места размещения <10>. Отмечается разница и между активным и спортивным туризмом, являющимся лишь его частью, где активные туристы используют все виды средств передвижения в природной среде, а спортивные туристы ориентированы на преодоление препятствий в природной обстановке и достижение спортивных результатов и обязаны получить необходимые документы от маршрутно-квалификационной комиссии для участия в маршруте <11>.
--------------------------------
<9> Кугушева А.Н. Теоретические аспекты активного туризма // Сервис в России и за рубежом. 2012. N 8 (35). С. 43 - 52; Мартыновская А.А. Активный туризм: специфика продукта // Научно-методический электронный журнал "Концепт". 2016. Т. 45. С. 86 - 89; Мичурин С.Б. Массовый активный туризм: эволюция проблемы безопасности // География и туризм. 2022. N 1 (9). С. 71 - 76.
<10> Колобова А.Е., Ернов Н.А. Активные виды туризма: региональный аспект // Цивилизация - Общество - Человек. 2018. N 6-7. С. 77 - 79.
<11> Организация территорий активного туризма на Урале / А.И. Зырянов, А.Ю. Королев, С.Э. Мышлявцева [и др.] // Современные проблемы сервиса и туризма. 2017. Т. 11. N 3. С. 130 - 141.
Оценивая понятийный аппарат активного туризма с точки зрения закона, следует отметить, что определение данного вида туризма дано лишь в документе национальной системы стандартизации - ГОСТ Р 54601-2022 "Туризм и сопутствующие услуги. Безопасность активных видов туризма. Общие положения". Вместе с тем в главном туристском Законе отмечаются такие цели, как рекреационные и физкультурно-спортивные, что подчеркивает их значимость при выборе направления туризма <12>.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".
Пункт 3.1 Стандарта следующим образом определяет понятие активных видов туризма: "...путешествия, походы и экскурсии, осуществляемые преимущественно в природной среде, с активными способами передвижения, для которых требуются общая либо специальная физическая подготовка, владение определенными знаниями, навыками и умениями, в том числе по использованию снаряжения и средств передвижения, а также путешествия, совершаемые с целью занятия туристически значимыми видами активного отдыха" <13>. На основе данного определения можно выделить два ключевых аспекта активного туризма: первый - это туризм, основанный на активных методах передвижения, и второй - это виды активного отдыха, обладающие туристической ценностью.
--------------------------------
<13> ГОСТ Р 54601-2022 "Туризм и сопутствующие услуги. Безопасность активных видов туризма. Общие положения".
Согласно п. 3.3 ГОСТ Р 54601-2022 активный отдых определен как "способ восстановления работоспособности человека посредством приносящей удовольствие физической активности" <14>.
--------------------------------
<14> Там же.
В примечании к указанному пункту развернута концепция, укладывающаяся в доктринальную парадигму разграничения понятий рекреационной активности, как в большей степени носящей стационарный, а не маршрутный характер, и туризма, который, в свою очередь, прежде всего опирается на представление о путешествии и о передвижении с места на место, сопряженных с выдерживанием испытания дорогой и приобретением впечатлений от ее преодоления.
Разработчики Стандарта ГОСТ Р 54601-2022 подчеркивают, что различные виды активного туризма часто имеют тесные взаимосвязи. В рамках данного Стандарта категория активного отдыха выделяется отдельно стоящей от категории путешествий, походов и экскурсий, связанных с активными способами передвижения, из-за существенной разницы в целях и мотивах.
Согласно п. 3.4 ГОСТ Р 54601-2022 "туристически значимые виды активного отдыха определяются как популярные среди туристов виды активного досуга в определенной дестинации" <15>. При этом конкретные виды активного отдыха могут быть как массовыми, формируя основу дестинации (например, на горнолыжных курортах), так и нишевыми, играя специфическую роль (например, вейкбординг на пляжных курортах).
--------------------------------
<15> Там же.
Возвращаясь к определению туризма с активными способами передвижения, выделим в нем несколько ключевых видовых признаков.
Понятие активных способов передвижения определено в п. 3.2 ГОСТ Р 54601-2022 следующим образом: "...способы передвижения, основанные на активной роли и высокой вовлеченности туриста или экскурсанта в процесс передвижения, в том числе предусматривающие продолжительное интенсивное использование его мускульной силы (например, для пеших, велосипедных, лыжных походов, сплавов) и/или его знаний, умений и навыков по управлению (самостоятельному) или участию в управлении (в составе экипажа) средствами передвижения (в частности, велосипедами, автомобилями, мотоциклами, мотовездеходами, снегоходами, яхтами, прогулочными и маломерными судами, катамаранами, рафтами, каяками, верховыми лошадьми и пр.)" <16>.
--------------------------------
<16> Там же.
Как видим, в обозначенном понятии активных способов передвижения оказался отражен третий ключевой видовой признак туризма с активными способами передвижения - требования к туристам, экскурсантам и к оказывающим услуги по их сопровождению лицам, однако и здесь можно отметить существенные упущения:
- во-первых, требования стали слишком узко ориентированными, сосредоточившись исключительно на туристе или экскурсанте, акцентируя внимание на их активной роли и вовлеченности в процесс передвижения. При этом они не охватывают специалистов, предоставляющих услуги сопровождения;
- во-вторых, эти требования оказались ограниченными в контексте управления средствами передвижения как в самостоятельном, так и в коллективном формате. В результате они не учитывают важные аспекты общей и специализированной физической подготовки, а также необходимых знаний, навыков и умений, связанных с использованием снаряжения.
Разработчики ГОСТ Р 54601-2022 частично компенсировали отмеченный недостаток при определении понятия средств передвижения для активных видов туризма, включив в его число снаряжение, например, для передвижения по зиплайнам и троллеям в веревочных парках и оборудование (например, для снорклинга, дайвинга или фридайвинга).
Требования к общей или специальной физической подготовке туристов, экскурсантов и к оказывающим услуги по их сопровождению лицам оставлены без определения, что вполне оправдано, с одной стороны, неограниченной вариативностью путешествий активно-туристского характера и, с другой - особенностями регулирования разграничения ответственности за обеспечение безопасности между туристами и оказывающими услуги по их сопровождению лицами.
Представленный недостаток понятийного аппарата не единственный в аспекте государственного регулирования активного туризма, следует выделить также следующий ряд проблем.
Прежде всего, в настоящее время в России отсутствует полноценный официальный статистический учет в сфере активного туризма. Это представляет собой серьезный недостаток, который препятствует объективной оценке масштабов и динамики развития этого перспективного направления.
Основным источником данных, используемых в официальных докладах, являются показатели регистрации туристских групп в МЧС России. Так, за весь 2024 г. в МЧС России было зарегистрировано 26 770 туристских групп общей численностью 356 498 человек, за I кв. 2025 г. - 2 384 группы численностью 31 667 человек <17>. Однако эти цифры явно не отражают реальных размеров активно-туристского потока в стране. Даже сравнение с данными о посещаемости особо охраняемых природных территорий федерального значения, где зафиксирован рост до 17,6 млн посетителей в 2024 г., показывает, что регистрация в МЧС охватывает лишь малую долю активных туристов <18>.
--------------------------------
<17> Данные по видеозаписи Правительственной комиссии по развитию туризма Минэкономразвития Российской Федерации.
<18> Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации: официальный сайт.
Этот значительный разрыв между официальной статистикой и фактическими показателями активного туризма свидетельствует об отсутствии полноценного государственного учета в данной сфере. Без достоверных данных о количестве туристов, их географии, предпочтениях и других характеристиках государство лишено возможности разрабатывать обоснованные меры поддержки и развития активного туризма.
Данный пробел в статистическом учете является серьезным упущением, которое отражает недостаточное внимание государства к активно-туристской отрасли как важному сектору экономики и источнику общественных благ. Это, в свою очередь, ограничивает возможности для принятия эффективных управленческих решений и мер государственной поддержки, необходимых для раскрытия потенциала активного туризма в России.
Преодоление этого недостатка путем внедрения полноценной системы статистического наблюдения за активным туризмом должно стать одним из ключевых направлений совершенствования государственной политики в данной сфере. Минэкономразвития России, согласно действующим нормативам, должно разработать формы статистической отчетности для активного туризма. Это позволит собрать данные, характеризующие состояние отрасли и ее производительность, что, в свою очередь, поможет лучше понимать ее вклад в экономику.
Как уже было указано выше, активный туризм практически не находит отражения в ключевых документах, определяющих государственную политику и стратегическое планирование в туристской сфере. Ни в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года, ни в других профильных программных документах активный туризм не выделяется в качестве самостоятельного направления, требующего особого внимания и мер поддержки. Это свидетельствует об отсутствии системного стратегического подхода к развитию данного перспективного сегмента туристской индустрии на государственном уровне.
Более того, анализ реализуемых государством мер поддержки туристской отрасли показывает, что они практически полностью сосредоточены на других направлениях, таких как создание и модернизация средств размещения, развитие туристской инфраструктуры и т.д. <19>. Активный туризм в этом контексте остается фактически "за бортом" государственной поддержки. Примеры недавних решений Правительства РФ о продлении субсидирования инвестиционных проектов в сфере средств размещения <20> или расширении программы льготного кредитования туристической инфраструктуры <21> демонстрируют, что активный туризм не входит в число приоритетов государственной политики поддержки туристской отрасли.
--------------------------------
<19> Национальный проект "Туризм и гостеприимство".
<20> Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2025 г. N 473 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2021 г. N 2439".
<21> Министерство экономического развития Российской Федерации: официальный сайт.
Особенно ярко контраст с прошлым проявляется при сравнении с советским периодом, когда активный туризм рассматривался государством как важное направление, которому уделялось пристальное внимание. В те годы туризм, в том числе активный, был призван выполнять идеологические, оборонные и экономические задачи, что находило отражение в масштабной и целенаправленной работе по его развитию. Создавались туристские секции и клубы на предприятиях, велась активная пропаганда здорового образа жизни, развивались различные виды активного туризма, включая горный, водный, лыжный. Государство выделяло необходимые ресурсы и применяло меры регуляторного, финансового и иного характера для поддержки этого направления <22>.
--------------------------------
<22> Шульгина О.В., Шульгина Д.П. Советский период в истории развития туризма в России: интеграция культурного наследия, государственной политики, идеологии, экономики // Исторический журнал: научные исследования. 2021. N 3. С. 150 - 164.
В современных реалиях ничего подобного не наблюдается. Активный туризм, по сути, оказался "выброшенным" из поля зрения государственной политики, что ставит под угрозу реализацию его существенного потенциала.
Таким образом, отсутствие должного внимания и поддержки со стороны государства является ключевой проблемой, сдерживающей раскрытие потенциала активного туризма как важного направления развития внутреннего туризма и реализации социально-экономических задач. Исправление этого пробела должно стать одним из приоритетов государственной политики в сфере туризма. Для этого Минэкономразвития следует определить приоритеты и цели социально-экономического развития активного туризма, что позволит сформировать комплекс необходимых мероприятий и обеспечить государственную поддержку.
Третье направление проблем связано с проведенной в 2024 г. в России регуляторной реформой в сфере активного туризма, связанной с внедрением обязательной аттестации инструкторов-проводников, которая имеет свои недостатки.
Во-первых, стоит отметить длительный и сложный процесс внедрения аттестации. Согласно Федеральному закону от 23 марта 2024 г. N 63-ФЗ <23> требования к аттестации инструкторов-проводников были установлены еще в 2007 г., однако реальное внедрение аттестации произошло только в 2024 г. Это сопровождалось несколькими переносами сроков вступления в силу нововведений, что создало неопределенность и затруднения для профессионалов. Первоначально аттестация должна была вступить в силу 1 июня 2022 г. <24>, но срок был перенесен на 1 июня 2024 г. <25>.
--------------------------------
<23> Федеральный закон от 23 марта 2024 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<24> Федеральный закон от 20 апреля 2021 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в части правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников".
<25> Федеральный закон от 13 июня 2023 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Кроме того, новая система регулирования оказалась чрезмерно сложной и перегруженной множеством новых правил и подзаконных актов. В рамках реализации Закона были приняты более десяти подзаконных нормативных актов, что создало обширный массив детализированных правовых норм. Это усложняет работу инструкторов-проводников, которым необходимо соответствовать множеству новых критериев и порядков, таких как порядок аттестации инструкторов-проводников, критерии классификации туристских маршрутов, требующих специального сопровождения, методика определения платы за аттестацию инструкторов-проводников, порядок ведения единого федерального реестра инструкторов-проводников и многие другие.
Неопределенность целей реформы также вызывает вопросы в связи с тем, что заявленные цели, а именно "повышение безопасности граждан и качества туристических продуктов", не имеют четких измеримых показателей, что делает их абстрактными и неопределенными. Отсутствие ясных задач для достижения этих целей может привести к неэффективности реформы в долгосрочной перспективе.
Еще одной ключевой проблемой является финансовая нагрузка на инструкторов-проводников. Стоимость аттестации может достигать 56 000 руб., что значительно выше государственной пошлины для экскурсоводов (2 000 руб.). Это создает неравные условия для профессионалов в туристической индустрии, что может привести к снижению числа квалифицированных инструкторов.
Реформа также не служит обеспечению благоприятных условий труда людей, профессионально оказывающих услуги в активно-туристском секторе, а значит, не служит поддержанию и развитию основного средства производства в отрасли. Это обстоятельство также очевидно проистекает из полного отсутствия мер государственной поддержки в активно-туристской отрасли.
Регуляторные полномочия, переданные уполномоченным организациям, также вызывают опасения. Эти организации получили значительные полномочия, включая возможность аннулирования аттестатов без должного контроля. Это создает риски злоупотреблений и ущемления прав инструкторов.
Наконец, законодательные инициативы, направленные на введение высоких штрафов за нарушения порядка деятельности инструкторов-проводников, могут усугубить ситуацию <26>. Такие меры могут создать дополнительные риски для профессионалов и усугубить и без того сложные условия работы.
--------------------------------
<26> Федеральный закон от 7 июля 2025 г. N 203-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".
Таким образом, несмотря на стремление к улучшению регулирования в сфере активного туризма, проведенная реформа выявила множество проблем, требующих внимания и дальнейшего исследования. Необходимость в детальном анализе и пересмотре существующей системы становится все более очевидной, чтобы достичь заявленных целей повышения безопасности и качества туристических услуг. Для повышения эффективности реформы следует интегрировать меры государственной поддержки. Это поможет сбалансировать регуляторные меры и создать условия для устойчивого развития активно-туристской отрасли.
Несмотря на существующие проблемы, предложенные меры могут быть реализованы в рамках полномочий Минэкономразвития, что открывает перспективы для улучшения ситуации в отрасли.
