Сравнительный анализ предварительных средств судебной защиты: использование предварительных мер Комитетом ООН по правам человека и Европейским судом по правам человека.
Институт предварительных мер является действенным и крайне полезным инструментом при разрешении споров по правам человека. Предварительные меры обеспечивают эффективное функционирование системы защиты прав человека, предотвращая наиболее пагубные нарушения, которые невозможно компенсировать при вынесении решения по существу. В данной статье всесторонне анализируется практика использования предварительных мер Комитетом ООН по правам человека и Европейским судом по правам человека. В работе отстаивается позиция о том, что, несмотря на то что в практике Комитета и Суда существуют некоторые, безусловно значимые, сходства по основополагающим вопросам, также существуют определенные важные процессуальные и материальные различия, которые могут, вероятно, привести к тому, что лица будут выбирать "выгодный" им судебный орган для подачи обращения за применением предварительных средств судебной защиты.
Комитет ООН по правам человека (далее - КПЧ) и Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) наделены, как и фактически любой международный судебный орган <1>, полномочиями по применению предварительных мер, являющимися составляющей их (квази)судебной функции <2>. Предварительные меры применяются в международном судебном производстве в целях сохранения равенства сторон на время рассмотрения дела для того, чтобы обеспечить вынесение эффективного и полного окончательного решения <3>. В контексте международного права по правам человека это обычно означает защиту лица от "непоправимого вреда, выражающегося в ущемлении права заявителя на реализацию" <4> определенных основополагающих прав в чрезвычайных ситуациях <5>. Институт предварительных мер снабжает судебное производство в сфере прав человека уникальным и мощным инструментом, обеспечивающим эффективность защиты, предоставляемой этой системой, посредством предотвращения наиболее пагубных нарушений прав человека, которые невозможно компенсировать при вынесении решения по существу дела <6>. Поэтому полномочие применять предварительные меры небезосновательно именуется процессуальным "оружием в руках судебного органа" <7>.
<1> Wolfrum R. Interim (Provisional) Measures of Protection // MPEPIL, online edition / Ed. by R. Wolfrum. 2006. Margin number 1. URL: http://www.mpepil.com (дата обращения: 31.05.2013).
<2> Rules of Court of the ECtHR, amended by the Plenary Court on 14.01.2013 and 06.02.2013, entered into force 01.05.2013. Rule 39(1); Rules of Procedure of the HRC, adopted at the Committee's 2852-nd meeting during its 103-rd session // CCPR/C/3/Rev.10. 11.01.2012. Rule 92; предварительные меры также иногда называют "временные меры" или "обеспечительные меры".
<3> Rosenne S. Provisional Measures in International Law: The International Court of Justice and the International Tribunal for the Law of the Sea. Oxford University Press, 2005. P. 3, 4; Brown C. A Common Law of International Adjudication. Oxford University Press, 2007. P. 121; Thirlway W.A. The Indication of Provisional Measures by the International Court of Justice // Interim Measures Indicated by International Courts / Ed. by R. Bemhardt. Springer Science & Business Media, 1994. P. 5, 6; см. также Statute of the International Court of Justice, 26.06.1945, 33 U.N.T.S. 993, entered into force 24.10.1945, Article 41 (далее - ICJ).
<4> ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Applications Nos. 46827/99 and 46951/99, 04.02.2005. Grand Chamber. 4 February 2005. § 108.
<5> Rieter E. Preventing Irreparable Harm: Provisional Measures in International Human Rights Adjudication. Antwerp: Inersentia, 2010. P. 1088.
<6> ECtHR. Savriddin Dzhurayev v. Russia. Application No. 71386/10. Chamber. 25 April 2013. § 212; ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Op. cit. § 125.
<7> Pasqualucci J.M. Interim Measures in International Human Rights: Evolution and Harmonization // Vander Journal of Transnational Law. 2005. Vol. 38. P. 3; Ghandhi S. The Human Rights Committee and Interim Measures of Relief // Canterbury Law Review. 2007. Vol. 13. P. 203.
Несмотря на важность и практическую значимость предварительных мер в судебном производстве в сфере прав человека, их использование на практике остается достаточно неоднозначным. Это относится не только к определению круга ситуаций, в которых такие меры применяются, но и к процедурам обращения за применением, предоставления или отказа в предоставлении мер. Упомянутая неоднозначность обусловлена тем фактом, что предоставление временного средства судебной защиты во многом остается на усмотрение судебного органа, и такие органы, как Комитет или Суд, не публикуют и не мотивируют свои решения о предоставлении или отказе в предоставлении предварительных мер. Кроме того, в последнее время вопрос о предварительных мерах привлекает к себе все больше внимания. На 107 сессии КПЧ сэр Найджел Родли подготовил проект доклада о Мандате Специального докладчика по новым сообщениям и предварительным мерам <8>; и в то же время в Совете Европы Руководящий комитет по правам человека (РКПЧ) опубликовал доклад о предварительных мерах по правилу 39 Регламента Суда <9>. Подобные попытки изучить и осмыслить практику, существующую в обеих системах, предоставляют возможность провести всесторонний сравнительный анализ использования предварительных мер в практике КПЧ и ЕСПЧ. Благодаря личному опыту соавторов, данная статья позволит читателю получить представление о функционировании и судебной практике этих двух органов изнутри в контексте обозначения общих черт и различий в их подходах к предварительным мерам.
<8> Информация получена во время интервью с сэром Найджелом Родли, членом КПЧ и бывшим Специальным докладчиком по новым сообщениям и предварительным мерам (Женева, 25 марта 2013 года).
<9> Council of Europe. Steering Committee for Human Rights (CDDH). Report on interim measures under Rule 39 of the Rules of Court // CDDH(2013)R77 Addendum III. 22 March 2013; Drafting Group C on the Reform of the Court (GT-GDR-C). Article 39 of the Rules of Court: Modalities of Application and Procedure, Information document by the Registry of the Court // GT-GDR-C(2012)009. 7 December 2012; Брайтонская конференция высокого уровня, упоминая Измирскую декларацию, "пригласила Совет Министров продолжить рассмотрение вопроса о предварительных мерах (...)" и "(...) предложить любые необходимые действия" (High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Brighton Declaration. 20 April 2012. Para. 12 lit. e)).
Исходя из того, что перспектива применения предварительного средства судебной защиты может, при определенных обстоятельствах, являться решающим фактором в выборе судебного органа, такое сравнение может в экстренных ситуациях помочь заявителям получить лучшее представление о том, как и у какого органа они могут наиболее эффективно просить применить предварительные меры в сложившихся обстоятельствах <10>. Отметим, что оба органа в основном назначают предварительные меры в связи с угрозой жизни и здоровью, однако в иных случаях КПЧ может предоставить предварительные меры в ситуациях, когда Суд этого не сделает, и наоборот. Более того, в данной статье раскрывается практика Комитета по применению так называемых защитных мер - новой категории мер, не известной Суду - развившихся для включения рисков, которые не обязательно связаны с предметом рассматриваемого в органе спора, но могут возникнуть во время рассмотрения жалобы. Что касается ЕСПЧ, то, с одной стороны, после Измирской конференции и введения нового централизованного отдела внутри Секретариата, рассматривающего обращения о применении предварительных мер, можно заметить очевидное стремление свести к минимуму число дел, в которых такие обращения удовлетворяются.
<10> Что касается использования Судом предварительных мер в сфере предоставления убежища и миграции, недавно были напечатаны два очень полезных доклада: UNHCR. Toolkit on How to Request Interim Measures under Rule 39 of the Rules of the European Court of Human Rights for Persons in Need of International Protection // February 2012. URL: http://refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=4f8e8f982&skip=0&query=toolkit%2039 (дата обращения: 31.05.2013); Research on ECHR Rule 39 Interim Measures // European Council on Refugees and Exiles (ECRE) / European Legal Network on Asylum (ELENA). April 2012. URL: http://www.ecre.org (дата обращения: 31.05.2013).
Впрочем, данный сравнительный анализ может не только быть полезным для заявителей, но и помочь составить лучшее представление о собственной деятельности в рассматриваемой сфере у КПЧ и ЕСПЧ, которое вплоть до настоящего момента в основном формировалось на основании неформальных практик и процедур. Свежий взгляд, выходящий за пределы собственных систем, может помочь этим органам проанализировать свою существующую практику и разработать критерии, которые помогут привести к более последовательному и прозрачному применению предварительных мер как внутри, так и между этими двумя системами.
В части II данной статьи сравниваются процедуры, по которым КПЧ и ЕСПЧ применяют, отказывают в применении или пересматривают применение временных средств судебной защиты. В части III обсуждается материальный, временной и личный объем предварительной защиты, равно как и юридические последствия применения предварительных мер. Не претендуя на то, чтобы быть исчерпывающей, часть IV иллюстрирует типологию дел, по которым обычно применяются предварительные меры. Далее в статье рассматривается особая категория "защитных" мер, используемая Комитетом (часть V). В части VI рассматриваются случаи невыполнения мер. Здесь обсуждаются и сравниваются процедуры установления факта невыполнения предварительных мер, а также юридические и дипломатические последствия, имевшие место в практике ЕСПЧ и КПЧ.
Настоящий всесторонний анализ показал, что в отношении ключевых вопросов использование предварительных мер КПЧ и ЕСПЧ обнаруживает удивительно существенное сходство. Впрочем, более пристальный анализ также показывает существование некоторых важных отличий, знание о которых может пригодиться равно заявителям и самим судебным органам.
Широко сформулированные положения, устанавливающие предварительные меры, позволили ЕСПЧ и КПЧ развить гибкую и прагматичную процедуру, принимающую во внимание срочность и раннюю стадию рассмотрения дела, на которой решается вопрос о применении предварительных мер. В то же время в обеих рассматриваемых системах заявитель, обращающийся за применением предварительных средств судебной защиты, должен убедить орган в том, что он может столкнуться с неизбежным риском непоправимого вреда. При этом Комитет установил более гибкий подход, в соответствии с которым он назначает "условные" предварительные меры в случае наличия сомнений о неизбежности, достоверности или непоправимости предполагаемого вреда.
ЕСПЧ частично кодифицировал некоторые формальные и материальные требования, которым должно соответствовать обращение о применении предварительных мер, чтобы оно было рассмотрено должным образом и было потенциально успешным. Несмотря на то что исследование показало, что эти требования также во многом применяются и в КПЧ, на данный момент не существует документа, содержащего информацию по этому поводу. Поскольку знание требований, которым должно соответствовать обращение о применении предварительных мер, является решающим для заявителей, предлагается, что КПЧ должен опубликовать документ, сходный с Практической инструкцией Суда.
Что касается транспарентности в целом, можно приветствовать выдвинутые предложения в отношении Комитета и Суда о том, что необходимо предоставлять больше информации о мотивах при выдаче или отказе в выдаче предварительных мер в определенных делах. Впрочем, остается открытым вопрос о том, могут ли и в какой форме могут такие предложения быть реализованы.
Наиболее существенная разница между использованием мер Комитетом и Судом заключается в объеме применения соответствующих мер. Несмотря на то что оба органа применяют предварительные меры в основном для того, чтобы защитить заявителей от угрозы их жизни и здоровью, они также применяют их и в иных ситуациях. Как раз использование предварительных мер вне этой общей сферы применения и отличает Комитет от Суда. В контексте депортаций ЕСПЧ следует "включительному" подходу и может назначать - основываясь на своем широком толковании принципа, запрещающего высылку и принудительное возвращение, - предварительные меры для предотвращения потенциального нарушения статей 5, 6 или 8 ЕКПЧ. Хотя вне контекста высылки или принудительного возвращения Комитет использует обеспечительные меры в большем числе дел, как это иллюстрируется недавними примерами из его практики по принудительным выселениям, по защите окружающей среды, коренного населения или свободы выражения. В дополнение Комитет выработал практику назначения новой категории мер, таким образом, дальше расширив объем возможной защиты, назначаемой во время рассмотрения сообщения. Даже несмотря на то, что Комитету еще предстоит определить точные границы этих "защитных" мер, и ему следует определенно порекомендовать создать правовую основу, четко закрепляющую их применение, данное нововведение следует приветствовать.
Стремление Комитета расширить сферу применения предварительных средств судебной защиты может объясняться широкой свободой усмотрения Специального докладчика по новым сообщениям и предварительным мерам. С другой стороны, Суд находится не в том положении, чтобы таким образом расширять предварительную защиту. Наоборот, поступление большого количества обращений о применении предварительных мер уже привело к перегрузке Суда и повлияло равно как на Суд, так и на государства-участники. Следует заметить, что после введения централизованной процедуры применяется более строгий критерий при принятии решения о применении предварительных мер.
Хотя можно привести аргументы как за, так и против расширения использования предварительных мер, дело "Лилиана Ассенова Найденова и другие против Болгарии" о принудительном выселении продемонстрировало, что отличия в практике Комитета и Суда могут привести к повышению случаев выбора "удобного" для рассмотрения обращений о применении предварительных средств судебной защиты органа <216>. Следовательно, заявители, которые могут направить свои жалобы либо в Женеву, либо в Страсбург, могут предпочесть обращение в Комитет, а не в Суд, если они ищут защиты в ситуациях, не связанных с риском для жизни и здоровья и вне контекста высылки или принудительного возвращения <217>. Поэтому заявитель должен решить в самом начале процесса, перевешивают ли более благоприятные перспективы применения предварительных средств судебной защиты возможность получения юридически обязательного решения и в конечном счете присуждения справедливой компенсации в Страсбурге.
<216> В деле HRCee. Sholam Weiss v. Austria. Op. cit. Para. 2.9, 2.11, 1.2, заявитель, которому ЕСПЧ отказал в применении предварительных мер, отозвал свое заявление в Суд и обратился в КПЧ, который потребовал, чтобы заявителя не экстрадировали. См. также: Fiauss J.F. Discussion // Mesures conservatoires et droits fondamentaux / Ed. by G. Cohen-Jonathan, J.-F. Fiauss. 2005. P. 212.
<217> ECHR. Op. cit. Article 35(2)(b).
Как Суд, так и Комитет закрепили обязанность государств соблюдать предварительные меры. Нежелание Комитета обозначать юридически обязывающую природу предварительных мер так же, как это делает Суд, вероятно, связано с тем, что его соображения по существу дела не имеют обязательной силы. Для того чтобы усилить и укрепить вес, придаваемый предварительным мерам, предлагается кодифицировать, по возможности на уровне международного договора, положения об обязательной силе предварительных мер. Кодификация их обязательной природы может улучшить выполнение предварительных мер, которое является основой существования эффективных предварительных средств судебной защиты и в конечном счете системы защиты в целом.
Источник публикации: https://espchhelp.ru/koon/stati/4107-sravnitelnyj-analiz-predvaritelnykh-sredstv-sudebnoj-zashchity-ispolzovanie-predvaritelnykh-mer-komitetom-oon-po-pravam-cheloveka-i-evropejskim-sudom-po-pravam-cheloveka .