Антикоррупционная политика ООН и России: сравнительно-правовой аспект.
Рассмотрим нормативные акты, формирующие основы проводимой антикоррупционной политики в рамках государств - членов ООН. Проводится анализ нормативной базы в исследуемой сфере за 1990 - 2006 годы и определяются особенности реализации данных положений в Российской Федерации. Характеризуются основные этапы законодательного регулирования противодействия коррупции в современной России и подчеркивается необходимость уточнения отдельных правовых аспектов в контексте эффективности государственной антикоррупционной политики.
Негативные последствия проявления коррупции не ограничиваются только лишь нарушением нравственности и материального состояния граждан, формированием кризиса доверия, снижением эффективности государственной власти - коррупция подрывает авторитет ее институтов и существенно снижает престиж государства в целом. Коррупция как системное явление, приобретающее транснациональный и международный характер, вовсе ставит под угрозу стабильность государства и его безопасность.
Так, на международном уровне правовые характеристики коррупции закреплены в различных документах, логика принятия которых обоснована необходимостью борьбы с таким общественно опасным явлением, как подкуп должностных лиц в сфере международных коммерческих и финансовых отношений. В числе первых внимание на данную проблему обратила Организация Объединенных Наций (ООН).
Подход ООН к регулированию противодействия коррупции формировался на протяжении длительного времени. Основные периоды данного процесса охарактеризованы в табличной форме ниже.
Таблица
Характеристика периодов (этапов) развития
нормативного регулирования противодействия коррупции ООН
Период (этап) |
Содержание этапа |
Результат этапа |
1 |
2 |
3 |
Август - сентябрь 1990 г. |
8-й Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями |
Резолюция 7 "Коррупция в сфере государственного управления" (A/CONF.144/28/Rev.1), Справочный документ о международном противодействии коррупции, Проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц (A/CONF.169/14) |
Июль 1995 г. |
4-я сессия Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию |
Резолюция Экономического и Социального совета 1995/14 от 24 июля 1995 г., консультации с правительствами стран - участниц в целях пересмотра текста проекта кодекса |
Декабрь 1996 г. |
5-я сессия Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию |
Резолюция 51/59 от 12 декабря 1996 г., содержащая Международный кодекс поведения государственных должностных лиц |
Декабрь 1996 г. |
51-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН |
Резолюция 51/191 от 16 декабря 1996 г. о принятии Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях |
Март - апрель 1999 г. |
Совещание Группы экспертов по проблемам коррупции и ее финансовым каналам |
Рекомендации по разработке универсального документа по укреплению международного сотрудничества в борьбе с коррупцией |
Декабрь 1999 г. |
54-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН |
Резолюция 54/128 от 17 декабря 1999 г., содержащая поручение по разработке Конвенции против транснациональной организованной преступности |
Декабрь 2000 г. |
55-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН |
Резолюция 55/61 от 4 декабря 2000 г. (A/55/PV.81), содержащая обоснование целесообразности разработки эффективного правового акта против транснациональной организованной преступности, не зависимого от Конвенции ООН |
Июль - август 2001 г. |
Совещание межправительственной группы экспертов открытого состава по подготовке мандата на разработку международно-правового документа против коррупции |
Проект мандата для предоставления Генеральной Ассамблее ООН |
Январь 2002 г. |
56-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН |
Резолюция 56/260 от 31 января 2002 г. об одобрении мандата на разработку Конвенции ООН против коррупции |
Январь 2002 г. - октябрь 2003 г. |
Семь сессий Специального комитета по разработке Конвенции ООН против коррупции |
Чтения проектов Конвенции ООН против коррупции, проект Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, содержащий проект текста Конвенции |
31 октября 2003 г. |
58-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН |
Резолюция 58/4 от 31 октября 2003 г. об открытии Конвенции для подписания на Политической конференции высокого уровня в Мериде, Мексика, 9 - 11 декабря 2003 г. (A/CONF.205/2) |
14 декабря 2005 г. |
Вступление Конвенции ООН против коррупции в силу |
- |
Январь 2006 г. |
8-я (заключительная) сессия Специального комитета по разработке Конвенции ООН против коррупции |
Утверждение проекта правил процедур Конвенции (A/AC.261/28) |
Декабрь 2006 г. |
Конференция государств - участников Конвенции ООН против коррупции |
Утверждение правил процедур Конвенции (CAC/CQSP/2006/3) |
Выделение данных этапов нормативного регулирования противодействия коррупции не является официально закрепленным и представлено в целях наглядной демонстрации процессов постепенного развития и формирования подходов к решению исследуемого вопроса на уровне межгосударственной организации.
Помимо установления перечня деяний, которые должны быть криминализированы национальными правовыми актами в соответствии с нормами международного антикоррупционного законодательства, в содержании международных правовых норм в сфере противодействия коррупции прослеживается универсальный характер - их положения распространяются не только на публичную, но и частную сферы.
Так, Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. в ст. 12 предписывает государствам - участникам Конвенции принимать меры по предотвращению коррупции в частном секторе, принимать надлежащие гражданско-правовые, административные и уголовные меры в антикоррупционных целях в частном секторе и т.д. <1>. Статьи 7 и 8 Конвенции Совета Европы обязуют государства - участников принимать меры для признания активного и пассивного подкупа в частном секторе уголовным правонарушением, относя к субъектам "частной" коррупции широкий круг лиц в том или ином качестве <2>. Стоит отметить, что на данный момент Российской Федерацией ратифицированы обе указанные Конвенции.
<1> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.). Ратифицирована Федеральным законом РФ от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ с заявлениями // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.
<2> Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS N 173 (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.). Ратифицирована Федеральным законом РФ от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2394.
С февраля 2007 г. Россия является полноправным членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО), осуществляющей непрерывный мониторинг реализации международных антикоррупционных конвенций. На сегодняшний день в России проводится масштабная работа, связанная с выполнением рекомендаций межгосударственной группы, а именно разрабатываются и последовательно реализуются национальные планы противодействия коррупции.
Анализ международных правовых актов антикоррупционного законодательства позволяет констатировать, что для данной группы нормативных источников характерен широкий взгляд на коррупцию, не ограничивающийся взяточничеством, а предусматривающий расширенный спектр корыстных служебных злоупотреблений.
Анализ содержания международных норм права в сфере противодействия коррупции позволяет утверждать, что совокупность нормативных и правовых международных антикоррупционных стандартов отличается документальной множественностью, отсутствием упорядоченности и согласованности их содержания, а также наличием противоречий. Существуют также проблемы произвольного толкования международных антикоррупционных стандартов отдельными международными институтами и проблема непринятия во внимание того факта, что разное течение коррупционных процессов в разных государствах обусловливает различную результативность применения одних и тех же регуляционных воздействий. Наличие данных проблем показывает необходимость разработки единых подходов к толкованию содержания решений, обязательных для государств - участников международных организаций.
Развитие транснациональных форм коррупции - один из наиболее опасных видов ее изменений. Крупные транснациональные компании все чаще становятся инициаторами взяточничества, стремясь укрепиться на мировых рынках, получить покровительство должностных лиц. В таких условиях рыночная коррупция, основанная преимущественно на взятках, трансформируется в принципиально новую форму, опирающуюся на недоступные конкурентам личные связи. Стоит констатировать, что в целом существующая нормативная база международного уровня не успевает развиваться в соответствии с реальной коррупционной ситуацией в мире, а поэтому оказывается недостаточно эффективной.
Борьба с коррупцией была обозначена в качестве одного из приоритетов избирательной программы В.В. Путина в 2000 г. В дальнейшем Указом Президента Российской Федерации N 1384 был образован первый совещательный орган при Президенте России по противодействию коррупции в стране <3>. В 2006 - 2010 годах антикоррупционный "пласт" был заложен в законодательство о государственной гражданской службе. Во второй президентский срок В.В. Путина были ратифицированы Конвенции ООН против коррупции (за исключением ст. 20 "Незаконное обогащение") и об уголовной ответственности за коррупцию ETS N 173. За 2008 - 2010 годы принимается ряд основополагающих актов в сфере противодействия коррупции в России. В 2010 году Указом Президента Российской Федерации N 460 была утверждена Стратегия противодействия коррупции, имеющая целью искоренение причин и условий последней <4>.
<3> Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. N 1384 "О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией" (утратил силу) // СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4657.
<4> Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" (ред. от 13 марта 2012 г. N 297) // СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.
К настоящему времени в России сформирована обширная база федерального антикоррупционного законодательства. Экспертами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации была проанализирована динамика формирования федерального антикоррупционного законодательства России в 2008 - 2016 гг. <5>. По данным этого анализа, можно отметить, что издаваемые за указанный период нормативные акты преимущественно сосредоточены на регулировании конфликта интересов, процессов предоставления сведений и раскрытия информации о деятельности органов власти и подведомственных структур, а также в области процессов и процедур антикоррупционной экспертизы.
<5> Противодействие коррупции: новые вызовы: монография / С.Б. Иванов, Т.Я. Хабриева, Ю.А. Чиханчин [и др.]; отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2016. С. 58.
Таким образом, сформированная в Российской Федерации система антикоррупционного законодательства актуальна, динамична, восприимчива к новым вызовам и требованиям международной правовой среды. Ее развитие осуществляется с учетом предложений и рекомендаций научного и экспертного сообщества и подкрепляется механизмами реализации законодательства массивом подзаконных актов и неправовых регуляторов. Вместе с тем законодательная база в сфере противодействия коррупции остается неструктурированной, отличается отсутствием баланса между количеством актов, направленных на антикоррупционное регулирование в частной и публичной сферах (с перевесом в сторону публичной сферы), отсутствием единства принципов законодательного правового регулирования коррупции в частной и публичной сферах и разнонаправленностью действия различных групп нормативных актов, существенно упуская превентивные направления.
Разрабатывая новые законодательные акты, прогнозируя ожидаемую их эффективность, необходимо принимать во внимание особенности развития самого государства: культурные <6>, правовые <7>, исторические <8> и проч. <9>, а в случае Российской Федерации - еще и специфику целых групп этносов <10>. Игнорирование данных вопросов приводит к тому, что действенность существующих законодательных норм и правил снижается, а сами нормативные акты теряют роль ведущего регулятора проводимой государственной антикоррупционной политики.
<6> Шорохов В.Е. Актуальные вопросы антикоррупционного образования и культуры // Культура: управление, экономика, право. 2019. N 2. С. 29 - 34.
<7> Шорохов В.Е., Савинов Л.В. Восприятие антикоррупционного опыта зарубежных стран как гарант прав человека в России // Сибирский международный. 2017. N 19. С. 170 - 173.
<8> Вородюхин С.Е., Кононенко О.С. Коррупция в России: исторический анамнез (история болезни) // История государства и права. 2019. N 1. С. 24 - 28.
<9> Damm I.A., Shishko I.V. Corruption Prevention in Russian Education // Журнал Сибирского федерального университета. Серия: Гуманитарные науки. 2016. Т. 9. N 9. С. 2269 - 2278.
<10> Савинов Л.В. Коррупция как ментальность нации и этноса // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3. С. 37 - 39.
Источник публикации: https://espchhelp.ru/koon/stati/4009-antikorruptsionnaya-politika-oon-i-rossii-sravnitelno-pravovoj-aspekt .