К вопросу о построении современной системы регулирования туризма
Федеральный закон N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" был принят в 1996 г. и действует уже более 25 лет. За прошедшее время было принято более 30 редакций Закона, причем в последние 5 лет - более 16. Однако даже этих усилий законодателя недостаточно - ряд общественных отношений в туристской сфере, требующих регулирования, до сих пор остаются вне рамок правового поля. При этом постоянное внесение изменений в нормативно-правовой акт, дополнение его новыми положениями нарушает внутреннее единство документа и логику его изложения. Логичным выходом из сложившейся ситуации является разработка и принятие нового закона, регулирующего общественные отношения в сфере туризма. В статье анализируется становление и развитие системы отечественного законодательства в сфере туризма, рассматриваются международные документы, оказавшие влияние на данный процесс, формулируется обобщенный предмет регулирования туристского права. С учетом крайне широкого круга источников, а также обособленности общественных отношений в сфере туризма, которые составляют отдельную сферу жизнедеятельности, делается вывод о том, что туристское право является комплексной отраслью российского права. Автор приходит к тому, что даже принятие нового закона о туризме не сможет решить вопрос построения современной системы правового регулирования в анализируемой сфере общественных отношений, необходимо комплексное решение, затрагивающее нормативные правовые акты налогового, экологического, административного, предпринимательского права и др.
Ключевые слова: туристское право, туристская деятельность, туризм.
Federal Law No. 132-FZ "On the foundations of Tourism in the Russian Federation" was adopted in 1996 and has been in force for more than 25 years. Over the past time, 30 editions of the Law have been adopted, and in the last 5 years - 16. However, even these efforts of the legislator are not enough - a number of public relations in the tourism sector that require regulation still remain outside the legal field. At the same time, the frequent introduction of amendments to the legal act, the addition of new provisions to it brakes the internal unity of the document and the logic of its statement. The logical way out of this situation is the development and adoption of a new law regulating public relations in the field of tourism. The article analyzes the formation and development of the system of domestic legislation in tourism, considers international documents that have influenced this process, formulates a generalized subject of regulation of tourism law. Taking into account an extremely wide range of sources, as well as the separation of public relations in the field of tourism, which constitute a separate sphere of life, it is concluded that tourism law is a complex branch of Russian law. The author comes to the conclusion that even the adoption of a new law on tourism will not be able to solve the issue of building a modern system of legal regulation in the analyzed sphere of public relations, a comprehensive solution is needed that affects legal acts from tax, environmental, administrative, business law, etc.
Key words: tourist law, tourist activities, tourism.
В профильной литературе возникновение российского туристского права связывают с советским периодом, когда создавалась и формировалась система правового регулирования туризма, а его отдельные положения были закреплены в Конституции СССР 1977 г. <1>
--------------------------------
<1> Никитин А.А., Шевченко О.А., Кашехлебова Е.А. Эволюция и перспективы развития системы отечественного законодательства в сфере туризма // Туризм: право и экономика. 2019. N 4. С. 14.
Новейшая история отрасли началась с принятием Указа Президента Российской Федерации от 25 апреля 1994 г. N 813 "О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма" <2> и, в особенности, Федерального закона от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации").
--------------------------------
<2>
<3>
Как отмечается в литературе <4>, Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" внес значительный вклад в развитие туристской индустрии в России и определил основные направления развития законодательства на десятилетия вперед. Вместе с тем за минувшие четверть века, прошедшие с принятия нормативного правового акта, социально-экономические реалии, при которых он разрабатывался, в значительной степени изменились. Общественные отношения, возникающие в указанной сфере, получив мощный импульс от открытия границ, многократно расширились и усложнились.
--------------------------------
<4> Кудреватых С.А., Кудреватых А.С. О системе законодательства в сфере туризма // Туризм: право и экономика. 2015. N 2. С. 4.
Новый этап развития туризма, связанный в том числе с реализацией национального проекта "Туризм и индустрия гостеприимства", ставит на повестку дня вопрос о необходимости создания современного регулирования указанных общественных отношений. Для этого прежде всего необходимо определить предмет туристского права на современном этапе развития.
В важнейших международных документах, принятых после окончания Второй мировой войны под влиянием обновленных естественно-правовых концепций, можно встретить нормы, на которых основывается современное представление о туризме: свобода передвижения и совершения путешествий, право на отдых, досуг, разумное ограничение рабочего времени.
Так, в соответствии со ст. 13 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) <5> каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться. При этом в ст. 24 указано, что каждый человек имеет право на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск.
--------------------------------
<5> Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995. 10 декабря.
Сходные положения содержатся в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) <6>, где указано, что участвующие государства признают право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск, равно как и вознаграждение за праздничные дни.
--------------------------------
<6> Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12.
Значение указанных нормативных положений подчеркивается и в специализированных документах, утвержденных международными туристскими организациями. Так, в п. 1 ст. 1 Хартии туризма <7>, одобренной на VI сессии Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации в 1985 г., указано, что право каждого человека на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск, а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, признается во всем мире.
--------------------------------
<7>
Именно мировое признание и последующее нормативное закрепление указанных норм стало фундаментом для становления и развития массового туризма как общемирового явления. На указанное обстоятельство обращается внимание в Манильской декларации по мировому туризму, принятой в 1980 г. <8>, где, в частности, указано, что развитие туризма связано с социально-экономическим развитием наций и зависит от доступа человека к активному отдыху и отпуску и его свободы путешествий в рамках свободного времени и досуга, глубокий гуманитарный характер которых он подчеркивает. Само существование туризма и его развитие полностью зависят от обеспечения прочного мира, в укрепление которого он призван внести свой вклад.
--------------------------------
<8> Manila declaration on world tourism.
Таким образом, в самом общем смысле предмет туристского права может быть сформулирован как общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией гражданами права на отдых, а также свободу передвижения путем совершения путешествий вне мест их постоянного проживания с учетом возвращения обратно и без занятия предпринимательской деятельностью.
Говоря о месте туристского права в российской правовой системе, необходимо отметить, что первоначально дискуссии о системе отечественного права концентрировались вокруг возможности признания за определенной отраслью особенного предмета и (или) метода регулирования <9>. Так, предмет семейного права отграничили от гражданского по критерию "...производства и воспроизводства непосредственной жизни, являющейся основным, главным, решающим содержанием семейных отношений" <10>. Этой же позиции придерживался и О.С. Иоффе: "Всякая отрасль права характеризуется двумя моментами: во-первых, определенным предметом регулирования, т.е. теми общественными отношениями, которые ею нормируются, закрепляются и охраняются, и, во-вторых, определенным методом регулирования, т.е. тем специфическим способом, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношений" <11>.
--------------------------------
<9> Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. Социальная ценность частного права и отдельных институтов общей части гражданского права. М.: Статут, 2012. С. 134.
<10> Там же. С. 124.
<11> См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. Курс лекций. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1958. С. 6.
В дальнейшем к двум указанным критериям добавились еще принципы, цели регулирования, особый статус субъектов, сфера жизнедеятельности <12>.
--------------------------------
<12> Ершова И.В. Современное предпринимательское право: Монография. М.: Проспект, 2014. С. 31.
Туристское право включает в себя нормы, регулирующие различные отрасли права. Оно регулирует гражданские отношения, когда речь идет о заключении различных видов договоров в сфере туризма, к примеру о продвижении, либо реализации турпродукта, страховании гражданской ответственности туроператора, оказании услуг проживания в гостинице и др. Помимо этого, туристское право регулирует публичные отношения в части выполнения участниками рынка условий осуществления различной деятельности в области туризма - туроператорской, турагентской, деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников и др.
То же самое характерно и для метода правового регулирования. Туристское право использует методологию, основанную как на равенстве субъектов общественных отношений, характерную для гражданского права, так и основанную на властном подчинении одних субъектов другим, характерную для административного права.
Вместе с тем отсутствие особого (присущего только ему) предмета и метода регулирования не говорит о том, что туристское право не является отраслью российской правовой системы, ведь туристская индустрия и общественные отношения, складывающиеся в ее рамках, составляют отдельную сферу жизнедеятельности.
С учетом сказанного представляется, что туристское право можно признать комплексной отраслью, как, например, транспортное <13>, которое также состоит из норм, регулирующих различные отрасли законодательства.
--------------------------------
<13> См.: Егиазаров В.А. Транспортное право: Учебник. 8-е изд., доп. и перераб. М.: Юстицинформ, 2015. 736 с.
В свою очередь, комплексный характер отрасли обусловливает ее крайне обширный список источников, относящихся к различным отраслям и подотраслям законодательства. Тем более что отношения, складывающиеся в туризме, часто связаны с иностранным элементом в обязательстве (субъект, объект либо юридический факт) и могут регулироваться нормами иностранного права, а также коллизионными нормами международного частного права, что только увеличивает объем документов.
В качестве примера, демонстрирующего массив законодательства, регулирующего туризм, хотелось бы привести статистические данные рабочей группы по реализации механизма регуляторной гильотины при подкомиссии по проведению административной реформы Правительства Российской Федерации. Так, только за период с декабря 2019 г. по май 2022 г. группа рассмотрела 110 проектов нормативных правовых актов, в том числе 13 законопроектов и 7 СанПиНов.
Среди них проекты федеральных законов о введении туристского сбора, о развитии экологического туризма, о туристском жилье, о гостевых домах, о регулировании цен на гостиничные услуги, о порядке въезда и пребывания иностранных граждан, новые подзаконные акты в сфере туроператорской деятельности, правила предоставления гостиничных услуг, положение о классификации гостиниц, правила организованной перевозки группы детей автобусами, гигиенические нормативы среды обитания, санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания, планировки, застройки и содержания территорий населенных мест, санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи и др.
В 2021 г. Федеральным агентством по туризму был разработан проект нового Закона "О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации", который был призван заменить Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", переживший уже 25 редакций. Первое общественное обсуждение указанного законопроекта началось еще в декабре 2021 г.
Принятие современного закона, определяющего правила поведения для участников индустрии туризма и гостеприимства на десятилетия вперед, - давно назревший и важный шаг. Тем более, если он будет содержать условия развития туристских территорий и туристской инфраструктуры, о создании эффективной системы защиты прав туристов на случай неисполнения, ненадлежащего исполнения субъектами туристской индустрии своих обязательств, об обязанностях государственных органов в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, о предоставлении отдельных туристических услуг, информационных системах в сфере туризма и др.
Вместе с тем, с учетом рассмотренной специфики туристского права как комплексной отрасли и обширного списка его источников, даже это не позволит в полной мере решить множество вопросов, препятствующих дальнейшему развитию. Необходимо также обратить пристальное внимание и на внесение изменений в нормативные правовые акты из других отраслей, с которыми туристское право активно взаимодействует, и примеров тому масса.
В налоговом праве необходимо продолжать движение в сторону снижения фискальной нагрузки на коллективные средства размещения и туроператорские организации.
Так, представители туриндустрии неоднократно обращали внимание на то, что снижение ставки НДС для услуг гостиниц и прочих мест для временного размещения туристов давно назрело, а таких налоговых ставок, как в России, нет ни в одной туристически развитой стране. Для сравнения, в странах ЕС постоянная ставка НДС для гостиниц в среднем составляет 11%, в том числе во Франции, Италии и Испании - 10%, в Германии - 7%, в Бельгии, Португалии и Нидерландах - 6%, а в Люксембурге вообще 3%.
После обнуления НДС (с 1 июля 2022 г. по 30 июня 2027 г.) для услуг по предоставлению мест для временного проживания в гостиницах и иных средствах размещения в рамках Федерального закона от 26 марта 2022 г. N 67-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" <14> (далее - Закон N 67-ФЗ) ситуация несколько улучшилась, но принципиально решить вопрос временная мера не может, нужно постоянное решение.
--------------------------------
<14>
Кроме того, меры в рамках Закона N 67-ФЗ коснулись только услуг по предоставлению мест для временного проживания. Согласно позиции регулятора, выраженной в письмах Минфина России от 19 мая 2022 г. N 03-07-11/46390, от 27 июля 2022 г. N 03-07-15/73570 <15>, средства размещения при оказании дополнительных услуг, не входящих в состав услуг размещения, в том числе услуги питания, облагаются НДС 20% на основании п. 3 ст. 164 Налогового кодекса Российской Федерации <16> (далее - НК РФ).
--------------------------------
<15>
<16> Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ.
При этом организации общепита, не являющиеся гостиницами, продолжают пользоваться преференциальными налоговыми режимами в рамках Федерального закона от 2 июля 2021 г. N 305-ФЗ <17>, что продолжает ставить общепит, принадлежащий коллективным средствам размещения, в неравные экономические условия по отношению к иным участникам одного и того же рынка.
--------------------------------
<17> Федеральный закон от 2 июля 2021 г. N 305-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Похожая ситуация складывается в настоящий момент с временным освобождением от обложения НДС пакетных туров во внутреннем и въездном туризме. Туроператорские компании, формирующие комплексный турпродукт, фактически являются единственными субъектами рынка туристской индустрии, которые применяют общую ставку НДС в размере 20%. В то время как услуги, входящие в турпродукт, либо не являются объектом налогообложения НДС, либо облагаются им по пониженной ставке, либо их поставщики применяют упрощенную систему налогообложения.
Так, не подлежат налогообложению НДС услуги санаторно-курортных, оздоровительных организаций и организаций отдыха, оздоровления детей, в том числе детских оздоровительных лагерей, расположенных на территории Российской Федерации, оформленные путевками или курсовками, являющимися бланками строгой отчетности (подп. 18 п. 3 ст. 149 НК РФ), услуги по страхованию (подп. 7 п. 3 ст. 149 НК РФ).
Применяется ставка НДС 0% при реализации услуг по внутренним воздушным перевозкам пассажиров и багажа при условии, что пункт отправления или пункт назначения пассажиров и багажа расположен на территории Республики Крым, города федерального значения Севастополь, на территории Калининградской области, Дальневосточного федерального округа, либо при условии, что пункты отправления, пункты назначения расположены вне территории г. Москвы и Московской области (подп. 4.1 - 4.3 п. 1 ст. 164 НК РФ). Льготное налогообложение по ставке 10% применяется также при реализации услуг по внутренним воздушным перевозкам пассажиров и багажа (подп. 6 п. 2 ст. 164 НК РФ), по перевозкам пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в дальнем сообщении (подп. 7 п. 2 ст. 164 НК РФ).
Стоит отметить, что введение указанной преференции на временной основе, в том числе на 5 лет, безусловно, важное решение, однако комплексно решить вопрос формирования и реализации привлекательных для потребителя турпродуктов можно только при введении постоянных преференциальных норм.
В миграционном праве до сих пор не заработали положения о единой электронной визе. А в гостиничном сообществе по-прежнему обеспокоены крайне сжатыми сроками регистрации российских граждан и постановки на миграционный учет иностранцев, это приводит к тому, что в гостиницах, особенно крупных, обработка и отправка соответствующих документов требует значительных затрат рабочего времени и финансовых расходов.
В части земельного, водного и лесного права не разрешена масса вопросов, препятствующих осуществлению туристической деятельности на различных категориях земель, водных объектах и в лесах. Отдельного внимания заслуживает регулирование туризма на особо охраняемых природных территориях.
В административном праве чрезмерные штрафы за нарушения, не связанные с безопасностью жизни и здоровья граждан, тормозят развитие автобусных перевозчиков, занимающихся доставкой туристов, а также организованных групп детей, к местам показа. А штрафы для гостиниц за нарушение регистрационного и миграционного учетов снижают рентабельность и, как следствие, сроки окупаемости капитальных вложений в и без того не самый прибыльный бизнес.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что построение новой и эффективной системы регулирования туризма в России не зависит в полной мере от законопроекта "О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации" либо любого иного отраслевого закона. Для развития туриндустрии, в особенности с учетом финансирования, предоставляемого в рамках национального проекта "Туризм и индустрия гостеприимства", необходимо комплексное и пакетное решение, нормы которого заменят не только действующий Закон об основах туристской деятельности, но и внесут соответствующие изменения в акты, относящиеся к другим отраслям права.
Литература
1. Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву. В 2 томах. Т. 1. Социальная ценность частного права и отдельных институтов общей части гражданского права / М.М. Агарков. Москва: Статут, 2012. 428 с.
2. Егиазаров В.А. Транспортное право: Учебник / В.А. Егиазаров. 8-е изд., доп. и перераб. Москва: Юстицинформ, 2015. 736 с.
3. Ершова И.В. Современное предпринимательское право: Монография / И.В. Ершова. Москва: Проспект, 2014. 352 с.
4. Иоффе О.С. Советское гражданское право. Курс лекций / О.С. Иоффе. Ленинград: Издательство Ленинградского университета, 1958. 511 с.
5. Кудреватых С.А. О системе законодательства в сфере туризма / С.А. Кудреватых, А.С. Кудреватых // Туризм: право и экономика. 2015. N 2. С. 3 - 8.
6. Никитин А.А. Эволюция и перспективы развития системы отечественного законодательства в сфере туризма / А.А. Никитин, О.А. Шевченко, Е.А. Кашехлебова // Туризм: право и экономика. 2019. N 4. С. 13 - 17.
