Case-study: Особенности нормотворческой дискреции временных администраций ООН (на примере Восточного Тимора).
Под нормотворческой дискрецией в данной работе понимается возможность нормотворца действовать по своему усмотрению в вопросе о том, какие именно общественные отношения подлежат нормативному регулированию и закономерной трансформации в правоотношения <74>. Как установила Постоянная палата международного правосудия в деле о маяках, любое наделение нормотворческими полномочиями обычно подразумевает также и наделение [законодателя] дискреционным правом оценивать пределы реализации им таких полномочий на предмет их необходимости или чрезвычайности <75>. Как представляется, данный принцип вполне применим и в сфере международного правотворчества, понимаемого как процесс создания норм международного права <76>, а значит, и к нормотворчеству временных администраций ООН, выступающих в силу наличия у них (вследствие деволюции) лишь некоторых элементов международной правосубъектности в роли творцов международно-правовых норм. В данной части исследования предпринимается попытка проанализировать пределы нормотворческой дискреции временных администраций ООН на примере Временной администрации ООН в Восточном Тиморе (далее - UNTAET).
<74> Согласно Толковому юридическому словарю Блэка, под дискреционными полномочиями (discretionary power) понимаются полномочия публичной власти действовать в определенных обстоятельствах в соответствии со своим усмотрением в официальном или представительном качестве. См.: Black's Law Dictionary. P. 534. Более подробно о доктринальных спорах относительно юридического содержания термина "дискреция" и "дискреционные полномочия" см.: Christie G.C. An Essay on Discretion // Duke Law Journal. 1986. No. 5. P. 747 - 778.
<75> См.: PCIJ. Lighthouses (France v. Greece), Judgment of 17 March 1934 // 1934 P.C.I.J. Publications (Ser. A/B). No. 62. P. 22.
<76> См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 103.
UNTAET была учреждена СБ ООН в свете выполнения последним своих обязанностей по поддержанию международного мира и безопасности (в преамбулярном параграфе 17 Резолюции 1272 СБ ООН эксплицитно ссылался на главу VII Устава ООН) <77>. Поводом для такого решения СБ ООН послужил немеждународный вооруженный конфликт, сопровождавшийся геноцидом <78>, унесший жизни десятков тысяч человек и сделавший сотни тысяч человек в Восточном Тиморе беженцами или вынужденными переселенцами.
<77> Resolution 1272 (1999), adopted by the Security Council at its 4057th meeting on 25 October. URL: http://unscr.com/en/resolutions/doc/1272 (дата обращения: 20.01.2019).
<78> См., например: Егоров С.А. Гибридные (смешанные) трибуналы и суды // Международное право и международные организации = International Law and International Organizations. 2014. N 3. С. 470 - 481, 478.
Развертывая миссию, ООН соблюла требования Хаммаршельда:
во-первых, Индонезия дала согласие на развертывание миссии (формально Восточный Тимор как несамоуправляющаяся территория являлся частью территории Индонезии, что имплицитно признал <79> еще Международный суд ООН в решении по делу о Восточном Тиморе; более того, ввиду приложения I, 6 Соглашения между Индонезией и Португалией 1999 года в случае, если на плебисците народ Восточного Тимора выскажется за независимость, правительство Индонезии предпримет все конституционные шаги, направленные на прекращение своих связей с Восточным Тимором и возвращение Восточному Тимору статуса, существовавшего до 17 июля 1976 года (то есть когда государство было полностью независимым), и совместно с правительством Португалии и Генеральным секретарем ООН договорится о мирной и надлежащей передаче власти над Восточным Тимором ООН <80>);
во-вторых, в оперативном параграфе 18 Резолюции 1272 оговаривалась возможность сокращения военного компонента UNTAET в случае улучшения ситуации в Восточном Тиморе (таким образом соблюдалось второе требование Хаммаршельда - о максимально возможной минимизации военной силы);
в-третьих, ООН в данном случае выступила как нейтральный субъект относительно вооруженного конфликта в Восточном Тиморе, проявляя заинтересованность исключительно в смысле восстановления там мира и безопасности, угрозу которым и представлял собой данный вооруженный конфликт (в преамбулярном параграфе 16 своей Резолюции СБ ООН об этом заявил напрямую).
<79> См.: ICJ. East Timor (Portugal v. Australia), Judgment of 30 June 1995 // I.C.J. Reports 1995. § 37.
<80> См.: Agreement between the Republic of Indonesia and the Portuguese Republic on the Question of East Timor // United Nations Peacemaker. URL: https://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/ID%20TL_990505_AgreementOnEastTimor.pdf (дата обращения: 20.01.2019).
Мандат UNTAET, обрисованный в оперативном параграфе 2 Резолюции 1272, устанавливал следующие положения:
1) обеспечение безопасности и поддержание правопорядка на всей территории Восточного Тимора;
2) создание эффективной администрации;
3) оказание помощи в развитии гражданских и социальных служб;
4) обеспечение координации и предоставления гуманитарной помощи и помощи в целях восстановления и развития;
5) оказание поддержки в создании возможностей для самоуправления;
6) оказание содействия в создании условий для устойчивого развития.
При этом, согласно оперативному параграфу 4 Резолюции 1272, UNTAET уполномочена предпринимать любые меры, которые необходимы для выполнения ее мандата. На основании оперативного параграфа 6 все нормотворческие полномочия были вверены Временному администратору - Специальному представителю Генерального секретаря ООН.
UNTAET функционировала с 23 октября 1999 года по 20 мая 2002 года.
В Постановлении N 1999/1 UNTAET в лице Временного администратора очертила круг своих полномочий, включая право назначать и освобождать от должности любых лиц в сфере гражданской службы Восточного Тимора, в том числе в рамках системы судопроизводства (пункт 1.2) <81>. Более того, разделом 2 Постановления 1999/1 юридически закреплялось прямое действие всех универсальных международно-правовых инструментов в области защиты и поощрения прав человека (Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Пактов 1966 года, Конвенции против пыток 1984 года, Конвенции о правах ребенка 1989 года и т.д.) <82>. Также подтверждалось действие всех законов, действовавших в Восточном Тиморе до учреждения UNTAET, однако в той мере, в какой они не противоречили обозначенным в разделе 2 международным договорам. Помимо этого, из раздела 4 вытекало, что UNTAET в лице Временного администратора осуществляет нормотворческую деятельность посредством издания постановлений (англ.: regulations), которые действуют во времени до тех пор, пока не будут отменены либо Временным администратором, либо новой властью уже после передачи UNTAET своих функций демократическим институтам власти Восточного Тимора. В качестве условия промульгации постановлений оговаривались их одобрение Временным администратором и подписание последним; при этом никаких механизмов контрасигнатуры постановлений представителями восточнотиморского народа, имевшими лишь консультативные полномочия при Временном администраторе, не закреплялось. В случае необходимости в целях имплементации промульгированных постановлений Временный администратор был уполномочен издавать административные директивы (пункт 6.1 Постановления 1999/1).
<81> Здесь и далее приводятся постановления и директивы, выложенные в открытом доступе на официальном сайте Министерства юстиции Восточного Тимора. См.: URL: http://mj.gov.tl/jornal/lawsTL/UNTAET-Law/Regulations%20English/regenglish.htm (дата обращения: 20.01.2019).
<82> Как отмечает германский юрист-международник Хансйорг Стромайер, данное решение было принято исключительно по практическим соображениям: во-первых, в целях недопущения тотального юридического вакуума на начальной стадии функционирования UNTAET, поскольку иначе на данной территории на первых порах вообще бы не действовали никакие законы; во-вторых, для того, чтобы облегчить задачу местным юристам, получавшим образование в национальных (тогда еще индонезийских) университетах. См.: Strohmeyer H. Collapse and Reconstruction of a Judicial System: The United Nations Missions in Kosovo and East Timor // American Journal of International Law. Vol. 95. 2001. No. 1. P. 46 - 63, 58.
По мнению австралийского военного юриста Роба Маклафлина, комплекс правовых норм Восточного Тимора в период функционирования UNTAET включал: 1) право, существовавшее на данной территории до учреждения режима ООН; 2) международное право и 3) правовые предписания, создаваемые непосредственно самой администрацией <83>. Однако, с учетом тех выводов, которые были сделаны выше (в частности, в свете того, что нормы временных администраций ООН представляют собой разновидность норм международного права), точка зрения Маклафлина представляется несколько упрощенной, и согласиться с ней нельзя. В действительности, как кажется, данный комплекс правовых норм можно дифференцировать на четыре блока, причем по иерархическому принципу: наверху условной "пирамиды" норм - международно-правовые нормы jus cogens, особенно в сфере защиты и поощрения прав человека; далее - иные применимые нормы международного права, включая правовые предписания администрации, оформленные в виде постановлений, непротиворечие (комплаенс) которых первому блоку презюмируется; на остальных двух ступенях - имплементационные административные директивы UNTAET и не противоречащие первым двум блокам нормы "домиротворческого" национального права.
<83> См.: McLaughlin R. East Timor, Transitional Administration, and the Status of the Territorial Sea // Melbourne Journal of International Law. Vol. 4. 2003. No. 1. P. 323 - 340, 329.
Постановлением 1999/2 был учрежден Национальный консультативный совет (далее - НКС), уполномоченный давать советы Временному администратору при осуществлении последним законодательной и исполнительной власти. В подавляющем большинстве последующих постановлений UNTAET в преамбуле неизменно присутствует формулировка о том, что постановление было принято после консультаций с НКС.
В Постановлении 1999/3 содержались законоположения об учреждении Временной комиссии по вопросам судопроизводства, уполномоченной давать рекомендации Временному администратору по вопросам назначения или освобождения от должности кандидатур на судейские и прокурорские должности во временных судебных органах.
За период своей деятельности UNTAET издала целый ряд постановлений по самому широкому кругу вопросов: так, была создана центральная налоговая служба Восточного Тимора (Постановление 2000/1), заложены основы системы налогообложения (Постановление 2000/18), введены правила обращения валют (Постановление 2000/2), закреплен порядок лицензирования пунктов обмена валют (Постановление 2000/5), утверждены правила банковского лицензирования и надзора (Постановление 2000/8), учрежден государственный погранконтроль (Постановление 2000/9), определен порядок отправления независимого правосудия судами общей юрисдикции (Постановление 2000/11), сформированы "гибридные" Особые коллегии в отношении тяжких преступлений в Восточном Тиморе (Постановление 2000/15), созданы государственная прокурорская служба (Постановление 2000/16), служба полиции (Постановление 2001/22), пенитенциарная служба (Постановление 2001/23), установлены природоохранные зоны (Постановление 2000/19), создана система теле- и радиовещания (Постановление 2002/6), обеспечено создание трудового законодательства (Постановление 2002/5). Более того, UNTAET учредила Комитет министров как временный орган исполнительной власти, подотчетный Временному администратору (Постановление 2001/28), обеспечила избирательный процесс в Конституционную ассамблею, призванную принять конституцию Восточного Тимора (Постановление 2002/03), провела выборы президента страны (Постановление 2002/01).
Таким образом, UNTAET обладала фактически всей полнотой "классической" <84> государственной власти с присущей такой полноте широчайшей нормотворческой дискрецией. Все законоположения UNTAET носили либо институциональный (когда создавался некий новый орган государственной власти), либо регуляторный (когда вводился некий законодательный акт - основы трудового, налогового, бюджетного, валютно-кредитного, уголовного законодательства) характер, будучи нацеленными на формирование инклюзивной демократической культуры и недопущение новых вспышек вооруженного конфликта <85>. Вместе с тем UNTAET постепенно передавала элементы государственной власти непосредственно сформированным вследствие институциональных и регуляторных преобразований структурам, сохраняя при этом на период действия мандата широкое усмотрение на предмет того, какие новые законоположения надлежит принять во исполнение мандата, что подтверждается тем фактом, что, к примеру, даже после формирования институтов законодательной и исполнительной власти и накануне проведения первых президентских выборов в Восточном Тиморе (14 мая 2002 года) UNTAET продолжала нормотворческую активность, приняв, inter alia, Трудовой кодекс (1 мая 2002 года).
<84> Stahn C. Justice under Transitional Administration: Contours and Critique of a Paradigm // Houston Journal of International Law. Vol. 27. 2005. No. 2. P. 311 - 344, 314.
<85> См.: Fox G.H. Navigating Multilateral/Unilateral Divide // Jus Post Bellum: Mapping the Normative Foundations / Ed. by C. Stahn, J.S. Easterday, J. Iverson. Oxford: Oxford University Press, 2014. P. 229 - 257, 236.
Таким образом, UNTAET посредством постановлений, являющихся актами международного права, способствовала созданию норм, становившихся актами национального права. Так, само Постановление 2002/5, введшее Трудовой кодекс, стало актом международного права, и нормы указанного Постановления носили международно-правовой характер, поскольку были обязывающими, императивными, позитивными нормоустановлениями субъекта с деволюрированной международной правосубъектностью; однако сам Трудовой кодекс стал уже источником национального права Восточного Тимора, который (после обретения международной правосубъектности ввиду окончания действия мандата UNTAET) обрел также и право менять свое внутреннее законодательство (к слову, принятый UNTAET Трудовой кодекс Восточного Тимора действовал до 20 декабря 2011 года, когда был заменен новым Трудовым кодексом, принятым уже независимым восточнотиморским государством <86>).
<86> Law No. 4/2012 on Labour of Timor-Leste // International Labour Organization. URL: http://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.detail?p_lang=en&p_isn=89742&p_country=TMP&p_count=58 (дата обращения: 12.02.2019).
В ряде случаев UNTAET в лице Временного администратора принимала административные директивы, представлявшие собой особые нормативные акты, принимаемые в целях имплементации ранее принятых постановлений. Так, во исполнение Постановления 2000/9 "Об установлении погранконтроля для Восточного Тимора" и Постановления 2000/12 "О временном режиме налогов и сборов для Восточного Тимора" Временным администратором была принята административная директива 2000/2 "Об установлении некоторых процедур въезда и выезда физических лиц, ввоза и вывоза товаров и оборудования", содержащая конкретные специальные нормы, которые призваны способствовать выполнению вышеупомянутых постановлений.
Тем не менее необходимо подчеркнуть, что нормотворческая дискреция UNTAET не была произвольной и имела пределы.
Во-первых, пределы нормотворческой дискреции устанавливал сам мандат, закрепленный в Резолюции 1272 СБ ООН, и принимаемые UNTAET нормы были нацелены на реализацию вверенного ей мандата. Кроме того, в роли таких ограничителей выступали нормы общего международного права, включая нормы jus cogens. UNTAET не могла создавать нормы, которые бы противоречили таким нормам, и соотношение между нормами, созданными UNTAET, и нормами jus cogens выглядело как lex inferior и lex superior соответственно.
Во-вторых, пределы нормотворческой дискреции UNTAET во временном отношении были ограничены действием мандата, официальное окончание действия которого 20 мая 2002 года означало прекращение нормотворческих функций администрации.
В-третьих, в силу положений мандата территориально нормотворческая дискреция была строго ограничена территорией Восточного Тимора и не распространялась на иные территории.
Источник публикации: https://espchhelp.ru/koon/stati/4013-case-study-osobennosti-normotvorcheskoj-diskretsii-vremennykh-administratsij-oon-na-primere-vostochnogo-timora .
