Права человека и безопасность государства - поиск баланса в период пандемии COVID-19 (на примере деятельности государственных (муниципальных) органов власти Китайской Народной Республики)
В статье рассматриваются особенности правового регулирования соблюдения прав граждан в условиях введения ограничительных мероприятий при пандемии (эпидемии) COVID-19, выделены основные формы контроля (наблюдение и слежение) за контактами зараженных граждан, показаны основные проблемы и положительные результаты в деятельности государственных (муниципальных) органов власти Китайской Народной Республики в условиях чрезвычайной ситуации при введении ограничений прав граждан, имеющих симптомы COVID-19.
Ключевые слова: безопасность государства, государственные органы власти, муниципальные органы власти, общественная безопасность, права человека, право на здоровье, пандемия, инфекционные заболевания, эпидемия, COVID-19, Китай, ограничения прав и свобод, наблюдение, контроль, слежение, "общество слежки", паноптикум.
Право на здоровье является общепризнанным правом человека. Устав Всемирной организации здравоохранения провозглашает, что "обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья является одним из основных прав каждого человека, независимо от расы, религии, политических убеждений, экономического или социального положения" <1>. Охрана здоровья граждан является юридической обязанностью, закрепленной в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и других международных договорах <2>.
--------------------------------
<1> Устав Всемирной организации здравоохранения.
<2> Advancing the Right to Health: The Vital Role of Law. World Health Organization, 2017.
Поэтому органы государственной (муниципальной) власти несут ответственность за реализацию права на здоровье населения и в случае пандемии обязаны предотвращать, лечить и контролировать инфекционные заболевания, а также принимать такие меры, как скрининг, отслеживание контактов заболевших граждан, их изоляция и карантин.
В связи с возникшими угрозами в области здравоохранения государства могут объявлять чрезвычайные ситуации с целью закрепления ряда дополнительных мер, влекущих ограничения прав граждан. Так, во время вспышки коронавируса были значительно расширены полномочия органов государственной власти в сфере наблюдения, контроля и слежения за контактами зараженных граждан.
И все же следует найти необходимый баланс между безопасностью государства и свободой отдельных граждан, так как борьба с инфекционными заболеваниями может нарушать свободу передвижения, право на собственность и другие личные права. Закрытие школ может нарушить право на образование, прекращение деятельности крупных и мелких предприятий способно привести к высокому уровню безработицы, ущемлению экономических и социальных прав населения. Следовательно, чрезвычайные полномочия не должны использоваться произвольным образом. Государство должно стараться минимизировать дисбаланс между государственной и общественной безопасностью и личными правами граждан.
Всемирная организация здравоохранения (далее - ВОЗ) определила набор этических принципов, включая разумность и эффективность мер, пропорциональность, справедливость распределения, доверие и прозрачность <3>. В частности, принцип пропорциональности требует, чтобы государство стремилось обеспечить "разумное соответствие между принудительными мерами, налагаемыми на отдельных лиц, и пользой для общественного здравоохранения, которую они желают получить". Поэтому принимаемые меры должны быть доступными, разумными и наименее обременительными для снижения рассматриваемых рисков в указанной сфере <4>.
--------------------------------
<3> Там же. С. 153 - 154.
<4> Там же.
Ограничения прав человека считаются правомерными и необходимыми в чрезвычайных ситуациях, однако масштабы данных ограничений зависят от особенностей конкретного государства.
Поэтому меры по замедлению распространения инфекционных заболеваний, как правило, варьируются от полной изоляции и закрытия учебных учреждений до ограничений передвижения и запретов на массовые мероприятия. Органы государственной (муниципальной) власти и частные компании используют технологии наблюдения для отслеживания контактов заболевших граждан, что способствует возврату к нормальной жизни, препятствуя распространению пандемии, и помогает в анализе эффективности введенных ограничительных мер и выявлении потенциальных нарушений.
Серьезные вспышки инфекционных заболеваний способны иметь разрушительные последствия как для всего государства, так и для легитимности власти и социальной сплоченности. На фоне страха и неуверенности, вызываемых новизной вируса, государству трудно точно оценить уровень внешних и внутренних угроз <5>. Поэтому инфекционные заболевания часто рассматриваются как угрозы безопасности государства, способные дестабилизировать внутреннюю обстановку в стране и ослабить ее положение на международной арене <6>.
--------------------------------
<5> Там же.
<6> Price-Smith Andrew. Contagion and Chaos: Disease, Ecology, and National Security in the Era of Globalization. Cambridge, MA: MIT Press, 2009.
Масштабы предполагаемых угроз определяют, насколько серьезными будут меры реагирования со стороны государства, применяемые в целях защиты здоровья населения и обеспечения безопасности государства в целом. Так, например, в Китае на начальном этапе распространения инфекционного заболевания COVID-19 навязчивое и неэффективное использование систем наблюдения, контроля и слежения за контактами зараженных лиц выявило дисфункцию управленческих государственных структур.
На ранних этапах пандемии автоматический механизм наблюдения за коммуникациями в Китае стал одним из самых больших препятствий на пути разрешения кризиса в сфере здравоохранения. Благодаря мониторингу и контролю над китайскими социальными сетями правительство сначала ограничивало деятельность "политических диссидентов и активистов", а также подвергало цензуре любые фейковые темы в Интернете. Так, например, 30 декабря 2019 г. Ли Вэньлян, офтальмолог из Уханя, разослал личное сообщение своим коллегам-врачам. В группе приложения WeChat он предупредил, что вирус похож на тяжелый острый респираторный синдром (ТОРС), приведший к вспышке коронавируса в 2003 г. <7> Четыре дня спустя он был вызван в Бюро общественной безопасности, где подписал заявление, в котором его сообщение называлось "необоснованным и незаконным слухом" <8>. Доктор Ли был одним из восьми врачей, получивших выговор от властей за "серьезное нарушение общественного порядка" <9>.
--------------------------------
<7> Li Wenliang: Coronavirus Death of Wuhan Doctor Sparks Anger // BBC. 2020. February.
<8> Buckley Chris. Chinese Doctor, Silenced After Warning of Outbreak, Dies from Coronavirus // The New York Times. 2020. 6 February.
<9> Li Wenliang // BBC.
В дальнейшем, когда китайские ученые быстро идентифицировали вирус, 12 января 2020 г., они поделились последовательностями генома со Всемирной организацией здравоохранения <10>. А 20 января в эфире государственного телевидения доктор Чжун Наньшань заявил, что коронавирус распространяется при контакте с людьми и его симптомы схожи с острым респираторным заболеванием <11>.
--------------------------------
<10> China publishes timeline on COVID-19 information sharing, int'l cooperation // Xinhua. 2020. 6 April.
<11> Buckley Chris and Lee Myers Steven. As New Coronavirus Spread, China's Old Habits Delayed Fight // The New York Times. 2020. 1 February.
Масштаб карантинных и ограничительных мер в Китае принял беспрецедентный характер. 23 января 2020 года Китай приказом ввел карантин в Ухане, эпицентре вспышки, который предусматривал приостановку движения общественного транспорта, всех заграничных поездов и авиарейсов <12> для "эффективного предотвращения распространения вируса" и "обеспечения безопасности и здоровья населения" <13>. Также был введен запрет на движение автобусов, метро и паромов в пределах города, который позже был распространен на весь частный автотранспорт <14>, тем самым была ограничена свобода передвижения граждан в самой строгой форме. Приказ был обнародован за несколько часов до вступления в силу, при этом в нем не были указаны конкретные меры на случай непредвиденных обстоятельств и механизмы по защите прав человека.
--------------------------------
<12> Qin Amy and Wang Vivian. Wuhan, Center of Coronavirus Outbreak, Is Being Cut Off by Chinese Authorities // The New York Times. 2020. 22 January.
<13> Там же.
<14> Coronavirus: China Enacts Tighter Restrictions in Hubei // BBC. 2020. 16 February.
В дальнейшем китайскими властями был разработан и внедрен "код здоровья", или QR-код, который стал основным инструментом наблюдения за зараженными лицами и их контактами. Впервые представленный в Ханчжоу, а затем развернутый по всей стране QR-код был создан мобильным приложением Alipay, которое привязано к национальному удостоверению личности пользователя, электронному здравоохранению, картам социального обеспечения и финансовым системам <15>. Гражданам присваивался цветовой код, служащий индикатором их состояния здоровья. Зеленый код позволяет неограниченно передвигаться в общественных местах, владельцев желтого кода могут потребовать уйти на недельную изоляцию, а красный код означает двухнедельный карантин <16>. Сканирование QR-кода требовалось при входе или выходе из общественных мест <17>.
--------------------------------
<15> Xinhua Headlines: Seven Things China Has Done Right to Battle Coronavirus // Xinhua. 2020. 13 March.
<16> Mozur Paul, Zhong Raymond and Krolik Aaron. In Coronavirus Fight, China Gives Citizens a Color Code, With Red Flags // The New York Times. 2020. 1 March.
<17> Zhong Raymond and Mozur Paul. To Tame Coronavirus, Mao-Style Social Control Blankets China // The New York Times. 2020. 15 February.
Масштабы сотрудничества и обмена информацией между государственными и частными организациями в Китае впечатляют. Технологические компании использовали информацию о случаях заражения коронавирусом и другую правительственную информацию для отправления предупреждений пользователям, находившимся в близком контакте с зараженными, например в самолете, поезде или автобусе <18>. Государственные средства массовой информации (далее - СМИ) разъясняли населению, что вместо заполнения отчетных форм о состоянии здоровья использование "кодов здоровья" облегчает регистрацию и работу контрольно-пропускных пунктов и "позволяет проводить бесконтактные проверки для снижения риска передачи вируса" <19>. Однако тонкости работы системы и критерии, по которым она заносит граждан в группу риска, остались неясны <20>.
--------------------------------
<18> Там же.
<19> Xinhua Headlines: Seven Things China Has Done Right to Battle Coronavirus // Xinhua. 2020. 13 March.
<20> Mozur, Zhong and Krolik. In Coronavirus Fight, China Gives Citizens a Color Code.
По мнению некоторых экспертов, "код здоровья" переживет свое изначальное предназначение и станет "шаблоном новой формы автоматического социального контроля" <21>. Во время пандемии полномочия государства расширяются ради достижения общественного блага, но в условиях отсутствия соответствующего контроля жесткие меры способны размыть грань между общественным и частным пространством. И вместе с растущим охватом систем слежения унифицированная система может постепенно и неосязаемо изменить поведенческие стандарты населения и создать новые нормы безопасности.
--------------------------------
<21> Ibid.
В дополнение к высокотехнологичным инструментам большая часть тактики наблюдения в Китае была реализована именно на районном (муниципальном) уровне посредством массовой мобилизации. В условиях кризиса местным (муниципальным) органам власти были предоставлены расширенные полномочия: так, например, общественные работники отслеживали наличие у жителей симптомов COVID-19, проводили скрининг, карантинный надзор и охраняли контрольно-пропускные пункты от посторонних <22>. Кризис общественного здравоохранения способствовал укреплению системы "секторального управления", делящей страну на отдельно отслеживаемые и контролируемые крошечные секции.
--------------------------------
<22> Qin Amy and Wee Sui-Lee. In China's War on the Coronavirus, a Community Is Besieged // The New York Times. 2020. 28 February.
Правительство Китайской Народной Республики оказывало серьезное воздействие на исполнение должностных обязанностей и карантинных требований чиновниками, что приводило к смене политики смягчения последствий пандемии с чрезмерно консервативной на радикальную <23>. Местные органы власти иногда шли на крайние меры ради снижения числа инфицированных. В условиях чрезвычайной ситуации такая децентрализация привела к тому, что некоторые граждане не могли вернуться в свои многоквартирные дома, если уезжали за город. Железнодорожные вокзалы блокировали въезд людей в города, если те не могли подтвердить свое проживание там. Такого рода произвольные и негибкие меры усугубили сопутствующий ущерб и нарушения прав человека.
--------------------------------
<23> Zhong and Mozur. Mao-Style Social Control Blankets China.
Цель китайского правительства состояла в полной остановке распространения вируса и устранении всех новых случаев заражения. При этом вирус позиционировался как враг, что чрезвычайное положение эквивалентно войне, а число подтвержденных случаев становилось единственным мерилом успеха.
Однако использование военных стратегий и концепций в условиях чрезвычайной ситуации в области здравоохранения может быть опасным и иметь далеко идущие последствия, так как они подчеркивают необходимость расширения государственных полномочий, при этом размывая их пределы и ограничивая работу механизмов по защите прав человека.
Для сохранения легитимности китайское правительство сделало упор на победу и прогресс. Государственные СМИ Китая часто использовали военные лозунги, с тем чтобы подчеркнуть серьезность ситуации и оправдать чрезвычайные меры. 26 января агентство "Синьхуа" написало, что Китай "укрепил общенациональную оборону", поставил приоритетом "жизни людей" и "выиграет битву с вирусом любой ценой". Председатель Си Цзиньпин подчеркивал, что жители Хубэя и Уханя - "героические люди, которых никогда в истории не смогли сокрушить никакие трудности и опасности" <24>. Проводя инспекцию в Ухане, председатель Си "поклялся бороться за победу в войне" против COVID-19 и рассматривать профилактику и борьбу с пандемией как "задачу первостепенной важности" <25>.
--------------------------------
<24> Focus Xi. Xi Vows to Win People's War Against Novel Coronavirus // Xinhua. 2020. 11 February.
<25> Update. Xi in Wuhan Vows Victory over Coronavirus // Xinhua. 2020. 10 March.
Китайское правительство неоднократно подчеркивало эффективность принимаемых мер по предотвращению и смягчению последствий. "Синьхуа" перечислило основные "правильные действия" Китая по борьбе с вирусом - изоляция Уханя и "самоотверженные жертвы" китайского народа для поддержания стабильности и общественного здравоохранения <26>. В частности, наука и технологии назывались "самым мощным оружием" в борьбе с болезнями, "делающими жизнь легче и безопаснее" <27>. В дальнейшем Ухань сообщил о нулевом росте как подтвержденных, так и подозреваемых случаев, которого удалось достичь благодаря "строгим мерам, массовой мобилизации и самоотверженности миллионов жителей Уханя" <28>.
--------------------------------
<26> Xinhua Headlines: Seven things China has done right to battle coronavirus // Xinhua. 2020. 13 March.
<27> Там же.
<28> Yuan Yao and Lu Cheng. Xinhua Headlines: No New Coronavirus Cases in Wuhan Sends Encouragement to World // Xinhua. 2020. 19 March.
В своей реакции на чрезвычайные ситуации Китай стремился продемонстрировать превосходство китайской модели <29>. Председатель Си объявил о планах опубликовать книгу на шести языках, рассказывающую о мобилизации в чрезвычайных ситуациях, прогрессе в профилактике пандемий (эпидемий) и преимуществах социалистической системы китайского образца <30>. Представитель Китая в ООН Чжан Цзюнь назвал меры по профилактике и контролю в Китае "самыми всеобъемлющими, строгими и тщательными", демонстрирующими "силу единой китайской нации и мощь китайской системы" <31>.
--------------------------------
<29> Hernandez Javier C. China Spins Coronavirus Crisis, Hailing Itself as a Global Leader // The New York Times. 2020. 28 февраля.
<30>
<31> Envoy underscores China's progress in COVID-19 fight, efforts to meet development targets // Xinhua. 2020. 4 March.
В то время как COVID-19 активно распространялся по всему миру, Китай начал позиционировать себя как мирового лидера в борьбе с пандемией. Международные эксперты заявляли, что "строгий ответ сверху вниз" китайского правительства более успешно остановил вспышку по сравнению со многими другими странами <32>. Поэтому китайские официальные лица призывали другие страны принять строгие меры, утверждая, что Китай предоставил ценные уроки и опыт в борьбе с пандемией <33>. Однако большинство западных стран приняло другую стратегию "сглаживания кривой", направленную на достижение одинакового числа зараженных в течение длительных периодов времени.
--------------------------------
<32> Wang Vivian. China's Coronavirus Battle is Waning. Its Propaganda Fight Is Not // The New York Times. 2020. 8 April.
<33> Some Countries Slow to Respond to Virus // Global Times. 2020. 23 February.
Таким образом, созданная система наблюдения, контроля и слежения за контактами зараженных лиц в период пандемии со стороны правительства Китая коснулась всех аспектов частной жизни. От поездки на автобусе и обеда в ресторане до входа в жилой комплекс или офисное здание - человек везде оставляет информацию о своих передвижениях. QR-код предоставляет исчерпывающие документальные свидетельства о повседневной деятельности, распределяет граждан по категориям и определяет нормы допустимого поведения <34>.
--------------------------------
<34> Lyon David. The electronic eye: The rise of surveillance society. University of Minesota Press, 1994. P. 7.
Кризис здравоохранения укрепил сотрудничество между органами государственной власти, частными организациями и гражданами, что способствовало созданию унифицированной системы профилактики и борьбы с пандемией (эпидемией).
Пандемия COVID-19 неожиданным образом изменила все современное общество. Лишь за три месяца вспышка коронавируса в китайском Ухане переросла в пандемию, вызвавшую более 2,5 млн случаев заболевания во всем мире. Столь массовое инфекционное заболевание показало, что глобальный кризис в области здравоохранения способен поставить под угрозу экономический рост, стабильность и безопасность любого государства.
Чрезвычайные ситуации в сфере здравоохранения позволяют государству более активно применять меры по ограничению прав граждан. При этом крайне сложной задачей стало нахождение баланса между здоровьем нации, экономикой, безопасностью государства, правами и свободами граждан. Так как информация, собранная в рамках обеспечения безопасности государства, может быть использована и в иных целях или стать предметом злоупотребления.
Одной из возможных мер, связанных с ограничениями прав человека и гражданина, является отслеживание и мониторинг контактов зараженных лиц, что способствует развитию систем контроля и наблюдения. Но в условиях отсутствия государственного (судебного, прокурорского) и независимого общественного надзора будущее "общества слежки" может выглядеть как паноптикум, где за каждым гражданином наблюдает невидимая центральная власть. В этой связи необходимо совершенствование правового регулирования государственного (муниципального) и общественного контроля в сфере ограничения и защиты прав и свобод граждан.
