О некоторых вопросах участия в делах о банкротстве Фонда развития территорий
Автор утверждает, что деятельность Фонда развития территорий проистекает из социального характера российского государства. Однако социальные права таковы, что степень их реализации зависит от социально-экономических возможностей государства в конкретный исторический период.
Ключевые слова: социальное государство, банкротство застройщиков, неденежные требования.
The author asserts that the actions of the Fund for Territories' Development arises from the social character of the Russian state. Nevertheless, social rights are such that the degree of their realization depends on the social-economic abilities of the state in a certain period of history.
Key words: social state, bankruptcy of developers, non-monetary claims.
Создание публично-правовой компании "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства" <1> (далее - Фонд) стало важным шагом в разрешении актуальной проблемы "обманутых дольщиков". Только в Санкт-Петербурге и Ленинградской области участники долевого строительства перекрывали дороги <2>, объявляли голодовки <3>, проводили митинги <4> и т.п.
--------------------------------
<1> В настоящее время - публично-правовая компания "Фонд развития территорий".
<2> Обманутые дольщики "Норманна" перекрыли дорогу в Мурино // Интернет-газета "Фонтанка.Ру". URL: https://www.fontanka.ru/2019/07/06/050 (дата обращения: 31.08.2021).
<3> Дольщики "Норманна" остановили голодовку. Глава компании к ним так и не пришел // Интернет-газета "Фонтанка.Ру". URL: https://www.fontanka.ru/2019/07/30/064 (дата обращения: 31.08.2021).
<4> На митинг дольщиков "СУ-155" на Марсовом поле вышло около 300 человек // Интернет-газета "Фонтанка.Ру". URL: https://www.fontanka.ru/2016/02/13/032 (дата обращения: 31.08.2021).
Как указано на странице самого Фонда в социальной сети "ВКонтакте", он создан Правительством Российской Федерации с целью урегулирования отношений между застройщиками и дольщиками <5>.
--------------------------------
<5> Группа "Фонд развития территорий" // Социальная сеть "ВКонтакте".
Полноценное функционирование Фонда началось со вступлением в силу 30 июля 2017 г. Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (отдельные положения вступили в силу 1 января 2018 г.).
Создание и функционирование Фонда подняло сразу несколько фундаментальных вопросов права, равно как экономики, социологии и других направлений знаний. Проанализируем их последовательно.
Представим, что некий гражданин заключил с застройщиком договор участия в долевом строительстве в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214-ФЗ). Может быть и хуже: гражданин заключил с застройщиком договор, направленный на обход правил Закона N 214-ФЗ. Возможные "схемы" такого обхода описаны в п. 6 ст. 201.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве), но не исчерпываются им.
Далее застройщик впадает в банкротство и не исполняет свои обязательства перед участником строительства. На ком лежит риск подобного неисполнения? Если рассуждать сугубо с точки зрения гражданского права, то только на участнике строительства и больше ни на ком.
Но кому традиционно адресуют свои претензии обманутые дольщики? Государству! Правы ли они в этом? С одной стороны, коль скоро они сами избрали ненадлежащего контрагента, то пенять нужно только на самих себя. С другой стороны, нельзя не признать, что общая обязанность по организации рынка продажи будущего жилья лежит на публично-правовом образовании.
Допустив привлечение денежных средств граждан для строительства будущего жилья, законодатель фактически создал условия для формирования сообществ участников строительства, разделяющих риск банкротства застройщика. Другими словами, сложилась ситуация, при которой у застройщика есть формальные участники, которые контролируют его деятельность, и неформальные участники, которые подобную ситуацию не контролируют, но при этом несут риск управленческих ошибок первых.
Подобная ситуация напоминает нам товарищество на вере (ст. 82 Гражданского кодекса Российской Федерации), хотя пока никто не доходил до мысли о применении соответствующих норм к застройщикам. Объясняется это тем, что с внешней стороны договоры об участии в долевом строительстве оформляются как договоры синаллагматические (меновые), хотя фактически они опосредуют создание описанного нами товарищества.
Итак, в 2016 г., осознавая всю сложность сложившейся ситуации с "обманутыми дольщиками", публично-правовое образование отказывается от сугубо цивилистического подхода к имеющейся проблеме и вмешивается в соответствующие отношения путем создания Фонда.
Фактически оно берет на себя риски, которые при нормальном течении гражданского оборота брать на себя было бы не обязано.
Эта ситуация ассоциируется у нас с теми идеями, которые выработаны в общей теории права применительно к социальному государству (ст. 7 Конституции Российской Федерации) и к социальным правам как особой разновидности прав человека. Их специфика состоит в том, что в отличие, например, от личных прав, в отношении которых государство должно лишь воздерживаться от их нарушения, для обеспечения социальных прав оно должно совершать активные действия, как то: создать систему образования, здравоохранения и т.п. <6>.
--------------------------------
<6> Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. N 7. С. 5 - 14; Поляков А.В. Общая теория права: проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: курс лекций. СПб., 2004. С. 598.
В связи с этим обеспеченность социальных прав всегда зависит от текущего уровня социально-экономического развития государства, что подчеркнуто в п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.
Деятельность Фонда тесно связана с обеспечением граждан правом на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации), которое относится к социальным правам. Как мы подчеркнули, обеспечение публичным образованием подобных прав зависит от его социально-экономического развития. Это позволяет некоторым авторам утверждать, что социальные права не являются правами в традиционном смысле, поскольку их реализация зависит от добровольно принимаемых на себя государством обязанностей. Однако в случае ухудшения экономической ситуации и неисполнения подобных обязательств принудительная реализация подобных прав будет затруднена <7>.
--------------------------------
<7> Мамут Л.С. Указ. соч.
Ввиду этого, обсуждая деятельность Фонда, мы не должны забывать, что защита им прав участников строительства носит характер добровольно взятых на себя публично-правовым образованием обязательств. Далее мы рассмотрим, как эта идея проявляет себя при решении конкретных вопросов.
1. Права Фонда на стадии возбуждения дела о банкротстве. Участие в определении кандидатуры арбитражного управляющего.
В силу п. 2.6 ст. 201.1 Закона о банкротстве Фонд вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом в отсутствие у него права (требования) к должнику. При этом даже в том случае, если заявление Фонда поступит в суд не первым, у него все равно будет приоритет в предложении кандидатуры конкурсного управляющего.
В этом смысле вступление Фонда в дело о банкротстве разрушает прежнюю систему регулирования, когда приоритет кредитора в предложении собственной кандидатуры арбитражного управляющего определялся датой поступления его заявления в суд. В то же время складываются предпосылки для более объективной системы подбора управляющего, поскольку его предлагает Фонд как представитель публично-правового образования, независимый от прочих участников дела о банкротстве <8>.
--------------------------------
<8> Вспомним сюжет детской сказки "Теремок", в которой медведь разрушил прежний теремок (прежний порядок отношений), но в результате звери построили новый дом (новый порядок отношений).
С нашей точки зрения, возможное отсутствие у Фонда собственного права (требования) к должнику не должно вызывать недоумения. Основное дело о банкротстве походит на дело особого производства, в котором факты устанавливаются абсолютным образом, то есть против всех третьих лиц. То обстоятельство, что в настоящее время банкротство зачастую воспринимается как альтернативный исполнительному производству способ взыскания долгов, - не более чем особенность текущего момента.
В связи с этим Фонд вправе представлять любые доказательства наличия у должника признаков неплатежеспособности. Более того, мы рекомендуем объединять рассмотрение заявления Фонда и заявлений других кредиторов на основании правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) от 15 августа 2016 г. N 308-ЭС16-4658 <9>. В случае если суд признает обоснованными несколько требований кредиторов к должнику, это значительно облегчит Фонду доказывание неплатежеспособности должника.
--------------------------------
<9>
Также в этом аспекте весьма интересен вопрос о том, насколько правомерно лишение заявителя по делу о банкротстве права предложить свою кандидатуру арбитражного управляющего (п. 9 ст. 42 Закона о банкротстве) ввиду предоставления соответствующей прерогативы Фонду. В одном из ранее рассмотренных дел Верховный Суд Российской Федерации признавал наличие права кредитора на "своего" управляющего (Определение ВС РФ от 25 января 2017 г. N 305-ЭС16-15945) <10>.
--------------------------------
<10>
Подобное право - обратная сторона риска, который несет первый заявитель по делу о банкротстве, ведь в случае недостаточности имущества должника именно он будет обязан погасить все судебные расходы по этому делу (п. 3 ст. 59 Закона о банкротстве).
С другой стороны, право на "своего" управляющего (если признавать такое право) - явление весьма сомнительное, поскольку приводит к возникновению между кредиторами гонки (часто наблюдаемой в делах о банкротстве) за право назначить своего управляющего. Характерные (и одновременно негативные) признаки этой гонки: оспаривание кредиторами требований друг друга, злоупотребление правилами ст. 313 ГК РФ и т.п. (это наглядно демонстрирует уже упомянутое Определение ВС РФ от 15 августа 2016 г. N 308-ЭС16-4658).
Весьма распространенный подход к пониманию правовой сущности арбитражного управляющего - это отнесение его к публичным должностным лицам. Так, еще Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что конкурсное управление (в те времена соответствующие полномочия осуществлялись коллективно) - это низшая ступень коммерческого суда <11>. Эта точка зрения небесспорна <12>, однако в любом случае может быть использована методологически, инструментально.
--------------------------------
<11> Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т. IV: Торговый процесс. Конкурсный процесс. М., 2003. С. 396, 399.
<12> Егоров А.В., Ширвиндт А.М., Папченкова Е.А. Представительство: исследование судебной практики. М., 2016. С. 34.
Для исследуемого нами вопроса обозначенная концепция будет очень кстати. Понимание арбитражного управляющего как публичного должностного лица способствует его равноудаленности от разных участников дела о банкротстве (кредиторов, должника и проч.). Но для этого логично, чтобы его кандидатуру предлагало публично-правовое образование. В данном случае это делает юридическое лицо, созданное для решения публично-правовых задач.
Вместе с тем в судебной практике подчеркивается (например, Определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20 ноября 2019 г. по делу N А56-1975/2019) <13>, что подобный приоритет Фонда действует лишь при возбуждении производства по делу о банкротстве. Во всех остальных случаях новую кандидатуру арбитражного управляющего предлагает собрание кредиторов (или иные управомоченные лица - п. 2 ст. 12, п. 1 ст. 73, п. 6 ст. 45 Закона о банкротстве).
--------------------------------
<13>
Единственное исключение из последнего правила предусмотрено п. 2.3-2 ст. 201.1 Закона о банкротстве, когда арбитражный управляющий отстранен от исполнения своих обязанностей ввиду несоответствия требованиям, приведенным в п. 2.3-1 данной статьи (требования, необходимые для аккредитации управляющего Фондом). Однако, как представляется, п. 2.3-2 направлен, скорее, не на предоставление Фонду какого-либо предпочтения, а на недопущение ситуации "безвластия", когда в конкретной процедуре банкротства не будет назначено ни одного управляющего.
Вместе с тем, как мы полагаем, ничто не мешает собранию кредиторов предложить иную кандидатуру управляющего, если он также будет аккредитован Фондом.
В этом случае проявляется следующее правило толкования: нормы-исключения не толкуются расширительно и не применяются по аналогии. Исключительное право Фонда заявить собственную кандидатуру арбитражного управляющего действует лишь в случаях, прямо предусмотренных Законом. В остальных ситуациях предложение подобной кандидатуры - прерогатива собрания кредиторов.
Этот подход может быть объяснен и тем, что, когда процедуры банкротства в разгаре и основная часть реестра требований кредиторов сформирована, позиция собрания кредиторов более объективна, чем произвол отдельного кредитора при возбуждении дела о банкротстве.
При этом нельзя не отметить тенденцию к повышению независимости арбитражного управляющего за счет расширения компетенции публично-правового образования при его назначении (в настоящее время наблюдается расширение практики назначения управляющего с использованием метода случайного выбора).
2. Удовлетворение требований кредиторов.
Из статей 13 и 13.1 Закона N 218-ФЗ следует, что Фонд вправе удовлетворять требования граждан - участников строительства как путем финансирования достройки дома, так и путем выплаты им возмещения.
Как было указано выше, подобное удовлетворение представляет собой добровольное вспомоществование со стороны публично-правового образования. Но может ли оно быть полностью произвольным? Думается, что нет.
Нельзя дискриминировать граждан по признакам национальности, цвета кожи, пола, возраста и т.п. Даже добровольный характер социальной поддержки не означает возможности отступить от конституционного принципа равенства (ст. 19 Конституции Российской Федерации).
Но где грань между допустимой и недопустимой дифференциацией субъектов по критерию получения мер социальной поддержки? Очевидно, что полностью нащупать ее сможет только практика рассмотрения конкретных казусов.
Например, в одном из рассмотренных дел <14> Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области признал законным решение Фонда выплачивать возмещение гражданам, но не выплачивать его юридическим лицам (дело возбуждено 31 января 2019 г.).
--------------------------------
<14> Определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 3 марта 2021 г. по делу N А56-166355/2018, оставленное без изменения Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2021 г. по тому же делу.
Безусловно, для юридического лица непогашение его требований создает риск банкротства, что негативно сказывается на экономике в целом, однако подобное последствие видится менее серьезным, чем потеря гражданином возможности получить жилье, на которое он, возможно, копил всю жизнь. По крайней мере такой видится логика законодателя, предусмотревшего в ст. 13 Закона N 218-ФЗ выплату возмещения именно гражданам, но не организациям.
Другой пример <15>. Представим, что к должнику имеются требования кредиторов (участников строительства) как о передаче квартир, так и денежные требования. При этом к моменту рассмотрения вопроса о погашении требований рыночная стоимость подлежащих передаче квартир значительно больше, чем суммы, указанные в соответствующих договорах изначально.
--------------------------------
<15> Мы намеренно не приводим номера конкретных дел.
Фонд принимает решение о погашении требований кредиторов в том виде, в котором они заявлены: передать квартиры тем, кто заявил неденежные требования, и выплатить возмещение кредиторам с денежными требованиями, причем по номинальной стоимости (указанной в договорах участия в деловом строительстве или их суррогатах). Вправе ли Фонд поступить подобным образом? Нам кажется, что нет, поскольку это поставило бы в неравное положение кредиторов по денежным и неденежным требованиям, а это недопустимо.
Закон не дает четкого ответа на вопрос о том, обязан ли Фонд возмещать убытки, указанные в п. 2 ст. 201.5 Закона о банкротстве (разница между суммой, уплаченной за квартиру, и ее текущей рыночной стоимостью). Однако если Фонд в отношении части участников строительства принимает решение о финансировании передачи квартир, то названные убытки кредиторам с денежными требованиями выплачены быть должны.
В то же время, как нам кажется, Фонд, например, может принять решение о выплате возмещения только в размере номинальной стоимости квартир всем участникам строительства. При подобном подходе, безусловно, требования кредиторов не будут полностью восстановлены, но будет соблюден принцип равенства. Неполнота погашения требования в таком случае может быть объяснена тем, что подобное погашение - лишь добровольное вспомоществование со стороны государства.
Возможна и следующая ситуация. После принятия Фондом решения о финансировании достройки дома или о выплате возмещений в реестр требований участников строительства (реестр требований кредиторов) включаются новые требования, которые были заявлены в установленный срок, но их рассмотрение затянулось (например, вследствие неоднократного направления дела на новое рассмотрение).
В такой ситуации, как представляется, Фонд не вправе отказать в оказании мер поддержки кредитору лишь по причине его позднего установления в деле о банкротстве <16>. Едва ли Фонд может рассуждать так: на момент принятия решения о финансировании (ст. 13 и 13.1 Закона N 218-ФЗ) он исходил из одного состава участников строительства и рассчитывал получить прибыль за счет продажи свободных квартир, однако ввиду установления требований новых кредиторов лишится подобной возможности.
--------------------------------
<16> Подобная позиция отражена, например, в Определении Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 июня 2021 г. по делу N А56-166355/2018.
Фонд является некоммерческой организацией (п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 2 Закона N 218-ФЗ), и это значит, что он не преследует цели извлечения прибыли в качестве основной. Более того, имущество Фонда изначально сформировано за счет имущественного взноса Российской Федерации (ст. 4 Закона N 218-ФЗ), и нет сомнений в том, что публично-правовое образование может докапитализировать его при обострении проблемы "обманутых дольщиков".
В связи с этим не подлежат защите разумные ожидания Фонда в получении прибыли за счет погашения требований участников строительства (кредиторов) и получения взамен прав на земельный участок и находящийся на нем объект незавершенного строительства (ст. 201.15-2-2 Закона о банкротстве).
Можно вести речь о защите разумных ожиданий иного юридического лица, принимающего на себя обязательства застройщика в порядке ст. 201.15-2 Закона о банкротстве. Однако такие разумные ожидания, как представляется, должны защищаться не путем ущемления прав дольщиков, а за счет публично-правового образования, коль скоро привлечение нового застройщика все равно происходит при его координирующем влиянии.
Завершая, отметим, что сюжет с созданием и деятельностью Фонда позволил нам прочувствовать грань между социальным и экономическим, правовым и неправовым, частным и публичным и т.п. Более того, рассматриваемая проблематика стала "зеркалом русской жизни" в том смысле, что она показывает степень готовности общества самостоятельно нести собственные риски, но за счет этого сохранять экономические свободы. Надеемся, что недавно принятые законодательные меры позволят постепенно разрешить проблему "обманутых дольщиков".
Литература
1. Егоров А.В. Представительство: исследование судебной практики / А.В. Егоров, А.М. Ширвиндт, Е.А. Папченкова. Москва: Статут, 2016. 383 с.
2. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права / Л.С. Мамут // Государство и право. 2001. N 7. С. 5 - 14.
3. Поляков А.В. Общая теория права: проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: курс лекций / А.В. Поляков. Санкт-Петербург: Изд. дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2004. 864 с.
4. Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. В 4 томах. Т 4. Торговый процесс. Конкурсный процесс / Г.Ф. Шершеневич. Москва: Статут, 2003. 550 с.
