Вступление в силу Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. как новый этап кодификации международного права водных ресурсов.
Проведем анализ положений недавно вступившей в силу Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. - единственного универсального международного договора, комплексно регулирующего основные аспекты охраны и использования трансграничных водотоков. Особое внимание уделено сравнительному анализу международно-правовых обязательств участников Конвенции 1997 г. и Хельсинкской конвенции. Проведена оценка влияния положений Конвенции 1997 г. о необходимости уведомления о планируемых мерах на рассмотрение возможности присоединения России к данному международному договору.
Договорно-правовой механизм, без сомнения, является одним из ключевых составляющих межгосударственного сотрудничества в области использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков. Тем не менее практика разработки и заключения универсальных международных договоров в указанной области не получила широкого распространения. Итогом кодификации и прогрессивного развития международного права в данной сфере стало принятие <1> универсального международного договора в этой области - Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. (далее - Конвенция 1997 г.) <2>.
<1> A/Res/51/229. 21.05.1997 Генеральная Ассамблея приняла Конвенцию 1997 г. 103-мя голосами "за" и 3-мя - "против" (Бурунди, КНР, Турция) и при 27-ми воздержавшихся.
<2> 35 государств - минимальное необходимое для вступления в силу количество ратификаций согласно положениям п. 1 ст. 36. На 13.11.2014 являются сторонами Конвенции: Скандинавские страны, государства - члены ЕС (Венгрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция), государства Европы (Великобритания, Ирландия, Черногория], государства Ближнего Востока (Иордания, Ливан, Катар, Йемен), ряд африканских государств, а также одно государство Центральной Азии - Узбекистан. URL: http://treaties.un.org.
17 августа 2014 г. произошло событие, которое не могло остаться незамеченным: спустя 17 лет после принятия Конвенция 1997 г. вступила в силу. По мнению ряда ученых, Конвенция 1997 г. как акт кодификации обобщает различные правила охраны и использования водотоков, которые ранее действовали в форме обычного права, актов мягкого права, прецедентного права и некоторых общих принципов международного права <3>.
<3> См., например: Alistair Rieu-Clarke: International Law and Sustainable Development: Lessons from the Law of International Watercourses. IWA Publishing, 2005. С. 22; Краснова И.О. Современные проблемы правового регулирования несудоходного использования трансграничных рек. URL: http://www.fpa.su/biblioteka/izdaniya/rossiyskoe-zakonodatelstvo-teoriya-i-problemy/sovremennye.
Значимость Конвенции 1997 г. заключается в следующем.
Во-первых, наличие кодификационного акта, вступившего в силу, комплексно регулирующего основные аспекты охраны и использования трансграничных водотоков, наряду с системой региональных и двусторонних соглашений, позволяет говорить о формировании новой отрасли международного права - права международных водотоков.
Во-вторых, в положениях Конвенции 1997 г. получили дальнейшее развитие и конкретизацию основополагающие принципы международного права водных ресурсов. К ним относятся: принцип справедливого и разумного использования международных водотоков и принцип непричинения значительного ущерба другим государствам водотока.
Согласно принципу справедливого и разумного использования и участия (ст. 5 Конвенции) государству, имеющему общий водоток с другими государствами, предписывается использовать его в пределах своей территории справедливым и разумным образом по отношению к другим государствам водотока. Для этого государства должны принимать во внимание все соответствующие факторы и обстоятельства. В соответствии с принципом ненанесения значительного ущерба (ст. 7 Конвенции) государства возлагают на себя обязательство принимать все надлежащие меры для предотвращения нанесения значительного ущерба другим государствам, совместно использующим международный водоток.
Следует отметить, что при рассмотрении ст. 5 и 7 Конвенции 1997 г. во взаимоувязке можно прийти к выводу, что их совместное действие предполагается следующим образом: если государство считает, что ему нанесен значительный ущерб использованием международного водотока соседним прибрежным государством, оно обычно ставит этот вопрос перед вторым государством. Целью последующих переговоров будет являться нахождение справедливого и разумного решения в отношении использования водотока и извлечения из этого выгоды обоими государствами. Не исключается возможность того, что такое решение может включать выплату компенсации для достижения уравновешенного использования и извлечения выгоды <4>.
<4> By Stephen C. McCaffrey. http://legal.un.org/avl/ha/clnuiw/clnuiw.html.
В-третьих, положения Конвенции не только кодифицируют обычные нормы права, но и вводят новые понятия, ранее не встречавшиеся в международных соглашениях в области международного права водных ресурсов. Так, Конвенция 1997 г. дает широкое определение понятию "водоток" как системе поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое (п. а) ст. 2). Указанное определение включает в том числе грунтовые воды, гидрологически связанные с поверхностными водами. Такой системный подход принимает должным образом во внимание взаимосвязи между поверхностными и подземными водами в соответствии с целями, которым необходимо следовать для того, чтобы достичь комплексного и рационального управления ресурсами пресной воды согласно руководящим принципам, изложенным в главе 18 "Повестки дня на XXI век" <5>. Одновременно следует отметить, что "замкнутые" трансграничные водоносные горизонты не входят в сферу действия Конвенции 1997 г. Комиссия международного права <6> решила исключить такие грунтовые воды, которые не связаны с поверхностными водами, из проектов статей (Draft Articles) <7>. Вместо этого Комиссия приняла Резолюцию о замкнутых трансграничных грунтовых водах <8>, которая рекомендовала государствам "руководствоваться принципами, содержащимися в проекте статей... когда это уместно, при регулировании трансграничных подземных вод". Изучив этот вопрос более детально, КМП в 2008 г. представила проекты статей по праву трансграничных водоносных горизонтов на Генеральной Ассамблее ООН <9>, отметив важнейшее значение этой темы в отношениях между государствами и необходимость разумного и эффективного управления этим жизненно важным природным ресурсом посредством международного сотрудничества, уточнив, что положения проектов статей о праве трансграничных водоносных горизонтов были учтены в соответствующих документах <10>.
<5> Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро. 3 - 14 июня 1992 г. Глава 18, подп. d) п. 18.25, подп. a) п. 18.39.
<6> В рамках 25 сессии Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции "Прогрессивное развитие и кодификация норм международного права, касающихся международных водных путей" (A/Res/2669 (XXV) 08.12.1970) рекомендовала Комиссии международного права (КМП) "изучить право несудоходных видов использования международных водных путей с целью его прогрессивного развития и кодификации". К 1994 г. Комиссия завершила свою работу, подготовив проект из 33 статей - Draft articles on the of the non-navigational uses of international watersources, in the report of the International law commission on its work of its forty-sixth session, UN Doc. A/49/10 (1994).
<7> Stephen McCaffrey The contribution of the UN Convention on the law of the non-navigational uses of international watercourses. Int. J. Global Environmental Issues, Vol. 1, Nos. 3/4, 2001. P. 251.
<8> ILC Resolution on Confined Transboundary Groundwater Year Book ILC. 135 (1994).
<9> A/RES/63/124 Право трансграничных водоносных горизонтов.
<10> К таким документам относится Guarani Aquifer Agreement between Republic of Argentina, Federative Republic of Brazil, Republic of Paraguay and Oriental Republic of Uruguay. San Juan, Argentina: August, 2, 2010. Unofficial version in English available at: URL: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regional-docs/Guarani_Aquifer_Agreement-English.pdf, а также: Типовые положения о трансграничных грунтовых водах, принятые Шестым совещанием сторон Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер. 29.11.2012.
Также новеллой является используемое в Конвенции понятие "потенциально затрагиваемое государство" (п. 2 ст. 28) - государство водотока, которому может быть нанесен серьезный ущерб в результате деятельности на территории другого прибрежного государства. В этой связи государствам необходимо совместно разрабатывать планы чрезвычайных мер на случай чрезвычайных ситуаций, действуя при этом в сотрудничестве, при необходимости, с другими потенциально затрагиваемыми государствами и компетентными международными организациями.
В-четвертых, в силу своего "рамочного" характера Конвенция 1997 г. не затрагивает прав и обязанностей государства, вытекающих из соглашений, которые были им ранее заключены в отношении конкретного водотока. В соответствии с положениями ст. 3 Конвенции государства водотока по своему усмотрению могут заключать соглашение о применении и приспособлении положений Конвенции к характеристикам и видам использования конкретного водотока или его части.
Интересен тот факт, что еще до вступления в силу Конвенции 1997 г. на ее положения ссылается в своем решении по делу "Габчиково-Надьмарош" <11> Международный суд ООН, отмечая, что восстановление совместного режима оптимальным образом отражает концепцию совместного использования водотоков для достижения целей Договора, что сообразуется с положениями ч. 2 ст. 5 Конвенции 1997 г., согласно которым "государства водотока участвуют в использовании, освоении и защите международного водотока справедливым и разумным образом. Такое участие включает как право использовать водоток, так и обязанность сотрудничать в его защите и освоении, как это предусмотрено в Конвенции".
<11> International Court of Justice. Report of Judgments, advisory opinions and orders case concerning the Gabcikovo-Nagymaros project (Hungary/Slovakia) Judgment of 25 September 1997. Пункт 147.
В п. 85 данного решения отмечено, что современное развитие международного права усилило этот принцип (соразмерности контрмер причиненному вреду) для несудоходных видов использования международных водотоков, о чем свидетельствует принятие Конвенции от 21 мая 1997 г. о праве несудоходных видов использования международных водотоков Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций.
Россия не является стороной Конвенции 1997 г. и в настоящее время вопрос об участии не стоит в международной повестке дня. В качестве одной из причин неучастия России в Конвенции 1997 г. называется "дублирование" ею большинства положений Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. (далее - Хельсинкской конвенции) <12>. В этой связи хотелось бы остановиться на вопросе о взаимоувязке указанных международных договоров, учитывая, что, исходя из положений ст. 30 и 59 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. <13>, два и более соглашения, относящиеся к одному и тому же вопросу, могут одновременно применяться между одними и теми же сторонами этих соглашений при условии взаимной совместимости с точки зрения содержания их положений.
<12> См.: речь руководителя Росводресурсов М.В. Селиверстовой на 6-й сессии конференции сторон Хельсинкской конвенции. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/mop_6_Rome/Statements/Russian_Federation.pdf.
<13> Венская конвенция о праве международных договоров заключена в г. Вене 23.05.1969. Вступила в силу 27.01.1980. По данным на 13 ноября 2014 г., насчитывает 45 подписантов и 114 сторон. СССР присоединился к Конвенции с оговорками и заявлением (Указ Президиума ВС СССР от 04.04.1986 N 4407-XI). Грамота о присоединении сдана на хранение Генеральному секретарю ООН 29.04.1986. Конвенция вступила в силу для СССР 29.05.1986.
Анализ положений двух Конвенций позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев именно Хельсинкская конвенция <14> предлагает дополняющее руководство для применения и внедрения Конвенции 1997 г. Причем в абзаце 10 преамбулы последней делается ссылка на существующие двусторонние и многосторонние соглашения, касающиеся несудоходных видов использования международных водотоков. Как представляется, Конвенция 1997 г., в особенности положения ст. 7, может оказать дополняющую поддержку Хельсинкской конвенции в отношении правовых последствий наступления трансграничного ущерба.
<14> Конвенция была принята 17.03.1992 в Хельсинки. Вступила в силу 06.10.1996. По состоянию на 30.11.2013 насчитывает 39 участников. Российская Федерация подписала Конвенцию 18.03.1992 (Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.1992 N 151) и приняла ее (Постановление Правительства Российской Федерации от 13.04.1993 N 331). Конвенция вступила в силу для России 06.10.1996.
Основное различие между двумя рассматриваемыми Конвенциями заключается именно в их разном нормативном понимании институционального сотрудничества. Если в ст. 8 Конвенции 1997 г. закреплена лишь возможность государств водотока рассмотреть вопрос о том, чтобы создавать совместные механизмы или комиссии как средства сотрудничества, и в ст. 24 она уточняется в виде учреждения совместных механизмов для управления международным водотоком, то в Хельсинкской конвенции зафиксировано четкое обязательство прибрежных государств - заключать соглашения, учреждающие совместные органы.
Различные подходы могут наблюдаться в географической сфере применения рассматриваемых Конвенций, в пределах которой осуществляется деятельность, способная послужить причиной трансграничного воздействия, а также областей, которые могут неблагоприятно затрагиваться деятельностью, осуществляемой за их пределами. При этом, как отмечают разработчики Конвенции 1997 г., различия в понятийном аппарате Конвенций - в ст. 1 Хельсинкской конвенции содержится термин "трансграничные воды", а в ст. 2 Конвенции 1997 г. термин "международный водоток" - не всегда могут служить явным тому подтверждением. Используемый в Конвенции 1997 г. термин "водоток", означающий "систему поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое и обычно имеющих общее окончание", определяет географическую и гидрологическую сферы применения норм Конвенции. Такой подход может показаться ограничительным по сравнению с экосистемным подходом, принятым Хельсинкской конвенцией <15> и концепцией водосборного бассейна <16>.
<15> Хельсинкская конвенция, помимо закрепления содействия "применению экосистемного подхода" в качестве одной из целей, предусматривает ряд взаимосвязанных обязательств предотвращения "трансграничного воздействия".
<16> Mr. Stephen C. McCaffrey, Special Rapporteur. Seventh report on the law of the non-navigational uses of international watercourses, U.N. Doc. A/CN.4/436 (1991), С. 59. URL: http://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_436.pdf.
При этом следует отметить также ряд положений рассматриваемых Конвенций, которые могли бы толковаться как взаимодополняющие. В частности, правило непричинения ущерба закреплено в рамках обеих Конвенций в формулировках обязательства должной осмотрительности. Предметное наполнение "всех надлежащих мер", подлежащих применению в конкретном случае (требование должной осмотрительности), заявленных в ст. 7 Конвенции 1997 г., следует осуществлять в свете более конкретных руководящих принципов, содержащихся в Хельсинкской конвенции, с особым учетом наилучшей имеющейся технологии, наилучшей в экологическом отношении практики, а также предварительной оценки воздействия на окружающую среду и принципа принятия мер предосторожности.
Хельсинкская конвенция также может играть роль дополняющей Конвенцию 1997 г. в контексте формирования более четкой нормативной основы сотрудничества сторон. Помимо закрепления в ст. 9 обязанности прибрежных государств заключать соглашения или договоренности, предусматривающие учреждение совместных органов, к задачам которых относится, в частности, разработка единых целевых показателей и критериев качества воды, в Приложении III содержится ряд руководств в этом отношении. Конвенция 1997 г. в ст. 21 предусматривает лишь проведение консультаций в целях согласования взаимоприемлемых мер и методов предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения международного водотока посредством, в частности, установления совместных целевых показателей и критериев качества воды без какой-либо детализации.
Хотелось бы обратить особое внимание на то, что в отличие от Хельсинкской конвенции, где не закреплена обязанность направления предуведомления о планируемой деятельности, в Конвенции 1997 г. вопросу о планируемых мерах посвящена отдельная часть - III, в которой нашел свое отражение целый перечень обязательных для выполнения процедур. По мнению некоторых исследователей <17>, объяснением этому служит простая причина, состоящая в том, что сложное нормативное установление процедуры уведомления, содержащееся в Нью-Йоркской конвенции, поглощено обязательством, закрепленным в ст. 9 (2) Конвенции ЕЭК ООН 1992 г., - заключать соглашения, предусматривающие создание совместных органов.
<17> Доклад Целевой группы ЕЭК ООН по правовым и административным аспектам "Взаимосвязь между Конвенцией ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года и Конвенцией ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 года". Подготовлен профессором Аттилой Танзи. Италия. Женева, февраль 2000. С. 31. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/publications/documents/conventiontotal_Rus_final.pdf.
Как представляется, с таким тезисом сложно согласиться. Согласно требованиям Конвенции 1997 г. государство водотока, прежде чем осуществить или санкционировать осуществление планируемых мер, которые могут иметь значительные неблагоприятные последствия для других государств водотока, направляет им уведомление с тем, чтобы уведомляемые государства могли оценить возможные последствия такой деятельности. Конвенционный механизм сводится к:
- обязательному предуведомлению (в случае его отсутствия государство водотока, имеющее разумные основания полагать, что другое государство водотока планирует такие меры, которые могут иметь для него значительные неблагоприятные последствия, может потребовать предоставления всей имеющейся проектной информации и/или проведения консультаций);
- предоставлению уведомляемым государствам срока до года для его оценки и сотрудничеству с уведомляемыми государствами с предоставлением любых дополнительных данных;
- консультациям и переговорам с целью достичь справедливого урегулирования ситуации.
При этом четко зафиксированы обязательства уведомляющего государства не осуществлять и не санкционировать осуществление планируемых мер без согласия уведомляемых государств на каждом этапе вышеизложенного механизма, что может занять в общей сложности от шести месяцев до полутора лет. Таким образом, можно вести речь о том, что, по сути, предусмотрен не уведомительный, а, скорее, разрешительный порядок осуществления планируемой деятельности с ограниченным возможным сроком блокирования ее реализации.
Как представляется, возникающее у государств нежелание участвовать в Конвенции 1997 г. может быть связано именно с зафиксированным обязательством по уведомлению о планируемых мерах. Полагаю, что применение конвенционного механизма на практике может привести к необходимости проведения дорогостоящих проектных экспертиз и отсрочит начало реализации проекта, что может повлечь значительные дополнительные финансовые расходы. Не исключена ситуация использования соответствующих механизмов для затягивания или блокирования со стороны государств - участников этого международного договора инвестиционных проектов, реализуемых на территории России и способных оказать трансграничное воздействие, а также снижения конкурентоспособности российских компаний по сравнению с учреждениями государств, которые не являются участниками данной Конвенции (например, Китая или США).
В заключение хотелось бы отметить, что влияние Конвенции 1997 г. после ее вступления в силу, безусловно, будет усиливаться и, как представляется, исходить из ее статуса, уровня заключения и содержательного наполнения, где нашли свое отражение общие принципы и нормы, регулирующие несудоходные виды использования международных водотоков. Представляется, что главной заслугой Конвенции 1997 г. является то, что ее положения направлены на противостояние антропогенному воздействию на водные ресурсы Земли, вызванному ростом населения и активизацией экономической деятельности. В этой связи ее нормы могут рассматриваться в качестве основы для дальнейшей кодификации международного права водных ресурсов.
