Временные меры в ситуациях вооруженного конфликта: Меры "умиротворения" и вооруженные конфликты.
Полномочие Суда по назначению мер "умиротворения" представляется особенно уместным в случаях, когда на карту поставлено применение вооруженной силы. Независимо от того, ограничивается ли назначение мер "умиротворения" только делами, связанными с применением военной силы, "[можно] быть уверенным, что указание мер "умиротворения" оправданно в ситуациях, связанных с риском военной эскалации" <19>. Сходной позиции также придерживается судья Рандзева <20>. Возможность эскалации и серьезность вооруженных конфликтов значительно влияют на предварительную оценку спора Судом <21> и могут компенсировать сравнительно слабую вероятность успеха удовлетворения основного иска, а заодно преодолеть сомнения относительно наличия компетенции суда по поводу рассмотрения данного спора <22>. Другими словами, цена ошибки в таких случаях слишком высока, и неудивительно, что Суд неохотно отклоняет запросы в подобных обстоятельствах. Однако назначение Судом временных мер в таких делах значительно повышает риск их неисполнения сторонами. Как заметил Ода, в связи с риском "продолжаемого неисполнения" назначенных мер Суду следует действовать строго в рамках его судебной компетенции <23>.
<19> Pakhetti. Op. cit. P. 628.
<20> Ranjeva. Op. cit. P. 451.
<21> См.: Leonhardsen E.M. Trials of Ordeal in the International Court of Justice: Why States Seek Provisional Measures when non-Compliance Is to Be Expected // Journal of International Dispute Settlement. 2014. No. 5. P. 306 - 343, 316.
<22> Как замечено в Gray C. The ICJ and the use of force. In C. Tarns and J. Sloan (eds.). The Development of International Law by the International Court of Justice. Oxford: Oxford University Press, 2013. P. 237. Судом не было четко одобрено расширение практики Суда в отношении таких мер, но было дано согласие назначать временные меры во всех крупных делах, в которых была применена сила, за исключением споров о легальности применения силы, в которых Суд тем не менее призывает стороны разрешить свои споры мирным путем.
<23> ICJ. Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda). Provisional Measures. Order of 1 July 2000. Declaration of Judge Oda. § 6.
Что касается конкретных условий для назначения мер, направленных на предотвращение эскалации насилия, то некоторые исследователи утверждают, что Суд, будучи главным судебным органом Организации Объединенных Наций, должен обладать неотъемлемым правом действовать в целях поддержания мира до некоторой степени независимо от процедурных барьеров <24>. Очевидно, даже если предупреждение насилия может играть роль в оценке срочности и тяжести (например, человеческие жертвы автоматически "выполняют" требование необратимости наносимого вреда), цель миротворчества как таковая не может оправдать указания временных мер, если они также не оправданы еще чем-то. Непосредственное занятие Судом антикризисным управлением, чтобы предотвратить или сдержать угрозы миру и безопасности, будет - по определению - вступать в противоречие с Уставом ООН, который оставляет исключительный мандат по поддержанию мира за Советом Безопасности ООН <25>.
<24> Gray. Op. cit. Также см.: Merrills J.G. Interim Measures of Protection and the Substantive Jurisdiction of the International Court // Cambridge Law Journal. 1977. Vol. 36. P. 86; Mendelson M.N. Interim Measures of Protection in Cases of Contested Jurisdiction. British Yearbook of International Law, 1973. Vol. 46. P. 259. По поводу сходства между такого рода временными мерами и резолюцией Совета Безопасности ООН см. Ranjeva. Op. cit. P. 458 - 459.
<25> Наиболее ярким проявлением эксклюзивной природы этой компетенции является обязательство Генеральной Ассамблеи прекратить дискуссии по вопросу, как только Совет рассмотрит этот вопрос, см. Art. 12(2) of the UN Charter.
Пакистан однажды пытался утверждать, что Суд обладает необходимой компетенцией разрешить спор - в отсутствие других оснований - только потому, что конфликт связан с применением силы в свете всеобъемлющего обязательства всех государств урегулировать спор мирным путем, согласно Уставу ООН <26>. Суд, утверждая, что он не обладает достаточной компетенцией для рассмотрения данного конкретного спора с участием Пакистана, косвенным образом отклонил этот аргумент <27>. Согласно мотивировке Суда в деле, касающемся суверенитета над некоторыми приграничными землями (Бельгия/Нидерланды), даже полномочие Суда указывать меры "умиротворения" по своей инициативе может быть ограничено, в том числе тем, что сфера его применения ограничивается делами, переданными в Суд по согласию сторон <28>.
<26> ICJ Pleadings. Pakistan Memorial. 10 January 2000.
<27> ICJ. Aerial Incident of 10 August 1999 (Pakistan v. India). Jurisdiction of the Court. Judgment. I.C.J. Reports 2000. P. 12. § 53: "Отсутствие компетенции у Суда не освобождает государства от их обязательств по урегулированию их споров мирными средствами. Выбор этих средств, по общему признанию, возлагается на стороны, согласно статье 33 Устава ООН. Стороны обязаны стремиться к урегулированию спора и делать это добросовестно, в соответствии со статьей 2 § 2 Устава".
<28> См.: Ranjeva. Op. cit.
Связь между правами, которые отстаивают стороны, и вводимыми мерами может быть определена путем анализа того международного документа, которым создается компетенция Суда по рассмотрению спора. Когда Суд действует на основании одностороннего заявления в соответствии со статьей 36 Статута, стороны могут принести в Суд спор в отношении соблюдения любой нормы международного права и, следовательно, требовать назначения временных мер в отношении любой нормы <29>. Неразрывность отстаиваемых с помощью основного заявления прав и содержания временных мер является определяющей в спорах, рассматриваемых Судом на основе специальной статьи в договоре, которая предоставляет Суду юрисдикцию по рассмотрению дела. В деле, касающемся применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (Босния и Герцеговина/Сербия и Черногория), и в деле, касающемся применения Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Грузия против Российской Федерации), Суд временно признал свою юрисдикцию согласно обеим указанным Конвенциям. В результате временные меры, запрошенные и назначенные Судом, были неизбежно ограничены объемом соответствующих документов. В первом деле Суд призвал стороны уважать Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, в то время как во втором, более позднем деле временные меры Суда были направлены на предупреждение такого поведения сторон, которое могло быть приравнено к противоправным актам дискриминации, определяемым Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации <30>.
<29> См.: Gray C. Why states litigate on the use of force. In N. Klein (ed.). Litigating International Law Disputes. CUP, 2014. P. 305. Автор отмечает, что подавляющее большинство тех государств, которые приняли обязательную юрисдикцию Суда, не исключили из предметной юрисдикции споры, касающиеся нарушения запрета на применение силы. На самом деле только 9% из них добавили соответствующую оговорку в одностороннюю декларацию.
<30> См., например, согласно запросу Грузии в деле, касающемся применения Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Грузия против Российской Федерации), "(a) Российская Федерация должна исполнить в полном объеме свои обязательства согласно Конвенции по ликвидации расовой дискриминации; (b) Российская Федерация обязана немедленно прекратить действия и воздерживаться от любых будущих действий, которые могут привести прямо или косвенно к расовой дискриминации, которые могут быть совершены ее вооруженными силами или другими органами, агентами, а также лицами и институтами, осуществляющими государственные полномочия, или через сепаратистские силы в Южной Осетии и Абхазии, которые находятся под их руководством и контролем, или на территориях, находящихся под оккупацией или под эффективным контролем российских войск; (c) Российская Федерация должна, в частности, немедленно прекратить и воздерживаться от дискриминационных нарушений прав человека этнических грузин, включая нападения на гражданских лиц и гражданские объекты, убийства, похищения, отказ в предоставлении гуманитарной помощи, грабеж и разрушение городов и сел и любые меры, которые бы свидетельствовали о постоянном отрицании прав на возвращение вынужденных переселенцев в Южную Осетию и прилегающие регионы Грузии, в Абхазию и в прилегающие районы Грузии и на любые иные территории, находящиеся под российской оккупацией или под эффективным контролем".
В ситуациях предполагаемой агрессии и военных действий тот факт, что юрисдикция предоставлена Суду специальным договором, может сделать бесполезным искреннее намерение Суда защитить нужды населения, особенно в случаях, если необходима срочная реакция на такие события. Хорошей иллюстрацией этого является попытка Суда в деле, касающемся применения Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Грузия против Российской Федерации), поддерживать связь между Конвенцией о ликвидации расовой дискриминации и широким спектром временных мер:
"Обе стороны в пределах территорий Южной Осетии и Абхазии и прилегающих районах Грузии должны:
1) воздерживаться от любых актов расовой дискриминации против лиц, групп лиц или учреждений;
2) не принимать участия в финансировании, защите или поддержке расовой дискриминации со стороны каких-либо лиц или организаций;
3) сделать все от них зависящее, когда бы то ни было или где бы то ни было, для обеспечения, независимо от национального или этнического происхождения,
i) безопасности лиц;
ii) права лиц на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах границ государства;
iii) защиту собственности перемещенных лиц и беженцев;
4) сделать все, что в их силах, чтобы государственные органы и государственные учреждения, находящиеся под их контролем или влиянием, не были вовлечены в акты расовой дискриминации в отношении лиц, групп лиц или учреждений" <31>.
<31> § 149.
Эти меры были приняты в рамках запроса по "умиротворению" ситуации, обращенного к обеим сторонам, а также требования обеспечить доставку гуманитарной помощи, которое непосредственно предусмотрено Конвенцией по ликвидации расовой дискриминации.
Тот факт, что определение временных мер было адресовано обеим сторонам, заслуживает краткого комментария. Охранительная цель временных мер в целом явно совместима с установлением правил поведения спорящих сторон в целях сохранения неприкосновенности спорного права. Тем не менее, когда есть одностороннее требование (от предполагаемой жертвы) и одностороннее нарушение (со стороны предполагаемого нарушителя), указание мер, адресованных обеим сторонам, может вызывать недоумение. Оспариваемым правовым вопросом является нарушение прав заявителя в рамках международного права, поэтому, по крайней мере в принципе, единственно вероятная формулировка временных мер должна быть такой, чтобы защищать права заявителя, предотвращая затягивание или повторение нарушения. Другими словами, эти меры должны реально устанавливать прекращение предполагаемого противоправного деяния: никакой другой правовой интерес в основном споре не представлен.
Определение мер для обеих сторон, таким образом, не может быть мотивировано самой функцией временных мер (то есть сохранением прав сторон), скорее, все дело в том, что Суд таким образом демонстрирует свою беспристрастность. Поскольку временные меры не могут предрешить исход спора (даже на стадии возражений о наличии юрисдикции Суда, как в конечном счете показало дело "Грузия против России"), Суд избирает позицию, равноудаленную от позиции сторон, что может выглядеть парадоксально в свете фактического сценария. Результат, однако, заслуживает одобрения: не занимая ничьей позиции, по крайней мере официально, Суд предлагает "подозреваемой" стороне соблюдать закон <32>.
<32> См.: Gray. Op. cit. P. 891, в части обсуждения мер, адресованных Судом обеим сторонам в деле, касающемся военных действий на территории Конго (Демократическая Республика Конго против Руанды), где запрос Конго о назначении временных мер был отклонен. Также см. заявление судьи Бургенталя (ICJ Reports 2002. P. 257): "Судебной функцией является высказывание по вопросам, находящимся в пределах юрисдикции Суда, а не озвучивание собственных настроений и дача комментариев, общих или конкретных, которые, несмотря на их общепризнанное "хорошее" качество, не являются законными (§ 4)".
Практика назначения "двусторонних" мер и проблема назначения мер, которые указывают лишь на необходимость соблюдения норм международного права, поднимают вопрос о полезности таких мер. Какой смысл в том, что Суд просто иначе формулирует обязанность государств уважать право? Такая обязанность не нуждается в напоминании, не говоря уже о специальном заявлении из Гааги <33>. Если временные меры полностью теряют тон упрека и неявной санкции, адресованной ответчику (или одной стороне), то они абсолютно бессмысленны: они просто указывают на такую очевидную вещь, что все без исключения государства должны уважать международное право. И совершенно не ясно, как манера Суда утверждать эти банальности могла бы повлиять на ситуацию на практике.
<33> Практика определения мер для обеих сторон подняла похожие вопросы в научных кругах, см.: Eisemann P.M. Quelques observations sur les mesures conservatoires indiquees par la Cour de la Haye. In N. Boschiero et al. (eds.). International Courts and the Development of International Law. Essays in Honour of Tullio Treves. Springer, 2014. P. 121, 126.
Этот вопрос также нашел отражение в особом мнении семи судей, несогласных с большинством в деле, касающемся применения Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Грузия против Российской Федерации) <34>. Эти судьи возражали против назначения временных мер из-за возможного отсутствия юрисдикции Суда. Их точка зрения по вопросу юрисдикции была впоследствии поддержана большинством в 2011 году, когда жалоба Грузии была отклонена по причине несоблюдения предварительных процедур урегулирования конфликта, обязательных согласно статье 22 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Тем не менее судьи начали их несовпадающее особое мнение с утверждения, что их взгляды не ставят под сомнение то, что государства должны соблюдать нормы Конвенции о ликвидации расовой дискриминации:
"Излишне говорить, что наш голос не должен быть истолкован как поддержка освобождения сторон от их обязательств в рамках Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации или международного права в целом. Напротив, мы считаем, что стороны связаны постоянной обязанностью вести себя в соответствии со своими международными обязательствами" <35>.
<34> Joint Dissenting Opinion of Vice-President Al-Khasawneh and Judges Ranjeva, Shi, Koroma, Tomka, Bennouna and Skotnikov.
<35> § 1.
В результате добавленная ценность мер несколько потеряна: будут ли предоставлены меры или нет, от обеих сторон, конечно же, ожидается уважение закона. Большинство и меньшинство сошлись на этой вполне очевидной позиции. Ценность мер "умиротворения" может, однако, с большей очевидностью быть продемонстрирована в сравнении с мерами "консервации", которые иногда сформулированы шаблонно, стандартно требуя соблюдения права.
В отличие от мер "консервации", специальная функция мер "умиротворения", напротив, не умаляется, когда они указываются для обеих сторон, именно потому, что они влияют на поведение и той стороны, которая утверждает, что она соблюдает нормы права, и стороны, в чью пользу Суд впоследствии вынесет решение (это может быть и одна и та же сторона, и разные стороны). Другими словами, меры "умиротворения" более удобны для создания новых обязательств, не существовавших ранее до соответствующего решения Суда. Но тогда возникает другой вопрос: является ли обязательство, установленное временными мерами "умиротворения", обязанностью лишь благодаря особому решению Суда? Или это общий принцип права, который необходимо соблюдать в любых обстоятельствах независимо от какого-либо судебного решения? Сам Суд предположил последнее, когда отклонил запрос Югославии о назначении временных мер в деле, касающемся правомерности применения силы (Югославия против Бельгии), и напомнил, что стороны "должны заботиться о том, чтобы не усугублять и не затягивать спор" <36> независимо от того, обладает ли Суд юрисдикцией по нему или нет.
<36> ICJ. Legality of the Use of Force (Yugoslavia v. Belgium). Provisional Measures. Order of 2 June 1999. I.C.J. Rep. 1999. P. 124. § 49.
Другими словами, подход Суда к временным мерам "консервации" и "умиротворения" является таким, что стирает различия между назначением мер и отклонением запроса: права сторон должны соблюдаться (то же самое, что сохраняться, "консервироваться") независимо от того, может ли Суд слушать дело или выполнено ли положение статьи 41 Статута; кроме того, спорящие стороны всегда обязаны действовать добросовестно, что защищает их от усугубления противоречий <37>.
<37> Eisemann. Op. cit. P. 134.
Даже если согласиться с мнением, что "умиротворение" - это общая обязанность спорящих сторон в целом, очевидно, что назначение временных мер может принести пользу этой обязанности. Это действительно в рамках компетенции Суда - давать указания более конкретные, чем те, которые очевидны исходя из общего принципа, и налагать на участников определенные обязательства, которые не могут быть прямо выведены из общей обязанности "умиротворения".
Следующий раздел исследует вопрос содержания временных мер и рассматривает, какую роль они играют в спорах, связанных с применением насилия.
Источник публикации: https://espchhelp.ru/koon/stati/4119-vremennye-mery-v-situatsiyakh-vooruzhennogo-konflikta-mery-umirotvoreniya-i-vooruzhennye-konflikty .
