Проблемы глобального старения населения: анализ документов и стратегии ООН.
Глобальное старение населения - один из ключевых вызовов современности, который требует особого внимания мирового сообщества. Анализ тематического массива резолюций Генеральной Ассамблеи ООН за последние 30 лет и других международных документов демонстрирует существенное изменение взглядов организации на эту проблему и, как следствие, предлагаемых ею решений и практических рекомендаций для государств-членов ООН. Предметом исследования являются концептуальные подходы ООН к рискам глобального старения населения. Специальное внимание уделено методам, с помощью которых ООН пытается повысить управляемость процессов, связанных с реализацией на региональном и национальном уровне международных стратегий в области старения. Для решения исследовательских задач применялись системный, структурно-функциональный, формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие научные методы. Впервые исследованы тенденции в изменении стратегии ООН в отношении комплекса проблем, связанных с объективным старением населения в мировом масштабе. Показано, что оформившийся в последние годы переход международных организаций к рассмотрению вызовов глобального старения преимущественно через призму правозащитной проблематики содержит в себе ряд отложенных рисков, связанных с изменением иерархии целей и перенесением акцента на решение все увеличивающегося числа текущих и локальных задач в ущерб стратегическим. Проанализирована ситуация с практическим воплощением идей о создании глобальной системы мониторинга положения пожилых людей в мире и универсальных механизмов их защиты, включая разработку нового международно-правового соглашения о поощрении и защите прав и достоинства пожилых людей, предусмотренного Резолюцией 67/139 Генеральной Ассамблеи ООН.
Глобальное старение населения - один из ключевых трендов и вызовов современности, оказывающих влияние на перспективы мирового развития и требующих особого внимания международного сообщества.
Если в начале 1980-х гг. в мире еще не существовало "состарившихся стран" (тех, в которых люди старшего возраста потребляют больше ресурсов, чем молодежь), то в 2010 г. их насчитывалось уже 23, а к 2040 г. станет 89 <1>. Согласно исследованиям Отдела народонаселения Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН, темпы возрастания доли людей старше 60 лет в 3 - 4 раза превышают общие темпы увеличения населения Земли, к 2050 г. доля пожилых составит 20% в структуре глобальной популяции и сравняется с численностью всех детей и подростков <2>.
<1> Старение в XXI веке: триумф и вызов. Резюме / Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА); "Хелпэйдж Интернэшнл", 2012. С. 7. URL: http://www.helpage.org/download/506ac3c4deab7/ (дата обращения: 30.07.2014)
<2> Profiles of Aging 2013. The United Nation Population Division. URL: http://esa.un.org/unpd/popdev/AgingProfiles2013/default.aspx (дата обращения: 01.08.2014)
Результаты долгосрочных научных прогнозов, в том числе с использованием макромоделей мировой динамики, свидетельствуют, что именно численность населения станет в XXI в. критическим параметром, определяющим перспективы экономического роста <3>. Исходя из этого, точность сегодняшнего выбора стратегии действий в отношении вызовов старения населения прямо влияет на эффективность траектории будущего развития отдельных стран и мира в целом.
<3> Капица С.П. Парадоксы роста. Законы развития человечества. М.: Альпина нон-фикшн, 2010. 192 с.; Садовничий В.А., Акаев А.А., Коротаев А.В., Малков С.Ю. Моделирование и прогнозирование мировой динамики. М.: ИСПИ РАН, 2012. 359 с.
С переходом к новой модели экономики, в которой особую ценность приобретают интеллектуальные ресурсы, знания и опыт людей, начинают меняться представления мирового сообщества о роли лиц "третьего возраста" в социально-экономической системе. И хотя сегодня, как и в конце прошлого века, вызовы старения народонаселения по большей части рассматриваются в координатах неизбежного увеличения нагрузки на национальные бюджеты и работающее население, постепенно приходит осознание того факта, что современные пожилые люди могут быть не "обузой" для экономики, а дополнительным источником ее развития. Все чаще формулируются задачи, направленные не только на сохранение качества жизни и достоинства пожилых людей, но также на создание условий для возвращения этого уникального по своим характеристикам человеческого ресурса в активную социально-экономическую жизнь.
Умение увидеть в проблемах, связанных со старением населения, не только риски, но и перспективные возможности, несущие выгоды для общего развития социума, требует изменения концептуальных взглядов на "третий возраст" и проблемы этой категории граждан, а также творческого развития права и соответствующих институтов.
В основе правового регулирования политики в отношении лиц "третьего возраста" лежит целый класс общих и специальных норм международного права (в т.ч. такие базовые документы, как Всеобщая декларация прав человека (1948) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), которые не выделяют пожилых людей в особую категорию <4>), а также решения международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и ее структур. С момента возникновения в повестке дня международного сообщества проблематики глобального старения и до настоящего времени под эгидой ООН было проведено большое количество конференций и встреч на высшем уровне, посвященных проблемам старения, принят корпус документов, касающихся защиты прав человека и благополучия пожилых людей на основе равенства и участия, разработана система индикаторов и показателей, позволяющих осуществлять мониторинг и оценку качества и результатов претворения в жизнь принципов и рекомендаций ООН в этой важной области.
<4> Всеобщая декларация прав человека. Принята Резолюцией 217 A (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr (дата обращения: 07.07.2014); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Принят Резолюцией 2200 A (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml (дата обращения: 07.07.2014).
Целенаправленно обсуждать проблемы "третьего возраста" международное сообщество стало в конце 1970-х гг., когда эксперты начали бить тревогу по поводу нарастающего старения населения в глобальном масштабе.
В декабре 1978 г. Генеральная Ассамблея ООН в специальной резолюции признала необходимость уделять более пристальное и всеобщее внимание проблемам, волнующим пожилых людей, и приняла решение провести в 1982 г. Всемирную ассамблею по вопросу о престарелых (World Assembly on the Elderly) <5>.
<5> Резолюция 33/52 Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1978 г. "Всемирный конгресс по вопросу о престарелых". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/364/84/IMG/NR036484.pdf?OpenElement (дата обращения: 07.07.2014).
На этом международном форуме, который прошел в Вене 26 июля - 6 августа 1982 г. под названием "Всемирная ассамблея по старению" (World Assembly on Aging), был принят Венский международный план действий по проблемам старения (5 - 6 августа 1982, International Plan of Action on Aging). Участники ассамблеи пришли к согласию, "что качество жизни не менее важно, чем большая продолжительность жизни, и поэтому стареющим следует, насколько это возможно, позволить жить в их собственных семьях и общинах плодотворной, здоровой, безопасной и приносящей удовлетворение жизнью и считаться органической частью общества" <6>.
<6> Венский международный план действий по проблемам старения (Вена, 5 - 6 августа 1982 г.). URL: http://195.182.154.82:8083/texts/index.phtml?id=38747 (дата обращения: 07.07.2014).
В декабре 1982 г. Венский международный план действий по проблемам старения был единогласно одобрен Генеральной Ассамблеей ООН. Международное сообщество согласилось, что План действий должен стать основной частью международных, региональных и национальных стратегий и программ, разрабатываемых для решения важнейших мировых проблем и нужд <7>.
<7> Резолюция 37/51 Генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1982 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/430/37/IMG/NR043037.pdf?OpenElement (дата обращения: 07.07.2014).
В положениях Венского международного плана действий подчеркивается, что международное сообщество может определить лишь руководящие принципы и общие рекомендации в отношении стратегии государств по вопросам старения популяции, тогда как конкретные направления суверенной политики должны определяться и формулироваться с учетом традиций, культурных ценностей и практики каждого отдельного народа или этнической группы, а программы действий должны составляться с учетом первоочередных целей и материальных возможностей каждой страны или группы населения.
В частности, ООН рекомендовала своим членам строить политику в отношении пожилых, исходя из следующих оснований:
- постепенное старение общества является результатом социально-экономического развития;
- увеличение продолжительности жизни должно сопровождаться усилиями "по использованию дополнительных лет жизни целенаправленно и на благо каждого, и чтобы людям после определенного возраста не отводилась отчужденная и пассивная роль";
- необходимо признать тот факт, что потребности, способности и возможности людей не становятся меньше с увеличением их продолжительности жизни;
- поскольку возрастает число пожилых людей, являющихся здоровыми и социально активными, необходимо использовать этот ресурс на благо общества и самих лиц "третьего возраста";
- важно, чтобы "политика и программы, касающиеся стареющих, создавали возможности для самовыражения путем их участия в различных сферах жизни, создающих им личное удовлетворение и приносящих пользу семье и обществу";
- следует разъяснять общественности и правительствам важность политики заблаговременной подготовки людей к жизни в пожилом возрасте.
ООН также подчеркнула необходимость изменения сложившихся концептуальных подходов в отношении к пожилым: политикам необходимо понять, что проблема старения заключается не только в обеспечении сохранности пожилых людей и ухода за ними, но прежде всего в поддержании их активной жизненной позиции и обеспечении полноценного участия лиц "третьего возраста" в жизни общества.
Реализуя свои решения в отношении вызовов глобального старения населения, Организация Объединенных Наций в начале 1990-х гг. приняла ряд важных актов, связанных с конкретизацией целей и принципов политики в отношении стареющего населения.
Так, в декабре 1990 г. Генеральная Ассамблея ООН в своей Резолюции 45/106 одобрила программу мероприятий по проблемам старения на 1992 год и последующий период, изложенную в докладе Генерального секретаря ООН по вопросу о старении, а также рекомендовала ООН определить цели в области старения, чтобы конкретизировать и придать более прагматическую направленность общим концептуальным подходам, изложенным в Венском международном плане действий, и опубликовать их как "Цели в области старения: программные рекомендации для осуществления на национальном уровне на период до 2011 года" <8>.
<8> Резолюция 45/106 Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. "Осуществление Международного плана действий по проблемам старения и связанных с ним мероприятий". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/570/11/IMG/NR057011.pdf?OpenElement (дата обращения: 07.07.2014).
В декабре 1991 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила Принципы Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей под названием "Сделать полнокровной жизнь лиц преклонного возраста" (содержатся в Приложении к Резолюции 46/91 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1991). Принимая во внимание "огромные различия в положении пожилых людей не только между странами, но также в рамках отдельных стран и между отдельными лицами", а также разный уровень социально-экономического развития и, следовательно, возможностей государств, ООН разработала 18 ключевых принципов политики в отношении пожилых лиц и призвала правительства по мере возможности включить их в свои национальные программы.
Предложенные ООН принципы были объединены в четыре группы: "Независимость", "Участие", "Уход" и "Достоинство". Как отмечается в документе, ООН убеждена в том, что в современном мире необходимо обеспечить заинтересованным и дееспособным пожилым людям возможность участвовать в каждодневной жизни общества и вносить в нее вклад. В частности, ООН считает, что пожилые люди должны иметь возможность работать или заниматься другими видами приносящей доход деятельности; участвовать в определении сроков и форм прекращения трудовой деятельности; принимать активное участие в разработке и осуществлении политики, непосредственно затрагивающей их благосостояние, и делиться своими знаниями и опытом с представителями молодого поколения (ст. ст. 2, 3, 7 и др. Принципов ООН в отношении пожилых людей) <9>.
<9> Резолюция 46/91 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1991 г. "Осуществление Международного плана действий по проблемам старения и связанных с ним мероприятий". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/586/23/IMG/NR058623.pdf?OpenElement (дата обращения: 07.07.2014).
В октябре 1992 г. ООН созвала Международную конференцию по проблеме старения (15 - 16 октября 1992), по итогам которой была принята Декларация по проблемам старения <10>. В этом документе Генеральная Ассамблея ООН призвала международное сообщество рассматривать старение населения не только как демографическую проблему, но также как социальное, экономическое и культурное явление, открывающее широкие перспективы.
<10> Резолюция 47/5 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 октября 1992 г. "Декларация по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/028/14/IMG/NR002814.pdf?OpenElement (дата обращения: 08.06.2014).
ООН обратилась к правительствам с призывом рассматривать лиц старшего возраста как членов общества, вносящих вклад в его развитие, а не как обузу; содействовать осуществлению Венского международного плана действий по проблемам старения, содействовать широкому распространению Принципов ООН в отношении пожилых людей; поддерживать реализацию практических стратегий достижения глобальных целей по проблемам старения к 2010 г.; расширять сотрудничество государства, добровольцев и частного сектора в реализации мер, направленных на поддержку и интеграцию лиц "третьего возраста". Кроме того, было принято решение провести в 1999 г. Международный год пожилых людей.
Активность ООН в 1990-х гг. была связана с подготовкой к проведению первого Международного года пожилых людей. Были приняты несколько резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, направленные на стимулирование участия государств в реализации Международного плана действий по проблемам старения, а также призывающие шире информировать общественность о месте и роли людей "третьего возраста" в современном мире <11>.
<11> Резолюция 48/98 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. "Осуществление Международного плана действий по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N94/130/89/PDF/N9413089.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014); Резолюция 49/162 Генеральной Ассамблеи ООН от 23 декабря 1994 г. "Вовлечение женщин старшего возраста в процесс развития". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/766/29/PDF/N9576629.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
В 1995 г. Генеральная Ассамблея ООН поддержала концептуальную основу подготовки программы к проведению Международного года пожилых людей, изложенную в докладе Генерального секретаря ООН, и предложила национальным правительствам по возможности учесть ее положения в своих программах и наполнить конкретным содержанием <12>. В качестве лозунга для этой работы была выбрана идея "общества для всех возрастов".
<12> Резолюция 50/141 Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 1995 г. "Международный год пожилых людей: по пути к обществу для людей всех возрастов". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N96/763/35/PDF/N9676335.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
ООН неоднократно призывала государства использовать подготовку к Международному году пожилых людей для информирования общественности о проблемах демографического старения общества, о потребностях лиц "третьего возраста" в реализации их потенциала и участии в жизни общества, о необходимости изменения взглядов на роль пожилых. Организация рекомендовала правительствам разработать политику и программы по проблемам старения с целью предоставления пожилым людям возможностей использовать свой опыт и знания для содействия созданию общества для всех возрастов, основанного на солидарности между поколениями, с тем, чтобы они могли вносить вклад в жизнь социума и пользоваться благами, получаемыми от полного участия в жизни общества <13>.
<13> Резолюция 52/80 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1997 г. "Международный год пожилых людей: по пути к обществу для людей всех возрастов". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N98/764/25/PDF/N9876425.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
1 октября 1998 г. Генеральный секретарь ООН объявил о начале проведения во всем мире и в центральных структурах ООН Международного года пожилых людей под лозунгом "Общество для людей всех возрастов" <14>. Проанализировав результаты мероприятий, прошедших на международном и национальных уровнях в связи с проведением Международного года пожилых людей в 1999 г., Генеральная Ассамблея ООН решила созвать вторую Всемирную ассамблею по проблемам старения в 2002 г. с тем, чтобы принять на ней обновленный международный план действий и долгосрочную стратегию в контексте концепции общества для людей всех возрастов. Международное сообщество также рекомендовало правительствам при разработке национальных стратегий в области старения уделять особое внимание взаимосвязи факторов старения и развития, а также мерам по укреплению солидарности между поколениями разных возрастов с учетом удовлетворения их потребностей <15>.
<14> Резолюция 53/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г. "Международный год пожилых людей, 1999 год". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N99/763/17/PDF/N9976317.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
<15> Резолюция 54/24 Генеральной Ассамблеи ООН от 10 ноября 1999 г. "Последующая деятельность по итогам Международного года пожилых людей: вторая Всемирная ассамблея по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/274/36/PDF/N0027436.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
В соответствии с решениями ООН <16>, вторая Всемирная ассамблея по проблемам старения состоялась 8 - 12 апреля 2002 г. в Мадриде (Испания).
<16> Резолюция 55/58 Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 2000 г. "Последующая деятельность по итогам Международного года пожилых людей: вторая Всемирная ассамблея по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/562/89/PDF/N0056289.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014); Резолюция 56/228 Генеральной Ассамблеи ООН от 24 декабря 2001 г. "Последующая деятельность по итогам Международного года пожилых людей: вторая Всемирная ассамблея по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un-.org/doc/UNDOC/GEN/N01/494/62/PDF/N0149462.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.05.2014).
Мадридская ассамблея завершилась принятием специальной Политической декларации и нового Международного плана действий по проблемам старения, которые затем были одобрены Резолюцией 57/167 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2002 г. <17>. В этом документе Генеральная Ассамблея ООН подтвердила ключевую цель Мадридского плана действий, которая "состоит в предоставлении пожилому населению всех стран мира возможности жить в безопасных и достойных условиях и продолжать участвовать в жизни общества в качестве полноправных граждан", и признала, что развивающийся во всем мире процесс старения требует "принятия на всех уровнях мер по трем приоритетным направлениям Мадридского плана действий, а именно: участие пожилых людей в развитии, обеспечение здравоохранения и благосостояния в пожилом возрасте и создание благоприятных условий".
<17> Доклад второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения. Мадрид, 8 - 12 апреля 2002 г. (A/CONF. 197/9. Нью-Йорк: ООН, 2002). URL: http://social.un.org/ageing-working-group/documents/mipaa-ru.pdf (дата обращения: 01.04.2014); Резолюция 57/167 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2002 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/549/23/PDF/N0254923.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
Формулируя рекомендации для национальных правительств в области разработки и реализации государственных политик в отношении пожилых людей, международное сообщество особо отметило необходимость "эффективного партнерства между правительствами, всеми элементами гражданского общества и частным сектором", а также важность создания "благоприятной среды, в основе которой лежат, в частности, демократия, верховенство права, уважение всех прав человека и основных свобод и благое управление на всех уровнях, в том числе национальном и международном".
Специальные рекомендации были даны международным финансовым учреждениям и региональным банкам развития. В частности, им предлагалось "анализировать и корректировать практикуемые ими методы предоставления кредитов и дотаций для обеспечения того, чтобы пожилые люди признавались одним из ресурсов развития, а интересы пожилых учитывались в их политике и проектах в рамках усилий по оказанию развивающимся странам и странам с переходной экономикой содействия в осуществлении Мадридского плана действий".
Характерно, что с расширением использования в деятельности национальных правительств и наднациональных структур технологий проектного управления и бюджетирования по результатам, объективно возникла необходимость в систематическом получении достоверных данных о результативности и эффективности реализации планов ООН на всех уровнях. Исходя из этого, одним из важных направлений работы стало создание механизмов обзора и оценки результатов деятельности международного сообщества по реализации планов действий и национальных стратегий в области старения.
Так, например, в 2004 г. было принято решение каждые пять лет проводить обзор и оценку реализации Мадридского международного плана действий по проблемам старения, "сосредоточивая каждый цикл обзора и оценки на одном из приоритетных направлений, определенных в Мадридском плане действий" <18>. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно подчеркивала важное значение сбора данных и демографической статистики по всем аспектам разработки политики в области старения и рекомендовала государствам по возможности предоставлять свою информацию для созданной ООН интернет-базы данных по этим вопросам <19>.
<18> Резолюция 59/150 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2004 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/485/28/PDF/N0448528.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
<19> Резолюция 60/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 2005 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/495/72/PDF/N0549572.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014); Резолюция 62/130 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2007 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/471/59/PDF/N0747159.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
Необходимо отметить, что вопрос о качестве национальной статистики по проблемам старения по-прежнему остается одним из наиболее острых, поскольку состояние дел в этой области пока не позволяет в полном объеме проводить корректные сопоставления данных разных стран и, соответственно, обеспечивать достоверность общей оценки прогресса международного сообщества в решении проблем пожилых людей. В связи с этим Генеральная Ассамблея ООН периодически излагает в своих документах предельно конкретные, технические рекомендации правительствам в части, касающейся представления статистических данных. Например, в Резолюции 66/127 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2011 г. содержится предложение разбивать статистическую информацию "по соответствующим факторам, включая половую принадлежность и инвалидность", что, как поясняется, необходимо "для более точной оценки положения пожилых людей и создания достаточных механизмов контроля за осуществлением программ и стратегий, направленных на защиту полного и равного осуществления всех прав человека и основных свобод пожилыми людьми" <20>.
<20> См.: пункт 11 Резолюции 66/127 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2011 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/466/46/PDF/N1146646.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
Анализ результатов первого опыта обзора и оценки реализации Мадридского международного плана действий по проблемам старения привел участников к пониманию необходимости более точного определения целей национальных стратегий и конкретизации представлений о том, чего желает и что на самом деле может добиться то или иное государство в этой области.
В резолюциях 2008 - 2010 гг. Генеральная Ассамблея ООН настойчиво рекомендовала правительствам сосредоточиться на определении тех национальных приоритетов, которые "являются реалистичными и выполнимыми и имеют наибольшую вероятность достижения в предстоящие годы", а также предложила "разработать цели и показатели для оценки прогресса" в их реализации. Особый акцент был сделан на стимулировании государств-членов наращивать потенциал, требующийся для выполнения Мадридского плана действий. В частности, речь шла о необходимости создавать и укреплять институциональные механизмы, проводить научные исследования, сбор и анализ данных, готовить квалифицированный персонал по проблемам старения, а также шире информировать население о смысле и значении проводимой работы <21>.
<21> Резолюция 63/151 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2008 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/479/87/PDF/N0847987.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014); Резолюция 64/132 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2009 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/469/77/PDF/N0946977.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014); Резолюция 65/182 Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 2010 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/523/48/PDF/N1052348.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
Не менее актуальным оставался вопрос о финансировании этой деятельности. ООН неоднократно призывала правительства не только аккумулировать ресурсы на национальном уровне для решения проблем людей "третьего возраста", но также оказывать поддержку Целевому фонду Организации Объединенных Наций по проблемам старения, с тем, чтобы "предоставить Департаменту по экономическим и социальным вопросам Секретариата возможность оказывать более широкую помощь странам по их просьбе" <22>.
<22> См., например, п. 25 Резолюции 65/182 Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 2010 г.
В целом идеи конкретизации целей и задач национальных стратегий по проблемам старения и защиты прав пожилых людей, повышения их реалистичности и "измеримости" стали ключевыми в документах Генеральной Ассамблеи ООН этого периода.
Анализ резолюций Генеральной Ассамблеи ООН последних лет показывает, что осознание всей сложности практического управления рисками и вызовами, связанными с глобальным старением, привело международное сообщество к пониманию необходимости более глубокого научного изучения этой проблематики, а также к расширению контактов правительств со всеми заинтересованными группами гражданского общества.
Так, например, в 2005 г. Генеральная Ассамблея ООН предложила правительствам, межправительственным организациям и неправительственным организациям поощрять и поддерживать всеобъемлющую, диверсифицированную и специализированную исследовательскую деятельность по проблемам старения во всех странах <23>. А, начиная с 2007 г., систематически рекомендовала международному сообществу поддерживать национальные усилия по налаживанию более тесных партнерских связей с группами гражданского общества, включая организации пожилых людей, женские организации, научные круги, научно-исследовательские фонды, общинные организации, в том числе обеспечивающие уход, и частный сектор, в целях оказания помощи в наращивании потенциала по проблемам старения <24>.
<23> Резолюция 60/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 2005 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/495/72/PDF/N0549572.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
<24> Резолюция 62/130 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2007 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/471/59/PDF/N0747159.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014) и др.
С 2009 г. в документах ООН настоятельно зазвучало требование приложить максимум усилий для изменения негативных стереотипов о пожилых людях, в частности, о пожилых женщинах, и содействовать пропаганде позитивных представлений об этой категории населения.
Вопрос о необходимости комплексного рассмотрения возрастной и гендерной проблематики вошел в повестку дня со второй половины "нулевых" годов. Сначала - как требование о необходимости предоставления директивным органам более точной и более конкретной информации по гендерным вопросам и проблемам старения (начиная с 2007) <25>, затем - как призыв к государствам-членам ООН учитывать гендерную проблематику во всех политических мерах по проблемам старения и уделять особое внимание проблеме дискриминации по признаку пола и возраста (начиная с 2009) <26>. В 2011 г. Генеральная Ассамблея ООН добавила к этому комплексу проблем вопросы инвалидности и призвала государства "пресекать и ликвидировать дискриминацию по признаку возраста, пола и инвалидности" <27>.
<25> См. п. 7 Резолюции 62/130 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2007 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/471/59/PDF/N0747159.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014) и др.
<26> См. п. 12 Резолюции 64/132 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2009 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/469/77/PDF/N0946977.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
<27> См.: п. 19 Резолюции 66/127 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2011 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/466/46/PDF/N1146646.pdf?OpenElement (дата обращения: 10.07.2014).
В целом необходимо отметить, что на исходе первого десятилетия XXI в. произошел определенный поворот в стратегии ООН в отношении проблем глобального старения. Речь идет о признании того факта, что положение дел с правами человека пожилых людей требует особого внимания, при том что существующие национальные и международные механизмы защиты прав лиц "третьего возраста" не отвечают современным потребностям данной группы населения <28>.
<28> См.: Абашидзе А.Х., Маличенко В.С. Международно-правовые основы защиты прав пожилых людей // Успехи геронтологии. 2014. Т. 27. N 1. С. 16.
В декабре 2010 г. Генеральная Ассамблея ООН поручила Генеральному секретарю ООН подготовить доклад об осуществлении Резолюции 65/182 Генеральной Ассамблеи "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения", в том числе о положении в области прав пожилых людей во всех регионах мира, а также учредила специальную Рабочую группу открытого состава по проблемам старения (англ. The Open-ended Working Group on Ageing - OEWG). Мандат группы включает анализ существующей международной системы защиты прав человека пожилых людей, а также "выявление возможных пробелов и определение наилучших путей их устранения" <29>. Рабочая группа фактически стала первым международным форумом по теме защиты прав человека пожилых людей.
<29> См.: п. п. 28 - 29 и 31 Резолюции 65/182 Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 2010 г. Термин "открытый состав" означает, что к участию в Рабочей группе приглашаются все государства-члены ООН.
В 2011 г. Доклад Генерального секретаря ООН о последующей деятельности по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения был фактически полностью посвящен анализу текущего положения в области прав человека пожилых людей. В частности, был сделан вывод о том, что уже первые результаты деятельности Рабочей группы открытого состава по проблемам старения стали важнейшим шагом к выявлению пробелов, существующих в системе защиты прав человека пожилых людей на международном уровне. В Докладе Генерального секретаря ООН были названы четыре основные группы проблем, с которыми сталкиваются люди, вступившие в "третий возраст": нищета и неадекватные условия жизни; дискриминация, связанная с возрастом; насилие и жестокое обращение; а также недостаток специальных мер, структур и услуг <30>.
<30> Доклад 66/173 Генерального Секретаря ООН от 22 июля 2011 г. "Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/428/85/PDF/N1142885.pdf?OpenElement (дата обращения: 04.08.2014).
Вопросы защиты прав человека пожилых были также детально проанализированы в Докладе Верховного комиссара ООН по правам человека на сессии Экономического и социального совета ООН (Женева, 23 - 27 июля 2012). В документе, в частности, подчеркивалось, что международное сообщество лишь недавно начало воспринимать проблемы пожилых людей сквозь призму прав человека <31>.
<31> Доклад N E/2012/51 Верховного комиссара ООН по правам человека о положении с правами человека пожилых людей на основной сессии Экономического и социального совета ООН (23 - 27 июля 2012 г., Женева). URL: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=E/2012/51&referer=http://www.un.org/en/ecosoc/docs/report2012.asp&Lang=R (дата обращения: 02.06.2014).
Верховный комиссар ООН по правам человека отметил, что пожилые люди составляют значительную и все растущую группу населения, и проблемы, с которыми они сталкиваются в области прав человека, носят особый и неотложный характер, причем в равной мере затрагивают гражданские, культурные, экономические, политические и социальные права. Он также заявил о необходимости немедленно принять целенаправленные меры по укреплению международного режима защиты прав человека пожилых людей и высказал идею подготовки нового международно-правового документа, непосредственно посвященного этому вопросу.
В сентябре 2012 г. были обнародованы первые результаты деятельности Рабочей группы открытого состава по проблемам старения. Как следует из Доклада Рабочей группы, наряду с общей заинтересованностью в повышении эффективности защиты прав человека пожилых людей выявились серьезные различия в представлениях государств-членов ООН о возможных путях и механизмах решения этой задачи. Одни участники высказали убежденность, что существующие документы вполне обеспечивают защиту прав человека пожилых людей и что "акцент следует делать на их осуществлении путем укрепления нормативно-правовой базы и с опорой на существующие национальные, региональные и международные документы, при том понимании, что Мадридский международный план действий является достаточным для защиты прав человека пожилых людей". Другие заявили, что действующие договорные органы серьезно перегружены работой, и поэтому на них "нельзя возложить ответственность еще и за решение проблем, связанных с правами человека пожилых людей". А ряд государств-членов и организаций гражданского общества призвали разработать новый международный документ - конвенцию Организации Объединенных Наций о правах пожилых людей, которая являлась бы юридически обязательным договором, и в которой были бы определены права пожилых людей и обязанности государств-участников <32>.
<32> См.: Доклад N A/AC.278/2012/1 Рабочей группы открытого состава по проблемам старения Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 19 сентября 2012 г. URL: http://social.un.org/ageing-working-group/documents/AAC2782012Russian.pdf (дата обращения: 04.08.2014).
Как результат, дискуссионные проблемы защиты прав человека и достоинства пожилых людей в мире на всеобъемлющей и единой основе стали предметом специального рассмотрения на 67-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 2012 г.
Международное сообщество было вынуждено признать, что "усилия, предпринимаемые правительствами, соответствующими организациями системы Организации Объединенных Наций и гражданским обществом, включая неправительственные организации и частный сектор [...], оказались недостаточными для поощрения полного и эффективного участия и создания возможностей для пожилых людей в экономической, социальной, культурной и политической жизни" <33>.
<33> См.: абзац 6 преамбулы Резолюции 67/139 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2012 г. "На пути к принятию всеобъемлющего и единого международно-правового документа о защите и поощрении прав и достоинства пожилых людей". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/486/96/PDF/N1248696.pdf?OpenElement (дата обращения: 01.07.2014).
В Резолюции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН, была отмечена необходимость принятия нового международно-правового документа, специально посвященного защите прав пожилых людей, поскольку, несмотря на наличие в большинстве базовых договоров по правам человека значительного количества "имплицитных обязательств по отношению к пожилым людям", прямые указания на возраст в них встречаются редко, а в отношении пожилых людей такого рода акты практически отсутствуют.
Однако впервые за многие годы обсуждения проблем "третьего возраста" результаты голосования за принятие Резолюции оказались противоречивыми: 54 голоса "за", 5 - "против", 118 (включая Российскую Федерацию) - "воздержались" <34>.
<34> Резолюция 67/139 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2012 г. "На пути к принятию всеобъемлющего и единого международно-правового документа о защите и поощрении прав и достоинства пожилых людей".
Тем не менее, Генеральная Ассамблея ООН поручила Рабочей группе открытого состава по проблемам старения, начиная с 2013 г., готовить предложения "относительно международно-правового документа о поощрении и защите прав и достоинства пожилых людей на основе комплексного подхода к работе, проводимой в областях социального развития, прав человека и недискриминации, а также гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин" <35>.
<35> Там же.
В августе 2013 г. Рабочая группа обсудила вопросы, связанные с разработкой нового международно-правового соглашения о поощрении и защите прав и достоинства пожилых людей, предусмотренного Резолюцией 67/139 Генеральной Ассамблеи ООН. Участники вновь отметили наличие серьезных сложностей в разработке универсальных международных механизмов. Как подчеркнул на этом заседании российский представитель в ООН, "вопрос разработки соглашения о правах пожилых требует всестороннего, детального и неспешного изучения, а окончательное решение должно быть принято на основе консенсуса" <36>.
<36> См.: официальный сайт ООН. URL: http://www.unmultimedia.org/radio/russian/archives/145202/ (дата обращения: 01.08.2014).
Очевидно, что поиски такого консенсуса могут оказаться достаточно долгими, поскольку, как отмечают эксперты, на данный момент нет ясности даже с ключевыми понятиями: кого следует относить к "пожилым", и можно ли в принципе установить четкие критерии выделения лиц "третьего возраста" как особой социальной группы <37>.
<37> См., например: Солнцев А.М., Кебурия К.О. Генезис международно-правового регулирования защиты прав пожилых людей // Украïньский часопис мiжнародного права. 2013. N 1. С. 35 - 45.
В сентябре 2013 г. на 24-й сессии Совета по правам человека Генеральной Ассамблеи ООН был обсужден Доклад Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека, в котором сделан вывод о том, что хотя большинство международных договоров по правам человека применимы ко всем возрастным группам, включая пожилых людей, ряд проблем с правами человека, особенно важных для пожилых людей, не получили достаточного внимания как в формулировках существующих договоров по правам человека, так и в практике правозащитных органов и механизмов. К этим проблемам, среди прочего, относятся дискриминация по возрастному признаку, доступ пожилых людей к работе, достаточные медицинские услуги и социальная защита, защита от жестокого обращения, насилия и пренебрежительного отношения, а также долгосрочный уход <38>.
<38> Доклад N A/HRC/24/25 Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека от 1 июля 2013 г. "Краткий отчет о консультациях по вопросам поощрения и защиты прав человека пожилых людей". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/153/28/PDF/G1315328.pdf?OpenElement (дата обращения: 04.08.2014).
С целью углубления представлений международного сообщества по этим важным вопросам и разработке необходимых решений Совет по правам человека Генеральной Ассамблеи ООН принял решение о назначении на трехлетний период независимого эксперта по вопросу об осуществлении всех прав человека пожилых людей. Мандат независимого эксперта возлагает на него обязанность "принимать во внимание мнения заинтересованных сторон, включая государства, соответствующие региональные правозащитные механизмы, национальные правозащитные учреждения, организации гражданского общества и научные учреждения". В качестве основных задач определены следующие: оценка реализации действующих международных документов в отношении пожилых людей при выявлении как оптимальных видов практики в поощрении и защите прав пожилых людей, так и пробелов в осуществлении; помощь в углублении осознания международным сообществом трудностей, с которыми сталкиваются пожилые люди в осуществлении всех прав человека, и обеспечение того, чтобы пожилые люди получали информацию об этих правах; работа в сотрудничестве с государствами в целях содействия принятию и реализации мер, способствующих поощрению и защите прав пожилых людей; применение гендерного подхода и проблематики, касающейся инвалидов, в своей работе; и др. <39>. 8 мая 2014 г. Совет по правам человека избрал на должность независимого эксперта по правам человека всех пожилых людей г-жу Розу Корнфелд-Матте (Rosa Kornfeld-Matte) из Чили.
<39> См.: Резолюция 24/20 Совета по правам человека Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 27 сентября 2013 г. "Права человека пожилых людей". URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/179/52/PDF/G1317952.pdf?OpenElement (дата обращения: 01.08.2014)
В настоящее время продолжаются консультации и работа по подготовке проекта нового международно-правового документа (конвенции) о защите и поощрении прав человека пожилых людей <40>, все шире обсуждается проблематика "третьего возраста" в академическом и экспертном сообществе, организациях гражданского общества, СМИ и социальных сетях. В частности, одним из новых направлений деятельности, привлекающей устойчивое внимание общественности и грантодателей, стала реализация Концепции активного старения, разработанной экспертами Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) в рамках подготовки ко второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения (Мадрид, 2002). Концепция исходит из представления об активном старении как о "процессе оптимизации возможностей поддержания здоровья, обеспечения участия в делах общества и социальной защиты для улучшения качества жизни по мере старения". Активное старение предполагает как можно более долгое сохранение на достаточном уровне функциональных возможностей организма пожилых людей. В качестве ключевых детерминант активного старения выступают особенности типа культуры, к которой принадлежит человек, и его гендерные характеристики. Другие детерминанты активного старения включают доступность и качество медицинской и социальной помощи, уровень дохода, степень защищенности и доступа к рынку труда, особенности поведения и бытовых практик, персональные характеристики состояния здоровья, а также физические и социальные особенности среды, в которой проходит жизнь человека <41>.
<40> Например, в июле 2014 г. на состоявшейся под эгидой чикагской Школы права Джона Маршалла Международной конференции по праву и политике в отношении пожилых (2014 International Elder Law and Policy Conference, The John Marshall School of Law, Chicago, USA) был одобрен проект Чикагской декларации прав пожилых людей (Chicago Declaration on the Rights of Older Persons), разработанной в рамках подготовки Международной конвенции по правам пожилых людей. Текст проекта: URL: http://www.jmls.edu/braun/, а также URL: http://globalelderlaw.blogspot.fr/ (дата обращения: 04.08.2014).
<41> Active Aging: a Policy Framework. Geneva: World Health Organization, 2002. URL: http://whqlibdoc.who.int/hq/2002/WHO_NMH_NPH_02.8.pdf?ua=1 (дата обращения: 01.08.2014).
Для целей мониторинга реализации Концепции активного старения создается и совершенствуется специальный научный инструментарий <42>, позволяющий объективно оценивать качество осуществления различных мероприятий и степень "продвижения" разных стран к заданным целям и параметрам.
<42> См., например: Zaidi A., Gasior K., Hofmarcher M.M., Lelkes O., Marin B., Rodrigues R., Schmidt A., Vanhuysse P., Zolyomi E. Active Ageing Index 2012. Concept, Methodology and Final Results. Vienna: European Centre, 2012. URL: http://www1.unece.org/stat/platform/download/attachments/76287849/Methodology-Paper%20Final.pdf?version=1&modificationDate=1393836329990&api=v2 (дата обращения: 01.08.2014)
Тем не менее, представляется, что очевидные успехи с решением задач по распространению знаний о вызовах глобального старения и привлечению внимания общественности и правительств к этим вопросам вызвали неожиданный эффект, связанный, образно говоря, с тем, что стремление мирового сообщества решить проблему привели к проблемам для самого мирового сообщества.
Оформившийся в последние годы переход ООН и ее структур к рассмотрению вызовов глобального старения населения преимущественно через призму правозащитной проблематики привел к тому, что прежние идеи о необходимости обратить риски в выгоды, создав условия для использования знаний, опыта, возможностей лиц "третьего возраста" в качестве источника экономического развития, все больше отходят в тень перед лицом крайне актуальной и важной задачи срочно изыскивать все новые и новые ресурсы для решения неотложных проблем защиты прав пожилых людей во всех странах.
Если абстрагироваться от исключительной чувствительности и безусловной важности тематики гарантий прав человека пожилых людей (как и любых правозащитных вопросов), то приходится констатировать, что на сегодняшний день в деятельности международного сообщества по данному направлению возник своего рода "замкнутый круг": попытки квантифицировать риски глобального старения населения и управлять ими привели к взрывному росту числа задач, требующих внимания и ресурсов государств-членов ООН, однако прогресс в достижении поставленных целей становится все менее очевидным. Многолетний "мозговой штурм", который задумывался как поиск механизмов для включения лиц "третьего возраста" в стратегию развития, на текущем этапе не достиг каких-то принципиально прорывных результатов, выходящих за рамки постоянного расширения правовой базы, обязывающей страны повышать свои расходные обязательства для решения проблем пожилых людей и создания соответствующих систем международного мониторинга и отчетности.
Считается, что подлинное искусство эффективного управления заключается в умении находить правильный баланс между одинаково важными задачами, конкурирующими за одни и те же ресурсы. На сегодняшний день международное сообщество оказалось перед лицом необходимости распределять ресурсы между решением неотложных правозащитных проблем сегодняшнего дня и поиском ответов на вызовы будущего, связанные со старением мира. Последнее предполагает целенаправленный поиск эффективных стратегий и опережающее выстраивание глобальных и национальных механизмов (институтов), которые бы позволили реально изменить роль пожилых людей в современном мире, превратить опыт, знания и возможности постоянно увеличивающегося сегмента лиц "третьего возраста" в источник социально-экономического развития.
Источник публикации: https://espchhelp.ru/koon/stati/4122-problemy-globalnogo-stareniya-naseleniya-analiz-dokumentov-i-strategii-oon .
