Публичная власть в России: эволюция концепции, позиции КС и новое законодательство
Автор: Петухов Олег Анатольевич, юрист, руководитель юридической компании «ЛЕГАС»
Контакты: legascom.ru, petukhov@legascom.ru
Что изменилось после конституционной реформы 2020 года
Ключевое новшество реформы - закрепление в Конституции понятия «единая система публичной власти». До этого концепция формировалась преимущественно в правовых позициях Конституционного Суда (КС) на протяжении почти 30 лет. Теперь содержание понятия получило развитие в законодательстве: уточнены состав, принципы и механизмы работы системы.
Природа публичной власти: единство от воли народа
И доктрина, и позиции КС, и обновлённое законодательство сходятся в одном: публичная власть производна от воли многонационального народа России - единственного источника власти. Отсюда вытекает и принцип единства публичной власти.
КС последовательно развивал эту логику:
в 1998 году (Определение № 169‑О) воля народа была названа источником публичной власти;
в 2011 году (Постановление № 9‑П) сформулирована идея единой системы народовластия;
в Заключении от 16 марта 2020 года (№ 1‑З) эта логика получила конституционное оформление.
Таким образом, нормативная концепция опирается на многолетнюю правовую аргументацию КС.
Структура единой системы: кто входит в публичную власть
Сегодня структура публичной власти закреплена нормативно и включает:
федеральные органы государственной власти;
органы государственной власти субъектов РФ;
иные государственные органы (в т. ч. не привязанные к классическим ветвям власти - например, Администрация Президента, ЦБ, СК);
органы местного самоуправления.
Эволюция подхода КС:
В 1997 году (Постановление № 1‑П) впервые чётко обозначена многоуровневость публичной власти и включённость в неё местного самоуправления.
Позже КС неоднократно подтверждал публично-властный характер функций отдельных структур - судов, избирательных комиссий, нотариальных палат. При этом объединения, действующие исключительно на основе общественного интереса (например, профсоюзы), к публичной власти не отнесены.
Законодательно состав системы закреплён в Федеральном законе № 394‑ФЗ. При этом отдельные акты (например, ФЗ № 437‑ФЗ о федеральной территории «Сириус») содержат спорные изъятия из системы, что создаёт рассогласованность норм.
Функции публичной власти: от защиты прав к развитию страны
Основные функции системы:
обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина;
содействие социально-экономическому развитию страны.
Важное свойство - функциональное единство: согласованность действий всех уровней власти при разграничении компетенций.
Как это формировалось в практике КС:
С 1998 года (Постановление № 17‑П) подчёркивается необходимость разграничения полномочий и непрерывности работы органов власти.
В 2000‑х и 2010‑х годах КС последовательно раскрывал отдельные функции: социальную (Постановление № 8‑П от 2000 г.), экономическую, правоохранительную, защиту прав как высшей ценности (Постановление № 10‑П от 2004 г.).
Координация действий власти впервые системно обозначена в контексте бюджетного процесса (Постановление № 10‑П от 2006 г.) и позже - в рамках общенациональных целей (Постановление № 30‑П от 2015 г.).
В современном законодательстве акцент смещён на социально-экономическое развитие:
ФЗ № 394‑ФЗ определяет роль Государственного Совета в координации приоритетов развития и согласовании действий уровней власти.
ФЗ № 414‑ФЗ и ФЗ № 33‑ФЗ закрепляют цель взаимодействия - устойчивое и комплексное развитие территорий, а деятельность местного самоуправления ориентирована на «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения».
Доктринальные споры и расхождения с нормативной концепцией
В научной среде нет единого подхода к понятию «публичная власть». Основные точки расхождений:
Соотношение публичной и государственной власти. Ранее ряд исследователей сводили публичную власть к государственной, но конституционное закрепление местного самоуправления как части единой системы делает такую позицию неактуальной.
Включение общественной власти. Некоторые учёные предлагают считать публичной властью и отдельные проявления общественной власти (через объединения граждан). Позиция КС более узкая: критерием выступает выполнение публично-властных функций, а не общественная природа субъекта.
Функциональный фокус. В доктрине функции публичной власти нередко описываются фрагментарно. Законодательство же даёт более системную трактовку, делая упор на развитие страны при сохранении базовых конституционных задач.
Ключевые нормативные акты
Понятие «единая система публичной власти» развивается в следующих актах:
Федеральный конституционный закон № 4‑ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
Федеральный закон № 394‑ФЗ;
Федеральный закон № 414‑ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ»;
Федеральный закон № 33‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»;
Федеральный закон № 437‑ФЗ «О федеральной территории „Сириус“».
Вывод: концепция публичной власти - это результат длительной эволюции правовых позиций КС, получивший конституционное и законодательное оформление в 2020 году и позднее. Нормативная модель расширяет доктринальные представления: закрепляет состав системы, делает акцент на функциональном единстве и социально-экономическом развитии, одновременно выявляя отдельные пробелы и несогласованности в регулировании. Такой подход повышает предсказуемость взаимодействия уровней власти и задаёт чёткие рамки для правоприменения.
