Правовое обеспечение международной информационной безопасности: проблемы и перспективы.
Рассмотрим вопросы формирования системы правового обеспечения международной информационной безопасности в условиях геополитических трансформаций и турбулентности. Обозначены стратегические задачи, закрепленные в новой редакции Основ государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности. Исследовано состояние системы международно-правового регулирования международной информационной безопасности, обоснованы приоритетные направления ее развития. В качестве основной проблемы формирования данной системы названо отсутствие универсального международного договора об обеспечении международной информационной безопасности. Отмечена проблема продвижения на площадке ООН представленной Российской Федерацией концепции Конвенции об обеспечении международной информационной безопасности, принятие которой блокируется США и иными недружественными странами. Обосновывается тезис о фрагментарном нормативном регулировании международной информационной безопасности отдельными универсальными и региональными международными договорами, актами "мягкого права" и документами политического характера. Отдельное внимание уделено анализу содержания и природы добровольных и необязательных норм ответственного поведения государств в ИКТ-среде, нашедших отражение в докладах Группы правительственных экспертов ООН по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности.
В условиях цифровизации возникают новые информационные вызовы и угрозы, многие из которых носят трансграничный (глобальный) характер <1>. Для эффективного противодействия информационным вызовам требуется организация международного сотрудничества в области международной информационной безопасности (далее - МИБ). Как отмечает Министр иностранных дел РФ С.В. Лавров, Россия выступает последовательным сторонником консолидации действий государств для эффективного решения данной проблемы <2>. Именно Россия почти четверть века назад стала инициатором вынесения на уровень Организации Объединенных Наций темы противодействия угрозам в информационном пространстве и продолжает уделять ей повышенное внимание.
<1> Модели правового регулирования обеспечения информационной безопасности в условиях больших вызовов в глобальном информационном обществе: Моногр. / Под общ. ред. Т.А. Поляковой. Саратов: Амирит, 2020. С. 36.
<2> Обращение к читателям Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Лаврова // Международная информационная безопасность: теория и практика: В 3 т.: Учеб. / Под общ. ред. А.В. Крутских. 2-е изд., доп. М.: Аспект Пресс, 2021. Т. 1. С. 13.
Ключевую роль в механизме обеспечения МИБ играет право. Проблемы формирования системы правового регулирования МИБ имеют междисциплинарный характер и включают в себя "блок теоретико-методологических правовых вопросов применения норм, правил и принципов ответственного поведения государств, призванных способствовать обеспечению открытой, безопасной, стабильной, доступной и мирной информационно-коммуникационной среды" <3>. Одним из национальных интересов в информационной сфере является защита суверенитета государств в информационном пространстве <4>. Особую роль в отмеченной системе правового регулирования играют нормы международного информационного права.
<3> Полякова Т.А., Шинкарецкая Г.Г. Проблемы формирования системы международной информационной безопасности в условиях трансформации права и новых вызовов и угроз // Право и государство: теория и практика. 2020. N 10. С. 138.
<4> Бойко С. Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности: регулирование и механизмы реализации // Международная жизнь. 2018. N 11. С. 26.
В Основах государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности (утверждены Указом Президента РФ от 12 апреля 2021 г. N 213) (далее - Основы) под международной информационной безопасностью понимается "такое состояние глобального информационного пространства, при котором на основе общепризнанных принципов и норм международного права и на условиях равноправного партнерства обеспечивается поддержание международного мира, безопасности и стабильности" (п. 6).
Как отмечается в докладе экспертов МГИМО, предложенный и продвигаемый Россией термин "международная информационная безопасность" подразумевает наличие не только технических, но и политико-идеологических угроз в данной области, что не коррелирует с западной концепцией кибербезопасности, акцентирующей внимание на технологическом измерении информационных угроз <5>. Такая позиция отражает мнение многих российских специалистов по информационному праву, которые выделяют модули безопасности (защиты) информации и информационно-психологической безопасности в структуре предмета правового обеспечения информационной безопасности <6>.
<5> Крутских А.В., Зиновьева Е.С. Международная информационная безопасность: подходы России. М.: МГИМО МИД России, 2021. С. 6.
<6> Полякова Т.А. Правовое обеспечение информационной безопасности при построении информационного общества в России: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008; Кузнецов П.У. Информация как объект правоотношений в области обеспечения информационной безопасности // Электронное приложение к "Российскому юридическому журналу". 2017. N 6.
В Основах целью государственной политики России в области МИБ названо "содействие установлению международно-правового режима, при котором создаются условия для предотвращения (урегулирования) межгосударственных конфликтов в глобальном информационном пространстве, а также для формирования с учетом национальных интересов Российской Федерации системы обеспечения международной информационной безопасности" (п. 9). Достижение данной цели осуществляется путем решения задач по развитию международного сотрудничества России на глобальном, региональном, многостороннем и двустороннем уровнях по вопросам формирования системы обеспечения МИБ, а также противодействия основным угрозам МИБ (п. 10).
Стратегические задачи российской государственной политики в рассматриваемой области включают в себя:
продвижение на международной арене российских подходов к развитию системы обеспечения МИБ и российских инициатив в данной области;
содействие формированию международно-правовых механизмов предотвращения (урегулирования) конфликтов государств в глобальном информационном пространстве;
организацию межведомственного взаимодействия при реализации государственной политики в области МИБ (п. 5 Основ).
В рамках реализации указанных стратегических задач в Основах закреплены основные направления реализации государственной политики в области МИБ, и их ключевой составляющей является системное развитие правового обеспечения МИБ. Среди упомянутых направлений несомненными приоритетами выступают содействие принятию странами - участниками ООН Конвенции об обеспечении международной информационной безопасности и выработке новых принципов и норм международного права, регламентирующих поведение государств в глобальном информационном пространстве, а также заключение и реализация международно-правовых и иных договоренностей между Россией и иностранными государствами о сотрудничестве в сфере МИБ.
Следует признать (и это особенно очевидно в современных условиях мирового кризиса), что уровень развития международно-правового регулирования сферы МИБ, несмотря на ее значимость, остается явно недостаточным. На универсальном уровне до сих пор не принят международный договор, регламентирующий данную сферу отношений. Российской Федерацией еще в 2011 г. была представлена концепция Конвенции об обеспечении международной информационной безопасности. В 2021 г. был подготовлен ее обновленный вариант <7>. Однако эта концепция не получила поддержки, прежде всего из-за позиции США и стран Запада. Собственно, противоречия глобальных держав все еще являются главным препятствием для развития международного права в области МИБ.
<7> URL: http://www.scrf.gov.ru/security/information/document112/ (дата обращения: 20.05.2022).
Вместе с тем отсутствие универсального международного договора в области МИБ отнюдь не означает, что сегодня образовался вакуум в международно-правовом регулировании вопросов безопасности в информационном пространстве.
Во-первых, начиная с 1998 г., Генеральной Ассамблеей ООН был принят ряд резолюций под названием "Достижения в сфере информатизации и телекоммуникации в контексте международной безопасности", в которых выделены основные угрозы МИБ и намечены пути развития международного сотрудничества государств в данной области. Однако указанные резолюции не носят юридически обязывающего характера.
Во-вторых, в 2000-е гг. был принят ряд международных документов политического характера по вопросам развития информационного общества, в которых значительное внимание было уделено вопросам безопасности использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) <8>.
<8> Окинавская хартия Глобального информационного общества от 22 июля 2000 г.; Женевская декларация принципов "Построение информационного общества - глобальная задача в новом тысячелетии" от 12 декабря 2003 г.; Тунисская программа для информационного общества от 15 ноября 2005 г.
В-третьих, вопросы противодействия отдельным угрозам МИБ отчасти регламентированы в универсальных и региональных международных договорах в области СМИ и Интернета, борьбы с преступностью и терроризмом <9>.
<9> Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии от 25 мая 2000 г.; Конвенция о киберпреступности от 23 ноября 2001 г. и протоколы к ней; Конвенция Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуальных злоупотреблений от 25 октября 2007 г.; Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г.; Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г.; Конвенция ШОС по противодействию экстремизму от 9 июня 2017 г.
В-четвертых, в рамках ООН утверждены добровольные и необязательные нормы ответственного поведения государств в ИКТ-среде (будут рассмотрены ниже).
В-пятых, на региональном и двустороннем уровне принят ряд обязательных международных договоров в области МИБ <10>.
<10> Соглашение между правительствами государств - членов ШОС о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности от 16 июня 2009 г.; Соглашение о сотрудничестве государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности в области обеспечения информационной безопасности от 30 ноября 2017 г.
Кроме того, в последние годы наметились перспективы принятия универсального международного договора в области борьбы с преступлениями в сфере ИКТ - одной из составляющих триады основных угроз МИБ. В 2019 г. по инициативе нашей страны создан специальный комитет ООН в целях подготовки всеобъемлющей международной конвенции в данной области. В 2021 г. Россия внесла в данный комитет проект Конвенции ООН о противодействии использованию информационно-коммуникационных технологий в преступных целях <11>. Работу над данным проектом планируется завершить в 2023 г.
<11> О внесении в Спецкомитет ООН российского проекта универсальной международной конвенции по противодействию использованию информационно-коммуникационных технологий в преступных целях // Министерство иностранных дел Российской Федерации. 2021. 28 июля. URL: https://archive.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4831832 (дата обращения: 27.09.2021).
Однако перечисленные достижения в сфере нормативного регулирования отдельных аспектов и направлений обеспечения МИБ ни в коей мере не отменяют необходимости принятия универсального международного договора в области МИБ, поскольку этот документ будет иметь юридически обязательный, императивный характер. Именно универсальный договор должен стать основой системы правового обеспечения МИБ и каркасом для развития базовых направлений противодействия ее угрозам. В таком договоре будут закреплены меры по предотвращению использования ИКТ в целях нарушения мира и безопасности и содействию такой деятельности государств в ИКТ-среде, которая способствует экономическому и социальному развитию стран на основе соблюдения принципов и норм международного права <12>.
<12> Крутских А.В., Зиновьева Е.С. Указ. соч. С. 35.
В связи со сложностью продвижения указанных идей и в условиях происходящих глобальных перемен перспективы принятия в ближайшие годы универсального международного договора в области МИБ становятся все более смутными. Это связано с агрессивной позицией западных держав, которые и ранее всячески блокировали продвижение российских инициатив, а в настоящее время заняли откровенно враждебную позицию в отношении России. Как отметил председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, Запад развязал системную войну против нашей страны, вследствие чего нам предстоит жить в условиях частичной международной изоляции <13>. Однако В.Д. Зорькин призывает не забывать, что, помимо могучих врагов, у России есть множество друзей и союзников, которые весьма заинтересованы в поддержке нашей страны. Среди них - страны ЕАЭС, БРИКС, ШОС и других региональных международных организаций <14>.
<13> Зорькин В. Право России: альтернативы и риски в условиях глобального кризиса // Российская газета. 2022. 29 июня. URL: https://rg.ru/2022/06/29/pravo-rossii-altemativy-i-riski-v-usloviiah-globalnogo-krizisa.html (дата обращения: 27.07.2022).
<14> Там же.
В преломлении к теме МИБ это означает необходимость в среднесрочной перспективе сосредоточиться на развитии правовых и иных договоренностей в рамках региональных международных организаций и в двустороннем формате. Кроме упомянутых председателем Конституционного Суда РФ региональных объединений ЕАЭС, БРИКС и ШОС, необходимо отметить такие значимые форматы, как СНГ, ОДКБ и Союзное государство России и Республики Беларусь. В рамках указанных региональных организаций за последние 20 лет был принят ряд важных международно-правовых актов в области МИБ, включая международные договоры.
В условиях развязанной против России информационной войны приоритетное значение имеет объединение усилий по обеспечению международной и национальной информационной безопасности с нашим ближайшим стратегическим союзником - Республикой Беларусь. В Концепции информационной безопасности Республики Беларусь (утверждена Постановлением Совета Безопасности Республики Беларусь от 18 марта 2019 г. N 1) подчеркнуто, что формирование в стране "информационного общества, обеспечивающего доступность информации, распространение и использование знаний для поступательного и прогрессивного развития, рассматривается как национальный приоритет и общегосударственная задача" <15>. Это демонстрирует общность оценок и единое понимание значимости обеспечения информационной безопасности в условиях современных вызовов и угроз в наших странах.
<15> URL: https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=P219s0001 (дата обращения: 12.05.2022).
Задача обеспечения информационной безопасности информационных ресурсов Союзного государства нашла отражение в Приоритетных направлениях и первоочередных задачах дальнейшего развития Союзного государства на 2018 - 2022 гг., утвержденных Постановлением Высшего государственного совета Союзного государства от 19 июня 2018 г.
Широкое развитие получила практика принятия двухлетних планов реализации основных направлений белорусско-российского сотрудничества в области обеспечения МИБ, предусматривающих определение, согласование и осуществление необходимых совместных мер по обеспечению информационной безопасности, проведение двусторонних межведомственных консультаций, обмен информацией, анализ и оценку возникающих угроз в данной сфере, координацию мер реагирования на эти угрозы.
Представляется, что мощный импульс развитию системы обеспечения информационной безопасности Союзного государства способно дать принятие стратегического документа - концепции (а возможно, стратегии) - в области обеспечения информационной безопасности Союзного государства. В апреле 2022 г. в Минске состоялось обсуждение проекта данного документа в ходе белорусско-российских межведомственных консультаций по обеспечению информационной безопасности.
В настоящее время необходимы научно обоснованные предложения по развитию системы правового обеспечения информационной безопасности Союзного государства на основе оптимальных методов и правовых механизмов регулирования общественных отношений в этой динамичной сфере.
На двустороннем уровне Россией заключены Соглашения о сотрудничестве в области МИБ также с Бразилией, Вьетнамом, Индией, Китаем, Кубой, Туркменистаном и др. Думается, необходимо и дальше развивать двустороннее сотрудничество как наиболее мобильную часть международно-правовой системы МИБ.
Процессы цифровой трансформации обусловливают необходимость "модернизации правовых подходов к урегулированию новых общественных отношений" <16>. А.В. Минбалеев указывает, что в современную цифровую эпоху методы правового регулирования должны быть достаточно гибкими и обеспечивать оперативную выработку системы способов и средств реагирования на новые угрозы и вызовы <17>. Эти выводы особенно значимы для международно-правового регулирования сферы МИБ, где традиционные правовые источники регулирования в виде международных договоров пока недостаточно развиты. В этой ситуации большое значение имеют принятие и реализация иных международных актов в данной сфере, включая политико-декларативные документы и акты "мягкого права".
<16> Полякова Т.А. Цифровизация и синергия правового обеспечения информационной безопасности // Информационное право. 2019. N 2. С. 4.
<17> Цифровая трансформация: вызовы праву и векторы научных исследований: Моногр. / Под общ. ред. А.Н. Савенкова; Отв. ред. Т.А. Полякова, А.В. Минбалеев. М.: РГ-Пресс, 2021. С. 62.
Одним из таких сводов международных правил выступают добровольные и необязательные нормы ответственного поведения государств в ИКТ-среде. Данные нормы были отражены в докладах Группы правительственных экспертов ООН (ГПЭ) по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности. В Заключительном докладе ГПЭ от 18 марта 2021 г. A/75/816 (далее - Доклад ГПЭ) государствам было рекомендовано "добровольно анализировать национальные усилия по применению норм, накапливать опыт и передовую практику в части применения норм и обмениваться ими" (п. 30) <18>.
<18> URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/068/74/PDF/N2106874.pdf?openElement (дата обращения: 20.07.2022).
Следует обратить внимание, что в 2011 г. Россия, КНР, Таджикистан и Узбекистан представили Генеральной Ассамблее ООН Правила поведения в области обеспечения международной информационной безопасности <19>. В 2015 г. был направлен обновленный вариант этого документа <20>. Полагаем, что указанный документ был учтен при подготовке итоговых докладов ГПЭ.
<19> Письмо постоянных представителей Китая, Российской Федерации, Таджикистана и Узбекистана при Организации Объединенных Наций от 12 сентября 2011 г. на имя Генерального секретаря. A/66/359. URL: https://digitallibrary.un.org/record/710973/files/A_66_359-RU.pdf (дата обращения: 02.06.2022).
<20> Письмо постоянных представителей Казахстана, Китая, Кыргызстана, Российской Федерации, Таджикистана и Узбекистана при Организации Объединенных Наций от 9 января 2015 г. на имя Генерального секретаря. A/69/723. URL: https://digitallibrary.un.org/record/786846?ln=en (дата обращения: 02.06.2022).
В Докладе ГПЭ сказано: "Добровольные, не имеющие обязательной силы нормы ответственного поведения государств могут уменьшить риски для международного мира, безопасности и стабильности и могут играть важную роль в повышении предсказуемости и уменьшении риска неправильного восприятия, способствуя тем самым предотвращению конфликтов" (п. 24). При этом нормы не заменяют собой обязательства или права государств по международному праву, а содержат дополнительные указания в отношении того, что представляет собой ответственное поведение государств при использовании ИКТ (п. 25). Вместе с тем эксперты группы обозначают возможность разработки в перспективе дополнительных юридически обязывающих международно-правовых норм.
Также эксперты отметили, что "нормы отражают ожидания и стандарты международного сообщества в отношении поведения государств при использовании ими ИКТ и позволяют международному сообществу оценивать действия государств" (п. 24 Доклада ГПЭ). Таким образом, полагаем, что данные нормы, несмотря на отсутствие обязательной юридической силы, могут рассматриваться в качестве определенных стандартов, позволяющих давать политико-правовую оценку действиям государств в ИКТ-среде.
Проведенное исследование показывает, что система правового обеспечения международной информационной безопасности находится на стадии формирования. Действующие международные договоры в сфере борьбы с преступностью, терроризмом и иными угрозами международной безопасности только частично затрагивают вопросы безопасного использования ИКТ. До настоящего времени отсутствует базовый, универсальный международный договор в области МИБ, хотя имеется положительный опыт разработки подобных документов в рамках региональных организаций с участием России (ОДКБ, ШОС). В связи с этим требуется продвижение российской инициативы по принятию Конвенции об обеспечении международной информационной безопасности.
Параллельно необходимо сосредоточить усилия на развитии международно-правового регулирования МИБ в рамках региональных международных организаций с участием России (СНГ, ОДКБ, ШОС, БРИКС, Союзное государство), а также на двустороннем уровне.
В условиях отсутствия юридически обязательных международно-правовых актов в области МИБ существенная роль отводится иным механизмам нормативного регулирования, включая документы политического характера и акты "мягкого права". Одними из перспективных источников видятся добровольные и необязательные нормы ответственного поведения государств в ИКТ-среде. Данные нормы еще не получили полноценного юридического закрепления, однако в дальнейшем они могут стать основой для принятия международно-правовых актов. Тем не менее даже сейчас они способны обеспечить снижение угрозы международному миру, безопасности и стабильности.
