Москва
+7-929-527-81-33
Вологда
+7-921-234-45-78
Вопрос юристу онлайн Юридическая компания ЛЕГАС Вконтакте

Сотрудничество специализированных учреждений с Организацией Объединенных Наций. 2

Обновлено 05.12.2022 06:20

 

В современных условиях, когда роль международных организаций в регулировании международной жизни возрастает, особое место занимают Организация Объединенных Наций (далее - ООН) и поставленные в связь с ней согласно ст. 57 Устава ООН специализированные учреждения.

Специализированные учреждения ООН - это автономные международные организации, с одной стороны, а с другой стороны - часть системы ООН, которая создана с целью облегчения решения глобальных проблем в определенных сферах в рамках ООН. Несмотря на достаточно длительный период существования данных организаций, в доктрине международного права до сих пор возникает путаница относительно того, какие международные организации системы ООН являются специализированными учреждениями, а какие - нет. Также спорным является вопрос о месте специализированных учреждений в системе ООН и степени их автономности.

Попытаемся установить степень и средств взаимосвязи специализированных учреждений с Организацией Объединенных Наций.

Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций (далее - ООН) обладают особым статусом в системе ее органов. С одной стороны, они являются децентрализованной и независимой структурой, а с другой стороны - частью системы ООН, которая выполняет посредническую функцию наблюдения и координации в достижении сотрудничества между ООН и государствами-членами.

Исходя из ст. 57 Устава ООН к специфическим характерным чертам, которыми обладают только специализированные учреждения ООН, относятся: связь с ООН; осуществление деятельности в специальной области; межправительственный характер учредительного акта; широкая международная ответственность <1>.

<1> United Nations: law, policies and practice / Ed. by R. Wolfrum. Boston: Dordrecht, 1995. Vol. 2nd. P. 202.

Следует отметить тот факт, что отсутствие хотя бы одного из четырех признаков указывает на то, что международная организация не обладает статусом специализированного учреждения <2>. Что касается связи специализированных учреждений с ООН, то данный признак является основной специфической чертой специализированных учреждений и устанавливается в соответствии со ст. 62 - 64 Устава ООН, а также в соответствии с определенными соглашениями <3>.

<2> Бобров Р.В., Малинин С.А. Организация Объединенных Наций (международно-правовой очерк). Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1960. С. 35.

<3> Лабейри-Менахем С. Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций: Пер. с франц. Ф.А. Кублицкого; Под ред. В.Н. Дурденевского. М.: Издательство иностранной литературы, 1955. С. 22.

В соответствии со ст. 57 и 63 Устава ООН специализированные учреждения устанавливают связь с ООН при помощи заключения соглашений с Экономическим и Социальным Советом ООН (далее - ЭКОСОС), при этом инициатива заключения договора принадлежит специализированному учреждению. Связь специализированных учреждений с ООН на основании соглашений дает им возможность сохранять автономность <4>.

<4> Организация Объединенных Наций (ООН) - универсальная международная организация общей компетенции: Учебное пособие / Под ред. А.И. Зябкина. СПб.: СПб ИВЭСЭП; Знание, 2008. С. 259.

В Уставе ООН перечислены три группы положений, которые осуществляют регулирование сотрудничества ООН и специализированных учреждений:

1) положения, которые регулируют политику и деятельность специализированных учреждений с отдельными органами ООН;

2) положения, которые регулируют взаимоотношения специализированных учреждений с отдельными органами ООН;

3) положения, которые регулируют бюджетные вопросы <5>.

<5> Шибаева Е.А. Юридическая природа и правовое положение специализированных учреждений ООН: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1969. С. 367.

Кроме Устава ООН, положения, осуществляющие регулирование сотрудничества ООН со специализированными учреждениями и выделяющие их в отдельную категорию международных организаций, содержатся в соглашениях (договорах о сотрудничестве) данных организаций. Предметом этих соглашений являются условия сотрудничества специализированных учреждений с ООН. Как правило, соглашение от имени ООН заключает ЭКОСОС, а от имени учреждения - Конференция или Конгресс, по условиям соглашения ООН признает определенную организацию специализированным учреждением в рамках системы ООН <6>. Так, с момента подписания соглашений о сотрудничестве между ООН и специализированными учреждениями, а также после их одобрения Генеральной Ассамблеей ООН (п. 1 и 2 ст. 63 Устава ООН) координационная функция по отношению к специализированным учреждениям системы ООН официально делегируется ЭКОСОС. Эти соглашения вместе с уставами специализированных учреждений и Уставом ООН являются нормативной базой для интеграции их в систему ООН <7>.

<6> Бобров Р.В., Малинин С.А. Организация Объединенных Наций (международно-правовой очерк). Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1960. С. 42.

<7> Campos L. The "Delivering as One" UN Initiative: Reforming the UN System at the Country Level // Journal of international organizations studies. 2017. N 8(2). P. 47 - 68.

Следует отметить, что положения о сотрудничестве специализированных учреждений с ООН закреплены и в учредительных актах специализированных учреждений. Сотрудничество специализированных учреждений с ООН осуществляется в соответствии с главной целью деятельности ООН, которой является обеспечение мира и безопасности государств, что порождает необходимость развития экономического, социального, культурного и других видов сотрудничества. Для достижения данной цели недостаточно того, чтобы отношения этих международных организаций определялись только на основании сотрудничества, поэтому связь специализированных учреждений с ООН осуществляется еще и на принципе координации. Элементами принципа координации являются предоставление специализированными учреждениями сведений о годовых бюджетах, отчетов об их деятельности, принятие соответствующих рекомендаций о политике их деятельности. Для специализированного учреждения высшей властью, предусмотренной в его учредительном акте, является пленарный орган, а односторонние права, которыми обладает ООН, и односторонние обязательства, которые несут специализированные учреждения, вытекают из международных соглашений, заключенных между этими организациями на добровольных началах. В связи с этим положения Устава ООН, соглашения между специализированными учреждениями и ООН свидетельствуют о том, что отношения между данными организациями основываются исключительно на рекомендациях. Данные положения отражены также в резолюциях главных органов, в которых указывается, что Генеральная Ассамблея и ЭКОСОС "настоятельно рекомендуют", "настоятельно просят", "призывают" и т.д., а резолюции ЭКОСОС в связи с отчетами специализированных учреждений содержат формулировку "принять к сведению". Как пример мы можем рассмотреть резолюцию, принятую ЭКОСОС, "Поддержка несамоуправляющихся территорий специализированными учреждениями и международными организациями, связанными с Организацией Объединенных Наций", где ЭКОСОС, рассмотрев доклад Генерального секретаря и доклад Председателя ЭКОСОС, содержащий информацию, представленную специализированными учреждениями, отмечает, что "лишь некоторые специализированные учреждения и организации системы Организации Объединенных Наций участвуют в оказании помощи несамоуправляющимся территориям", также ЭКОСОС "настоятельно призывает те специализированные учреждения и организации системы Организации Объединенных Наций, которые еще не оказывают помощь несамоуправляющимся территориям, начать делать это как можно скорее на индивидуальной основе" и "рекомендует специализированным учреждениям и другим организациям системы Организации Объединенных Наций продолжать рассматривать на очередных совещаниях их руководящих органов вопрос об осуществлении Резолюции 1514 (XV) Генеральной Ассамблеи и других соответствующих резолюций Организации Объединенных Наций" <8>.

<8> Resolution by the Economic and Social Council "Support to Non-Self-Governing Territories by the specialized agencies and international institutions associated with the United Nations" from 25.08.2017. E/RES/2017/31.

Устав ООН предполагает тесные контакты между специализированными учреждениями и ЭКОСОС, что подтверждается деятельностью Совета. Так, например, на VII, XIX, X и XI сессиях ЭКОСОС был обсужден ряд вопросов, связанных с деятельностью специализированных учреждений, а именно:

1) доклады ряда специализированных учреждений: МОТ, ВОЗ, МСЭ, ВПС, ЮНЕСКО и др.;

2) вопросы о связи специализированных учреждений и координации их деятельности, а также вопросы, касающиеся программы работ ООН и специализированных учреждений;

3) вопросы, касающиеся развития и координации программ, а также всей деятельности ООН и специализированных учреждений в области экономических и социальных прав и прав человека, а также ряд иных вопросов <9>.

<9> Шибаева Е.А. Указ. соч. С. 505.

Таким образом, фактически координирующую деятельность по отношению к специализированным учреждениям ООН должен выполнять ЭКОСОС. Он является органом, который вступает в соглашения со специализированными учреждениями, чтобы поставить их в правовую связь с ООН. ЭКОСОС посредством проведения консультаций и вынесения рекомендаций специализированным учреждениям, а также Генеральной Ассамблее и членам ООН (п. 2 ст. 63 Устава ООН) осуществляет общую координацию. Для того чтобы повысить эффективность координации, ЭКОСОС получает от учреждений доклады об их деятельности и доклады, содержащие отчеты о мерах, предпринятых ими во исполнение рекомендаций Совета и Генеральной Ассамблеи (п. 1 ст. 64 Устава ООН). Совет привлекает к участию в его работе или в работе созданных им комиссий (без права решающего голоса) представителей специализированных учреждений, и наоборот, представители Совета участвуют в работе специализированных учреждений (ст. 70 Устава ООН) <10>. Как пример можем привести Доклад представителя ЭКОСОС об осуществлении Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам специализированными учреждениями и международными организациями, связанными с Организацией Объединенных Наций, где речь идет о том, что Генеральная Ассамблея просит специализированные учреждения "изучать и анализировать условия в каждой несамоуправляющейся территории, с тем чтобы принимать надлежащие меры по ускорению прогресса в экономическом и социальном секторах этих территорий", а также "оказывать помощь несамоуправляющимся территориям, пострадавшим от ураганов и других стихийных бедствий, и разрабатывать подходящие программы в поддержку реагирования на чрезвычайные ситуации и усилий по подъему и восстановлению". В Докладе отмечается то, что были получены ответы от одиннадцати структур Организации Объединенных Наций, притом что только специализированных учреждений восемнадцать. Из этих одиннадцати структур два специализированных учреждения, Международный фонд сельскохозяйственного развития и Всемирная продовольственная программа, отметили, что не могут предоставить никакой информации по данному вопросу <11>.

<10> Устав ООН // Официальный сайт ООН. URL: https://www.un.org/ru/charter-united-nations/ (дата обращения: 06.12.2018).

<11> Report by the President of ECOSOC "Information submitted by the specialized agencies and other organizations of the United Nations system on their activities with regard to the implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples by the specialized agencies and the international institutions associated with the United Nations" from 16.04.2018. E/2018/56.

В сложившейся ситуации со специализированными учреждениями ЭКОСОС не выполняет функцию координационного органа как такового, поскольку средства, с помощью которых это должно реализовываться, в виде консультаций и рекомендаций не предоставляют возможностей для обеспечения соблюдения предписаний специализированным учреждениям.

Также координационную деятельность специализированных учреждений ООН должна осуществлять и Генеральная Ассамблея (ст. 60 Устава ООН). Генеральная Ассамблея, во-первых, организует исследования и дает рекомендации специализированным учреждениями в целях содействия международному сотрудничеству, в экономической и социальной областях, областях культуры, образования и здравоохранения (п. 1b ст. 13 Устава ООН). В резолюциях каждой сессии Генеральной Ассамблеи определенное внимание уделяется специализированным учреждениям, например XVII сессия Генеральной Ассамблеи приняла 123 резолюции, в 24 из которых содержалось обращение к специализированным учреждениям. Достаточно часто в повестке дня сессий Генеральной Ассамблеи ставится вопрос о взаимоотношениях ООН с этими организациями. Здесь следует упомянуть Резолюцию "Взаимоотношения со специализированными учреждениями, координация их деятельности и программы работы ООН и специализированных учреждений", принятую Сессией Генеральной Ассамблеи 18 ноября 1948 г. Во-вторых, Генеральная Ассамблея рассматривает и утверждает финансовые и бюджетные соглашения со специализированными учреждениями, проверяет их административные бюджеты и делает по ним рекомендации (п. 3 ст. 17 Устава ООН), в связи с этим Генеральная Ассамблея в первой части своей сессии постановила, что входит в функции Консультативного комитета по административным бюджетам специализированных учреждений <12>. Право Генеральной Ассамблеи рассматривать административные бюджеты учреждений и оказывать им в порядке финансовых соглашений материальную поддержку дает возможность Генеральной Ассамблее оказывать влияние на деятельность специализированных учреждений, за исключением МБРР и МВФ. В то же время специализированные учреждения способны самостоятельно принимать свои бюджеты, обеспечивать международно-правовыми средствами выполнение субъектами международного права решений своих высших органов, что указывает на высокую степень их автономности от ООН <13>. По сути, мы можем видеть рекомендательный характер указаний для специализированных учреждений со стороны Генеральной Ассамблеи ООН, а также отсутствие каких-либо санкций за их невыполнение.

<12> Resolution of the UN General Assembly "Representation of non-governmental organizations in the Economic and Social Council" from 14.02.1946. A/RES/4(I).

<13> Буриан А.Д. Международные конференции и дипломатия ad hoc: понятия, структура, правовой режим // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. N 2. С. 13 - 17.

Помимо Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС, ряд других органов ООН непосредственно связаны в своей деятельности со специализированными учреждениями. Например, Совет по опеке пользуется помощью специализированных учреждений в отношении вопросов, в которых он заинтересован (ст. 91 Устава ООН).

Таким образом, мы можем видеть, что существует несогласованность между положениями Устава ООН и уставами специализированных учреждений, а также фактической координационной деятельностью Организации Объединенных Наций по отношению к специализированным учреждениям, поскольку на практике специализированные учреждения являются независимыми организациями, находящимися в системе ООН <14>. Отсутствие координации между организациями, которые представляют собой систему, означает то, что они могут принимать противоречивые позиции и политику при решении глобальных проблем <15>. В связи с этим возникает необходимость пересмотра устаревших положений соглашений о сотрудничестве специализированных учреждений с Организацией Объединенных Наций. Такая необходимость обусловлена наличием множества неурегулированных моментов сотрудничества данных организаций, и такой пересмотр поспособствует ведению единой политики и более эффективному достижению целей ООН.

<14> Campos L. Op. cit. P. 47 - 68.

<15> Muller J. Reforming the United Nations: A Chronology // European Journal of International Law. 2018. N 29(1). P. 334 - 336.

 

Источник публикации: https://espchhelp.ru/koon/stati/4017-sotrudnichestvo-spetsializirovannykh-uchrezhdenij-s-organizatsiej-ob-edinennykh-natsij-2 .