Привлечение Российской Федерации к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с государственным участием: вопросы теории и практики
Статья посвящена изучению механизма привлечения Российской Федерации к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП) и акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности. Рассматриваются вопросы о правовой природе ФГУП, о механизме участия Российской Федерации в управлении акционерными обществами с государственным участием. Проводится анализ правоприменительной практики арбитражных судов по рассмотрению обособленных споров указанной категории, и обосновывается необходимость применения повышенного стандарта доказывания. Сделаны предложения о внесении изменений в законодательство о банкротстве в части исключения субсидиарной ответственности Российской Федерации по указанной категории дел. Обращается внимание на различия правовой природы корпоративных отношений, связанных с участием России, и отношений, складывающихся между Россией в лице уполномоченных органов и государственными учреждениями.
Ключевые слова: банкротство, несостоятельность, субсидиарная ответственность, контролирующее лицо, должник.
The article is devoted to the study of the mechanism of bringing the Russian Federation to subsidiary liability in cases of bankruptcy of federal state unitary enterprises (FSUE) and joint-stock companies with federal state participation (JSC). The issues of the legal nature of FSUE, as well as the mechanism of participation of the Russian Federation in the management of JSC with state participation are considered. The analysis of the law enforcement practice of arbitration courts for the consideration of separate disputes of this category is carried out. Proposals were made to amend the legislation on bankruptcy in terms of excluding subsidiary liability of the Russian Federation in this category of cases. Attention is drawn to the differences in the legal nature of corporate relations related to the participation of the Russian Federation and the relations that develop between the Russian Federation and state agencies.
Key words: bankruptcy, insolvency, subsidiary liability, controlling person of the debtor, debtor.
В современных условиях развития рыночных отношений наблюдается общая тенденция к сокращению участия Российской Федерации в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности (далее - АО с государственным участием).
Сокращение доли АО с государственным участием в общем количестве хозяйствующих субъектов, которые осуществляют деятельность на товарных рынках, является одним из основополагающих принципов государственной политики, направленной на усиление конкурентоспособности таких обществ и развитие конкуренции в целом.
Вместе с тем в настоящее время доля АО с государственным участием на товарных рынках остается относительно высокой.
При этом не всегда экономическое состояние АО с государственным участием характеризуется стабильностью, а управление активами можно признать эффективным <1>.
--------------------------------
<1> Необходимо отметить, что даже в случае наличия признаков банкротства ряд акционерных обществ с государственным участием не могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в силу закона.
Кроме того, продолжается реализация мероприятий по реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий <2> (далее - ФГУП).
--------------------------------
<2> В целях исполнения требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3434) с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Федеральный закон "О защите конкуренции" (СЗ РФ. 2019. N 52. Ст. 7803).
В связи с этим проблема привлечения Российской Федерации к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве ФГУП и АО с государственным участием представляется актуальной.
Как следует из ст. 9, 61.12, 61.13 и др. Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <3> (далее - Федеральный закон N 127-ФЗ), законодатель, учитывая принцип равенства участников гражданских отношений, закрепленный в ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации <4> (далее - ГК РФ), не сделал исключений для Российской Федерации при определении условий привлечения контролирующих должника лиц к субсидиарной ответственности в рамках дел о банкротстве ФГУП и АО с государственным участием.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ (ред. от 20.07.2021, с изм. от 16.11.2021) "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
<4> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 28.06.2021, с изм. от 26.10.2021).
Вместе с тем при рассмотрении возможности привлечения России к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве ФГУП необходимо обратить внимание, что в научной литературе не выработана единая позиция по вопросу о правовой природе унитарных предприятий.
Е.А. Суханов последовательно отстаивает идею о несоответствии правовой природы ФГУП потребностям рыночной экономики. По его мнению, ФГУП могут "относительно эффективно функционировать лишь в многоукладной экономике" <5>.
--------------------------------
<5> Суханов Е.А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017. 560 с.
В.А. Дозорцев отмечал, что ситуация, в которой субъект гражданского права не является собственником, допустима лишь в определенных исторических условиях и может сохраняться "только как промежуточная, переходная стадия в развитии системы" <6>.
--------------------------------
<6> Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник статей памяти С.А. Хохлова / отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 240.
Другие авторы отстаивают точку зрения, согласно которой ФГУП представляют собой инструмент управления государственной собственностью <7>, который направлен на осуществление определенных в законе целей.
--------------------------------
<7> См., например: Ковтуненко И.Ф. Унитарные предприятия в системе управления государственной или муниципальной собственностью: как меняется законодательство // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 1. С. 28 - 33; Бандурина Н.В., Татанов С.М. Правовой режим имущества государственного унитарного предприятия // Право и политика. 2010. N 10. С. 1829 - 1834.
Более того, некоторые ученые, например Ю.К. Толстой, предлагают расширять сферу применения механизма ФГУП не только в государственном, но и в частном секторе экономики <8>.
--------------------------------
<8> Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: сб. ст. / под ред. В.Н. Литовкина, В.А. Рахмиловича. М.: Городец, 2000. 382 с.
Представляется, что создание и функционирование ФГУП вызвано необходимостью осуществления государственного контроля в экономической и социальной сферах жизни общества посредством создания ФГУП и наделения их имуществом на ограниченных вещных правах для осуществления соответствующей деятельности.
Государство при осуществлении полномочий собственника имущества ФГУП выражает публичные интересы <9>, обеспечивая функционирование хозяйственных комплексов в тех отраслях экономики, в которых отсутствует интерес в привлечении частного капитала <10>.
--------------------------------
<9> См.: Плотников А. Когда интерес государственный // ЭЖ-Юрист. 2007. N 34. С. 12 - 13.
<10> См.: Эффективность государственного управления: пер. с англ. / под общ. ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. М.: Изд-во АО "Консалтбанкир", 1998. С. 334.
Таким образом, отличительной чертой Российской Федерации как собственника имущества ФГУП является то, что коммерческий интерес как при создании, так и при функционировании ФГУП не является первостепенным.
Также особенности механизма реализации полномочий собственника имущества ФГУП обуславливают необходимость последовательного подхода судов к выяснению всех юридически значимых обстоятельств и исследованию доказательств в рамках рассмотрения дел о привлечении России к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве ФГУП.
В частности, суды обращают внимание на:
1) невозможность переориентирования деятельности ФГУП и адаптации производства на иной рынок продукции <11>;
2) несоответствие отдельных полномочий, которыми наделены органы публичной власти, и действий, реализуемых ими как собственником имущества ФГУП (например, оспаривание в судебном порядке сделок по передаче объектов на праве хозяйственного ведения <12>, согласование границ земельного участка) <13>;
3) то, что отсутствие возражений со стороны уполномоченного органа не свидетельствует о реализации собственником имущества ФГУП полномочий по даче обязательных к исполнению указаний (например, относительно заключения контрактов) <14>;
4) обоснованность прекращения права хозяйственного ведения должника на федеральное имущество (например, в случае отнесения имущества к объектам, исключенным из гражданского оборота) <15>, расторжения договора аренды (например, в случае неисполнения обязанности по внесению арендной платы) <16>.
--------------------------------
<11> Решение Арбитражного суда Красноярского края по делу N А33-1277/2009.
<12> Решение Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-11314/15.
<13> Решение Арбитражного суда Красноярского края по делу N А33-8635/2015.
<14> Там же.
<15> Решение Арбитражного суда Московской области по делу N А41-1810/2012.
<16> Решение Арбитражного суда Тамбовской области по делу N А64-6148/2010.
Рассматривая вопрос о привлечении Российской Федерации к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве АО с государственным участием, следует отметить, что участие России обусловлено главным образом необходимостью осуществления контроля отдельных отраслей экономики в целях защиты интересов общества.
Кроме того, эффективность деятельности таких АО определяется через призму качества и эффективности корпоративного управления, главенствующая роль в котором принадлежит органам управления АО.
Единоличные исполнительные органы АО с государственным участием обязаны своевременно вносить сведения в Единый федеральный реестр юридически значимых сведений о фактах деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов экономической деятельности о наличии признаков банкротства или обстоятельствах, предусмотренных ст. 8 или ст. 9 Федерального закона N 127-ФЗ, информировать Росимущество (его территориальные органы) о вероятности таких признаков или обстоятельств.
Затем в месячный срок проводятся мероприятия, предусмотренные п. 2.1.2 и 2.1.3 Положения об организации работы структурных подразделений Федерального агентства по управлению государственным имуществом и его территориальных органов по осуществлению полномочий собственника имущества должника федеральных государственных унитарных предприятий и представителя учредителей (участников) акционерных обществ при проведении процедур банкротства, а также мероприятий по предупреждению их несостоятельности, утвержденного Приказом Росимущества от 16 ноября 2011 г. N 364 <17>.
--------------------------------
<17>
Если руководитель должника не исполнил обязанность по подаче заявления о банкротстве по истечении месяца, то Росимуществом (его территориальными органами) рассматривается вопрос о необходимости созыва внеочередного общего собрания акционеров должника для принятия решения об обращении в арбитражный суд с заявлением должника или принятия такого решения в отношении ФГУП либо об устранении соответствующих обстоятельств.
Российская Федерация, являясь публично-правовым образованием, не только осуществляет права акционера, но и устанавливает общеобязательные правила поведения, в том числе ограничивая свои властные полномочия.
В отличие от других акционеров, органов управления, полномочия Российской Федерации в области управления АО с государственным участием носят еще более регламентированный характер <18>.
--------------------------------
<18> В частности, Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами ("Золотой акции")" (СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5073); Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214 "О совершенствовании порядка управления акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями" (СЗ РФ. 2011. N 3. Ст. 550).
Особенности управления АО с государственным участием, включая выдачу представителям Российской Федерации обязательных для голосования директив, свидетельствуют об ограничении возможности таких представителей поступить противоправно (в нарушение выданных директив).
Учитывая, что меры ответственности по делам о банкротстве характеризуются зависимостью их тяжести и размера от степени вовлеченности в процесс управления должником <19>, а также детальную регламентацию управленческих возможностей, Российская Федерация не может рассматриваться наравне с другими акционерами, членами органов управления АО с государственным участием.
--------------------------------
<19> Пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. N 53 "О некоторых вопросах, связанных с привлечением контролирующих должника лиц к ответственности при банкротстве".
Вместе с тем при принятии уполномоченным органом ключевого делового решения не исключена вероятность нарушения принципов добросовестности и разумности.
Как следствие, правоприменительная практика сталкивается с трудностями доказывания причинно-следственной связи между действиями (бездействием) Российской Федерации в лице уполномоченных органов и банкротством АО с государственным участием. Так, например:
1) согласование Росимуществом проведения внеочередного общего собрания акционеров по вопросу передачи в безвозмездное пользование объектов, необходимых для обеспечения энергоресурсами населения поселка сроком до окончания отопительного сезона, не повлекло банкротства АО <20>;
2) не доказана причинно-следственная связь между наступлением банкротства и действиями (бездействием) Росимущества, выразившимися в том, что Росимущество долгое время не назначало генерального директора АО, а также организовало продажу товарных вагонов по нерыночной цене в рамках исполнительного производства <21>;
3) заявителем не представлены доказательства того, что совершение сделки АО по изготовлению продукции из давальческого сырья и непередача сопроводительной документации по ней привели к появлению признаков объективного банкротства <22>.
--------------------------------
<20> Решение Арбитражного суда Ивановской области по делу N А17-7195/2014.
<21> Решение Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-39564/2018.
<22> Решение Арбитражного суда Московской области по делу N А41-55624/2015.
При привлечении лиц к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве должника суды должны применять повышенный стандарт доказывания, проводить тщательный анализ доказательств, в том числе косвенных, которые должны носить убедительный и достаточный характер, а также учитывать весь комплекс обстоятельств, которые ввиду специфики данной категории дел по сравнению с обычным общеисковым гражданским процессом могут и должны выходить за пределы гражданско-правового отношения.
В частности, при рассмотрении данного вопроса суды обращают внимание на то, что конкурсный управляющий не указал, какие конкретно действия (бездействие) Росимущества привели к банкротству АО с государственным участием, какие меры Росимущество должно было принять для восстановления платежеспособности должника, а следовательно, отсутствуют доказательства того, что именно действия (бездействие) Росимущества, а не внешние факторы послужили причиной банкротства должника <23>.
--------------------------------
<23> Решение Арбитражного суда Ивановской области по делу N А17-7195/2014; решение Арбитражного суда Московской области по делу N А41-55624/2015; решение Арбитражного суда Пермского края по делу N А50-9043/2017.
С учетом характера корпоративных отношений, степени и порядка участия Российской Федерации в АО с государственным участием, а также правовой природы ФГУП полагаем необходимым внести изменения в Федеральный закон N 127-ФЗ, исключающие из числа контролирующих должника лиц собственника имущества ФГУП, а также Российскую Федерацию как участника хозяйственного общества и, как следствие, исключающие возможность привлечения России к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве.
В завершение рассмотрения вопроса о привлечении Российской Федерации к субсидиарной ответственности юридических лиц следует обратиться к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2020 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Лысьва-теплоэнерго" <24>.
--------------------------------
<24>
Конституционный Суд Российской Федерации указал на необходимость распространения сферы субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированных бюджетных учреждений на обязательства, вытекающие из публичного договора.
В целях исполнения указанного Постановления был разработан проект федерального закона N 1048810-7 "О внесении изменений в статью 123.22 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <25>. Аналогичные изменения предусмотрены и для автономных учреждений.
--------------------------------
<25> Система обеспечения законодательной деятельности.
Следует подчеркнуть, что привлечение собственника имущества бюджетных и автономных учреждений к субсидиарной ответственности не поставлено в зависимость от того, привели ли к банкротству учреждений неправомерные действия Российской Федерации, а также сфера ответственности ограничена обязательствами, вытекающими из публичных договоров.
Такой подход обусловлен иной правовой природой отношений, складывающихся между Россией как учредителем и собственником имущества бюджетных и автономных учреждений и самими учреждениями.
Бюджетные и автономные учреждения, являясь некоммерческими организациями, могут выходить за пределы специальной правоспособности, установленной законом, иным нормативным правовым актом и учредительными документами, что влечет наступление гражданско-правовой ответственности.
Подводя итог в рассмотрении вопроса о возможности привлечения Российской Федерации по делам о банкротстве АО с государственным участием, можно сделать следующие выводы.
При участии России в управлении АО с государственным участием нельзя исключать корпоративный характер отношений.
При рассмотрении вопроса о привлечении государства к субсидиарной ответственности необходимо учитывать, что вне зависимости от того, кто является акционером - государство или частный собственник, сущность субсидиарной ответственности обусловлена обособлением имущества и ограничением ответственности акционерного общества этим имуществом.
Даже если частный собственник владеет минимальным пакетом акций, то государство продолжает являться акционером, выступающим наравне с иными участниками хозяйственного оборота. Следовательно, при разрешении споров о привлечении Российской Федерации к субсидиарной ответственности по делам о банкротстве АО с государственным участием государство не должно оказаться в худшем положении, чем иные акционеры.
Учитывая особенности правового статуса Российской Федерации как акционера, обусловленные строгим нормативным правовым регулированием порядка принятия решений и, как следствие, существенными ограничениями совершить противоправные действия (бездействие), в делах о банкротстве АО с государственным участием суды должны применять повышенный стандарт доказывания.
Литература
1. Бандурина Н.В. Правовой режим имущества государственного унитарного предприятия / Н.В. Бандурина, С.М. Татанов // Право и политика. 2010. N 10. С. 1829 - 1834.
2. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе / В.А. Дозорцев // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник статей памяти С.А. Хохлова / ответственный редактор А.Л. Маковский. Москва: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 228 - 271.
3. Ковтуненко И.Ф. Унитарные предприятия в системе управления государственной или муниципальной собственностью: как меняется законодательство / И.Ф. Ковтуненко // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 1. С. 28 - 33.
4. Плотников А. Когда интерес государственный / А. Плотников // ЭЖ-Юрист. 2007. N 34. С. 12 - 13.
5. Суханов Е.А. Вещное право: научно-познавательный очерк / Е.А. Суханов. Москва: Статут, 2017. 560 с.
6. Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе / Ю.К. Толстой // Проблемы современного гражданского права: сборник статей / ответственные редакторы В.Н. Литовкин, В.А. Рахмилович. Москва: Городец, 2000. 382 с.
7. Эффективность государственного управления: перевод с английского / под общей редакцией С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. Москва: Консалтбанкир, 1998. 842 с.
References
1. Bandurina N.V. Pravovoy rezhim imuschestva gosudarstvennogo unitarnogo predpriyatiya [The Legal Regime of Property of a State Unitary Enterprise] / N.V. Bandurina, S.M. Tatanov // Pravo i politika - Law and Politics. 2010. N 10. S. 1829 - 1834.
2. Dozortsev V.A. Printsipialny'e cherty' prava sobstvennosti v Grazhdanskom kodekse [Essential Attributes of the Property Right in the Civil Code] / V.A. Dozortsev // Grazhdanskiy kodeks Rossii. Problemy'. Teoriya. Praktika. Sbornik statey pamyati S.A. Khokhlova / otvetstvenny'y redaktor A.L. Makovskiy. Moskva: Mezhdunarodny'y tsentr finansovo-ekonomicheskogo razvitiya - The Civil Code of Russia. Problems. Theory. Practice. Collection of articles in the memory of S.A. Khokhlov / publishing editor A.L. Makovsky. Moscow: International Center for Financial and Economic Development, 1998. S. 228 - 271.
3. Kovtunenko I.F. Unitarny'e predpriyatiya v sisteme upravleniya gosudarstvennoy ili munitsipalnoy sobstvennostyu: kak menyaetsya zakonodatelstvo [Unitary Enterprises in the System of State or Municipal Property Management: How the Laws Are Changing] / I.F. Kovtunenko // Gosudarstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie - Government and Local Self-Government. 2019. N 1. S. 28 - 33.
4. Plotnikov A. Kogda interes gosudarstvenny'y [When the Interest is That of the Government] / A. Plotnikov // EZH-Yurist - Lawyer electronic journal. 2007. N 34. S. 12 - 13.
5. Sukhanov E.A. Veschnoe pravo: nauchno-poznavatelny'y ocherk [Real Right: scientific and educational essay] / E.A. Sukhanov. Moskva: Statut - Moscow: Statute, 2017. 560 s.
6. Tolstoy Yu.K. K razrabotke teorii yuridicheskogo litsa na sovremennom etape [On the Development of the Legal Entity Theory at the Modern Stage] / Yu.K. Tolstoy // Problemy' sovremennogo grazhdanskogo prava: sbornik statey / otvetstvenny'e redaktory' V.N. Litovkin, V.A. Rakhmilovich. Moskva: Gorodets - Problems of Modern Civil Law: collection of articles / publishing editors V.N. Litovkin, V.A. Rakhmilovich. Moscow: Gorodets, 2000. 382 s.
7. Effektivnost gosudarstvennogo upravleniya: perevod s angliyskogo [Efficiency of Public Administration: translation from English] / pod obschey redaktsiey S.A. Batchikova, S.Yu. Glazyeva. Moskva: Konsaltbankir - under the general editorship of S.A. Batchikov, S.Yu. Glazyev. Moscow: ConsultBanker, 1998. 842 s.