Москва
+7-929-527-81-33
Вологда
+7-921-234-45-78
Вопрос юристу онлайн Юридическая компания ЛЕГАС Вконтакте

Проблемы совершенствования общего и специального механизма взаимодействия федеральной и региональной власти по координации международных связей субъектов Российской Федерации в сфере туризма

Обновлено 20.10.2023 04:48

 

Работа посвящена исследованию тенденции децентрализации, характерной для современного этапа развития федеративных отношений в России, в контексте изучения путей повышения эффективности механизма координации международных и внешнеэкономических связей субъектов России. Определено, что ключевым вопросом, который позволит развивать данную сферу публично-властных отношений, является недопущение того, чтобы координация внешних связей субъектов России не обрела черты контроля. Установлено, что совершенствованию законодательства, действующего в данной сфере, будет способствовать определение правового статуса субъектов как участников международных и внешнеэкономических связей и формирование гибких механизмов взаимодействия федеральной и региональной власти при координации международных связей субъектов РФ как в целом, так и в рамках отдельных направлений взаимодействия субъектов РФ с зарубежными партнерами, в том числе туризма. Делается вывод о том, что повышение эффективности взаимодействия федеральных и региональных властей при координации международных связей субъектов России позволит укрепить позиции России внутри страны и за ее пределами.

 

Ключевые слова: децентрализация, федеративные отношения, правовой статус субъектов Российской Федерации, деятельность на международной арене, координация.

 

The work is devoted to study of decentralization trend, characteristic of the current stage of the development of federal relations in Russia, in the context of studying ways to improve the effectiveness of coordination mechanism of Russian regions international and foreign economic relations. It is determined that the key issue of this sphere public-power relations development is to prevent the coordination of external relations of Russian regions from gaining control features. It is established that the definition of the legal status of regions as participants of international and foreign economic relations and the formation of flexible mechanisms of interaction between federal and regional authorities in the coordination of international relations of Russian Federation regions will contribute to the improvement of this area regulation, both in general and within the framework of certain areas of interaction of the constituent entities of the Russian Federation with foreign partners, including tourism. It is concluded that increasing of interaction effectiveness between federal and regional authorities in coordinating the activities of Russian regions in the international arena will strengthen positions within the country and abroad.

 

Key words: decentralization, federal relations, Russian regions legal status, policies on the international arena, coordination.

 

Анализ изменений, внесенных в действующее законодательство, посвященное правовому положению субъектов Российской Федерации (далее - субъект РФ), позволил установить, что в настоящее время для федеративных отношений характерна децентрализация, затронувшая такие краеугольные вопросы, как статус субъекта РФ, функционирование его высших органов государственной власти. Как с учетом изменяющегося контекста на международной арене, так и внутриполитических реалий России указанная тенденция затронет также и механизм взаимодействия центральной власти и субъектов РФ при осуществлении полномочий, относящихся к совместному ведению России и субъектов РФ. Поскольку международные и внешнеэкономические связи являются важным элементом политико-правового статуса субъектов России, то нахождение баланса между интересами России на международной арене и наделением субъектов возможностью осуществлять разнообразные формы кооперации с зарубежными партнерами при именно координирующей роли центральной власти станет весомым механизмом совершенствования федеративных отношений как в целом, так и в сфере туризма. Однако для достижения данного результата необходимо совершенствование законодательства, посвященного координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и деятельности субъектов России на международной арене путем в первую очередь обеспечения функционирования специальных механизмов такой координации в определенной области сотрудничества регионов с зарубежными партнерами, такой как туризм.

Следует отметить, что исследователи схожи во мнениях относительно значимости участия в международных и внешнеэкономических связях субъектов России и, для того чтобы субъекты России в полной мере могли реализовывать свои полномочия в данной сфере, необходимо совершенствование механизма координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ посредством устранения пробелов в действующем законодательстве указанной сферы <1>. Также значительное число работ посвящено проблемам совершенствования механизма координации внешних связей субъектов РФ в отдельных областях, включая туризм <2>.

--------------------------------

<1> Буданова Е.Н. Правовое регулирование международной деятельности субъектов Российской Федерации // Международная жизнь. 2017. N 9. С. 117 - 130; Доронина П.Е. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации как объект законодательного регулирования // Социально-экономические исследования, гуманитарные науки и юриспруденция: теория и практика. 2015. N 4. С. 247 - 255; Колыхалов М.И. Принципы и механизмы координации международных связей регионов России // Власть. 2017. Т. 25. N 9. С. 163 - 167.

<2> Воротникова Е.В., Семенцова С.И. Проблемы и перспективы управления развитием туризма на региональном уровне // Регион: государственное и муниципальное управление. 2018. N 4 (16). С. 3; Мархайчук М.М. Инвестирование в сферу туризма как эффективный путь развития региона // Экономика и предпринимательство. 2017. N 9-1 (86). С. 472 - 476; Мекшенева Ж.В. К проблеме развития статистики туризма: региональный аспект // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. Т. 2. N 11. С. 259 - 262.

 

Правовому регулированию указанных отношений посвящены п. "о" ч. 1. ст. 72 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"). Также в этой сфере действует ряд Указов Президента Российской Федерации: 1) от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" <4>, 2) от 8 ноября 2011 г. N 1478 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" <5>; 3) от 19 августа 2015 г. N 424 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <6>, и правовые акты, принимаемые Министерством иностранных дел Российской Федерации. Именно эти акты лежат в основе функционирования общего механизма координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231.

<4> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

<5> СЗ РФ. 2011. N 46. Ст. 6477.

<6> СЗ РФ. 2015. N 34. Ст. 4880.

 

При этом, несмотря на то что Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" действует уже длительное время и в него неоднократно были внесены изменения, его положения носят характер установления правовых основ без детализации таких ключевых вопросов, как понимание координации в контексте указанных правоотношений, характеристики полномочий, которые могут осуществлять субъекты РФ в сфере международной и внешнеэкономической деятельности, чтобы не был нарушен порядок разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ в этой сфере <7>. Также до настоящего времени не приняты специальные правовые акты Министерства иностранных дел Российской Федерации, позволяющие определить механизмы координации федеральных и региональных властей в отдельных областях взаимодействия регионов с зарубежными партнерами, в том числе таких, которые занимают весомое место в экономике региона, включая туризм.

--------------------------------

<7> Белоцеркович Д.В. Проблемы правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Вестник Хабаровского государственного университета экономики и права. 2018. N 1. С. 105 - 113.

 

Можно выделить три типа коллизий в действующем федеральном законодательстве, посвященном вопросу координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ: терминологические (отсутствие определений терминов "координация", "правовой статус субъектов РФ" как участников международных и внешнеэкономических связей); операциональные (не отражены специальные механизмы согласования вопросов между федеральными и региональными властями о разных типах взаимодействия субъектов РФ с зарубежными партнерами, таких как проведение международных мероприятий, выставок, конференций, форумов, принятие иностранных делегаций, пребывающих для целей туризма); функциональные (виды взаимодействия субъектов РФ с зарубежными партнерами в рамках осуществления ими международных связей не нашли отражения в федеральном законодательстве).

Проблема наличия первого вида коллизий, терминологических, может быть устранена посредством введения определений ключевых понятий (в первую очередь, такого как "координация" <8>) в Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Как указала И.В. Логвинова, в контексте публично-правовых отношений координацию необходимо понимать как метод государственного управления, нацеленный на упорядочивающее воздействие разных элементов управляемой системы <9>. Исходя из изложенного, координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ можно определить как процесс взаимодействия России и субъектов РФ в лице компетентных органов для согласования их интересов, формирования общей позиции относительно форм реализации субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей. Правовой статус субъекта России как участника международных и внешнеэкономических связей можно определить как совокупность прав и обязанностей субъекта РФ, возникающих из осуществления субъектами РФ взаимодействия с публично-правовыми образованиями иностранных государств для заключения и осуществления международных и внешнеэкономических связей.

--------------------------------

<8> Артеев С.П. Международные связи российских регионов и центр: эволюция координации // Вестник МГИМО Университета. 2019. Т. 12. N 5. С. 181 - 192.

<9> Логвинова И.В. Координация как метод регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Социально-политические науки. 2017. N 5. С. 113.

 

Также характеристику международных связей как предмета ведения субъектов РФ необходимо изложить более подробно, чем сформулировано в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Представляется необходимым определить международные связи как отношения, возникающие в социально-экономической, образовательной, научной, культурной и иных областях, а также в сфере туризма, одной стороной которых выступают субъекты РФ, а другой - иностранные государства или административно-территориальные единицы иностранных государств для установления, развития, укрепления сотрудничества сторон, заключения и исполнения международных соглашений и в иных формах.

Следует отметить, что в ноябре 2017 г. была разработана памятка Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее - МИД России) о порядке уведомления этого министерства органами исполнительной власти субъектов РФ, наделенными полномочиями в сфере международной и внешнеэкономической деятельности субъектов РФ, через его соответствующие территориальные органы - представительства на территории Российской Федерации о своей международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписываемых документах, участии в реализации международных проектов. Для этих целей органам исполнительной власти субъектов РФ поручено не позднее чем за 15 календарных дней до намечаемых международных мероприятий информировать МИД России, в том числе через его соответствующие территориальные органы - представительства, об их целях и содержании и после завершения международных мероприятий не позднее чем через 15 календарных дней, а по срочным вопросам - не позднее чем через три рабочих дня направлять в МИД России, в том числе через его соответствующие территориальные органы - представительства, отчеты о содержании достигнутых договоренностей, а также копии подписанных в ходе этих мероприятий документов <10>. Однако процедура такого информирования, включая формы актов, посредством которых осуществляется такое информирование, не отражена в действующих правовых актах.

--------------------------------

<10> Памятка по вопросам координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации в целях проведения единой внешнеполитической линии, разработанная МИД РФ в ноябре 2017 г.

 

В случае, когда планируется однократное проведение подобных мероприятий, необходимо наличие акта по форме, утвержденной МИД РФ, для согласования вопроса проведения такого мероприятия с участием иностранных делегаций (в первую очередь в официальном статусе представителей иностранного государства, административно-территориальных единиц иностранных государств) с федеральной и региональной властью. Такая же форма может быть применена, если субъектом РФ планируется за один год провести несколько подобных мероприятий, повторная организация которых не планируется.

Кроме того, для субъектов РФ является постоянной практикой многократное, ежегодно или более часто повторяемое проведение международных мероприятий, принятие делегаций, прибывающих в целях занятия туризмом <11>. В качестве примера можно привести разнообразные формы взаимодействия с иностранными партнерами, по нескольку раз в год реализуемые Свердловской областью, в том числе ежегодно проводимую промышленную выставку "Иннопром" <12>. Для таких случаев также необходима специальная форма, так, чтобы, когда мероприятие организуется впервые, утверждался его регламент с указанием на периодичность проведения такого международного мероприятия. Перед проведением каждого последующего мероприятия в МИД РФ направляется уведомление о проведении такого мероприятия с перечислением иностранных участников (в первую очередь в официальном статусе представителей иностранного государства, административно-территориальных единиц иностранных государств).

--------------------------------

<11> Никифорова Е.В., Шнайдер О.В., Ушанов И.Г. Отдельные методологические аспекты определения эффективности деятельности представительств хозяйствующих субъектов Российской Федерации // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2019. Т. 8. N 4 (29). С. 297 - 299.

<12> Международное сотрудничество // Министерство международных и внешнеэкономических связей Свердловской области.

 

Как уже было отмечено, для дальнейшей децентрализации федеративных отношений необходимо формирование специального механизма координации международных связей субъектов РФ в таких значимых для экономики регионов областях сотрудничества с зарубежными партнерами, как туризм.

Среди элементов такого координационного механизма в сфере туризма, который может быть реализован Федеральным агентством по туризму совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченным в области международных и внешнеэкономических связей регионов, можно выделить:

- содействие имиджевому продвижению регионов России как привлекательных территорий, благоприятных для разных видов туризма (гастротуризма, сельскохозяйственного, экстремального и иных видов туризма), на мировом и внутреннем туристских рынках;

- обеспечение информационной, организационной, технической, финансовой государственной поддержки развития и помощи региональной туристической отрасли;

- разработка стандартов оценки качества услуг в сфере туриндустрии регионов;

- актуализация мер по ведению реестра туроператоров и учету туристского продукта на региональном уровне;

- принятие мер по обеспечению условий для личной безопасности туристов <13>;

- совершенствование инструментов, обеспечивающих повышение эффективности мероприятий по поддержке малого и среднего бизнеса, в том числе и в сфере туризма.

--------------------------------

<13> Воротникова Е.В., Семенцова С.И. Указ. соч. С. 5.

 

Представляется целесообразным принятие МИД РФ правового акта, в котором был бы отражен специальный механизм координации международных связей субъектов РФ в области туризма, включающий перечисленные выше элементы.

Из изложенного выше вытекает значимость определения деятельности субъектов РФ на международной арене в рамках разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, в силу того, что федеративные отношения в России развиваются в настоящее время путем децентрализации, баланс между интересами центральной власти и регионов смещается в сторону наделения субъектов большим объемом возможностей выбора тех или иных форм реализации полномочий по вопросам совместного ведения России и субъектов РФ. В первую очередь речь идет о таком ключевом для субъектов РФ вопросе, как координация их международных и внешнеэкономических связей как в целом, так в рамках отдельных сфер взаимодействия с иностранными партнерами, включая туризм. Однако, для того чтобы и в настоящее время, и в дальнейшем координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ не могла быть приближена по своему содержанию к контролю, необходимо внесение в федеральное законодательство изменений в части четкого определения статуса субъектов России как участников международных и внешнеэкономических связей, того, что представляет собой координация в контексте федеративных отношений и механизмов координации международных связей субъектов России с зарубежными партнерами в зависимости от выбранной ими формы сотрудничества. Именно функционирование общего (согласование участия субъектов РФ в международных связях между федеральными и региональными властями) и специального (координация международного сотрудничества субъектов РФ в определенной сфере, например, в области туризма) механизма будет способствовать еще большей централизации в рамках федеративных отношений. Для обеспечения функционирования специальных механизмов необходимо принятие правовых актов министерства по итогам совещания с представителями субъектов РФ, содержащих специальные механизмы координации внешних связей субъектов РФ в определенной области, особенно таких, как туризм, доход от которого занимает значимое место в экономике региона. С учетом всевозрастающей роли субнациональных акторов на международной арене и активного участия России в ключевых внешнеполитических процессах представляется, что такие меры позволят еще больше укрепить позиции России как внутри страны, так и за ее пределами.

 

Литература

 

1. Артеев С.П. Международные связи российских регионов и центр: эволюция координации / С.П. Артеев // Вестник МГИМО Университета. 2019. Т. 12. N 5. С. 181 - 192.

2. Белоцеркович Д.В. Проблемы правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации / Д.В. Белоцеркович // Вестник Хабаровского государственного университета экономики и права. 2018. N 1. С. 105 - 113.

3. Буданова Е.Н. Правовое регулирование международной деятельности субъектов Российской Федерации / Е.Н. Буданова // Международная жизнь. 2017. N 9. С. 117 - 130.

4. Воротникова Е.В. Проблемы и перспективы управления развитием туризма на региональном уровне / Е.В. Воротникова, С.И. Семенцова // Регион: государственное и муниципальное управление. 2018. N 4 (16). С. 3 - 7.

5. Губейдуллин Р.Х. Зарубежные соглашения субъектов РФ / Р.Х. Губейдуллин // Вестник экономики, права и социологии. 2013. N 2. С. 137 - 142.

6. Доронина П.Е. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации как объект законодательного регулирования / П.Е. Доронина // Социально-экономические исследования, гуманитарные науки и юриспруденция: теория и практика. 2015. N 4. С. 247 - 255.

7. Дубровина О.Ю. Опыт и особенности деятельности консультативного совета субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России в начале XXI века / О.Ю. Дубровина // Сибирский международный вестник. 2010. N 10. С. 25 - 36.

8. Колыхалов М.И. Принципы и механизмы координации международных связей регионов России / М.И. Колыхалов // Власть. 2017. Т. 25. N 9. С. 163 - 167.

9. Логвинова И.В. Координация как метод регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации / И.В. Логвинова // Социально-политические науки. 2017. N 5. С. 112 - 115.

10. Мархайчук М.М. Инвестирование в сферу туризма как эффективный путь развития региона / М.М. Мархайчук // Экономика и предпринимательство. 2017. N 9-1 (86). С. 472 - 476.

11. Мекшенева Ж.В. К проблеме развития статистики туризма: региональный аспект / Ж.В. Мекшенева // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. Т. 2. N 11. С. 259 - 262.

12. Минуллина Т.И. Место регионов России в ее евразийском позиционировании (на примере Республики Татарстан) / Т.И. Минуллина // Вестник экономики, права и социологии. 2019. Т. 2. N 3. С. 98 - 101.

13. Никифорова Е.В. Отдельные методологические аспекты определения эффективности деятельности представительств хозяйствующих субъектов Российской Федерации / Е.В. Никифорова, О.В. Шнайдер, И.Г. Ушанов // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2019. Т. 8. N 4 (29). С. 297 - 299.