К вопросу о финансовых регуляторах банковской системы Китайской Народной Республики
В статье рассматриваются особенности регулирования банковской системы Китайской Народной Республики. В частности, автором выделяются два ключевых регулятора - Народный банк Китая и Комиссия по регулированию банковской и страховой деятельности Китая, раскрываются их основные полномочия по осуществлению банковского регулирования и банковского надзора. Автор также затрагивает вопрос нормативного регулирования деятельности указанных субъектов, в частности Закон КНР "О Народном банке Китая" и Закон КНР "О банковском регулировании и надзоре", которые являются ключевыми законодательными актами в данной области. Из особенностей, присущих банковским регуляторам, автором выделяются такие, как отнесение их к органам исполнительной власти, относительная самостоятельность при одновременной подчиненности Государственному совету КНР, двойственность регулирования и разделение полномочий между регуляторами. В статье приводится обзор научных позиций зарубежных авторов по различным вопросам деятельности регуляторов банковской системы Китая. В заключение делаются выводы по результатам исследования и приводится авторское мнение относительно заимствования опыта Китая в области регулирования банковской деятельности.
Ключевые слова: Народный банк Китая, Комиссия по регулированию банковской и страховой деятельности Китая, банковское регулирование, банковский надзор, банковский регулятор.
Будучи одной из самых быстро развивающихся экономик мира, Китайская Народная Республика представляет большой научный интерес с точки зрения изучения институциональных и нормативных основ ее функционирования. В частности, банковский сектор КНР, характеризующийся активным внедрением новых технологий и цифровизацией ключевых процессов, интересен с точки зрения его регуляторной составляющей. Изучение особенностей регулирования банковской системы КНР позволит перенять лучший опыт в данной сфере, который может быть полезен при совершенствовании нормативного регулирования отечественной банковской системы.
Говоря о современных регуляторах банковской системы Китая, следует начать с того, что на 3-й сессии 8-го Всекитайского собрания народных представителей 18 марта 1995 г. был принят специализированный нормативный правовой акт, который закрепил правовой статус центрального банка страны - Народного банка Китая (People's Bank of China, далее - НБК). Следует отметить, что НБК относят к органам исполнительной власти и рассматривают его как структурное подразделение Государственного совета Китайской Народной Республики (State Council of the People's Republic of China) <1>.
--------------------------------
<1> Артемьева Ю.А. Банковская система Китайской Народной Республики // Проблемы экономики и юридической практики. 2017. N 4. С. 90 - 95.
При этом модель национального банка страны предусматривает, что руководство деятельностью НБК осуществляет Государственный совет КНР (ст. 2 Закона КНР "О Народном банке Китая", далее - ЗНБК) <2>. Так, Государственный совет утверждает решения НБК по вопросам денежно-кредитной политики. Все решения, которые принимает НБК, в обязательном порядке направляются в Государственный совет КНР (ст. 5 ЗНБК). Данный факт подчеркивает важную роль государства в организации и регулировании банковской сферы.
--------------------------------
<2> Law of the People's Republic of China on The People's Bank of China // The People's Bank of China. 2015.
Несмотря на то что все решения НБК утверждаются Государственным советом (ст. 5 ЗНБК), он сам финансируется государством (ст. 8 ЗНБК), его управляющий назначается премьер-министром Государственного совета (ст. 10 ЗНБК), а бюджет НБК и его исполнение проверяются и контролируются Государственным советом (ст. 38 ЗНБК), законом предусмотрена самостоятельность НБК в выполнении возложенных на него функций, то есть без какого-либо вмешательства местных правительств или административных органов любого уровня, общественных организаций и частных лиц (ст. 2 ЗНБК).
Следует отметить, что, хотя НБК находится под руководством Государственного совета КНР, он также является подотчетным и Постоянному комитету Всекитайского собрания народных представителей (Standing Committee of the National People's Congress, ст. 6 ЗНБК).
Таким образом, на основании проанализированных положений мы можем сделать вывод об относительной самостоятельности НБК по вопросам реализации полномочий и функций, которые на него возложены. За НБК в основном закреплены полномочия по выполнению функций, связанных с определением и реализацией денежно-кредитной политики, эмиссией и оборотом денежных знаков (ст. 32 ЗНБК).
НБК является центральным банком страны, но при этом он регулирует деятельность только тех банковских учреждений, которые сталкиваются с трудностями неплатежеспособности (ст. 23, 34 ЗНБК). Полагаем, что это обусловлено тем, что именно на НБК возложена обязанность по поддержанию финансовой стабильности (ст. 1, 2 ЗНБК). Однако в целом регулирование и надзор в банковской сфере осуществляет иной орган - Комиссия по регулированию банковской и страховой деятельности Китая (China Banking and Insurance Regulatory Commission, далее - Комиссия), на основании ст. 33 ЗНБК. Интересной особенностью нормативного регулирования является тот факт, что в ЗНБК Комиссия прямо не поименована. Надзорные функции были переданы Комиссии ввиду вступления Китая во Всемирную торговую организацию. Ученые отмечают, что Комиссия была создана с целью надзора за соблюдением банками критериев Базельского комитета по банковскому надзору.
Несмотря на создание Комиссии, как отмечают китайские авторы, отдельные надзорные полномочия остались за НБК. В сферу его ответственности входят предотвращение и уменьшение системных рисков и поддержание стабильности финансовой системы, а также осуществление надзора за платежно-расчетной системой. Таким образом, помимо ответственности национального банка за денежно-кредитную политику и представления КНР на международном уровне, НБК также отвечает за снижение общего финансового риска и содействие стабильности финансовой системы. Он также осуществляет надзор за межбанковскими рынками, валютными рынками, платежной и расчетной системами. Проводимая им политика имеет решающее значение для работы банков в КНР. Кроме того, согласно заявлению Государственного совета <3> о плане институциональной реформы, некоторые полномочия по разработке ее ключевых положений и пруденциального надзора за банковскими и страховыми компаниями были переданы в НБК <4>.
--------------------------------
<3> Артемьева Ю.А. Банковская система Китайской Народной Республики // Там же. С. 91.
<4> Bence Varga. Current Challenges Facing Chinese Financial Supervision and Methods of Handling these Challenges // Financial and Economic Review. January 2017. Vol. 16. Special Issue. P. 127.
С другой стороны, Комиссия стала регулирующим и надзорным органом в рамках банковской системы. Интересным представляется тот факт, что специализированный закон, регулирующий деятельность Комиссии, так и не был разработан. Полагаем, что это обусловлено тем, что Комиссия была создана в рамках Государственного совета и является достаточно новым органом надзора в банковской системе.
Первоначально Комиссия создавалась с целью повышения эффективности мониторинга и оценки деятельности банковских организаций. Вместе с тем в литературе отмечается наличие риска осуществления сговора между надзорным органом и банковскими учреждениями, с тем чтобы ввести центральный банк в заблуждение относительно эффективности деятельности банка <5>, а также риска сговора между центральным банком и банковским учреждением, что может привести к использованию надзорным органом выборочного надзора и снисходительности в регулировании <6>.
--------------------------------
<5> 2019.
<6> Wang S., Tan F. The Banking Regulation Review. Ed. 10. China // The Law Reviews. 2019.
Зарубежные авторы отмечают, что за Комиссией закреплен не только надзор за собственно банками, в ее ведении также находятся компании по управлению активами (asset management companies), трастовые, инвестиционные компании, а также иные финансовые учреждения, осуществляющие привлечение денежных средств <7>.
--------------------------------
<7> Faure-Grimaud A., Laffont J.-J., Martimort D. Risk Averse Supervisors and the Efficiency of Collusion // Contributions to Theoretical Economics. 2002. Vol. IV (2). N 1.
Так, основными функциями Комиссии по регулированию банковской и страховой деятельности являются:
- разработка нормативных актов в области надзора, норм и правил, регулирующих деятельность банковских учреждений;
- одобрение создания, реорганизации, прекращения деятельности, расширения сферы деятельности банковских учреждений;
- проведение специальной оценки для подтверждения компетенции директоров и старших менеджеров банковских учреждений;
- проведение выездного надзора и проверок банковских учреждений на местах;
- проведение расследований, применение санкций и принудительных мер воздействия в отношении учреждений, нарушающих требования законов и нормативных актов;
- сбор статистических данных и публикация отчетов по всему банковскому сектору в установленном порядке;
- внесение предложений по разрешению проблем депозитных организаций по согласованию с соответствующими контролирующими органами;
- управление наблюдательными советами государственных финансовых институтов;
- выполнение других обязанностей, делегированных Государственным советом КНР.
В литературе также описаны основные задачи регулятора - защита интересов вкладчиков и клиентов, поддержание доверия на рынке посредством пруденциального и эффективного текущего надзора, содействие повышению уровня осведомленности населения о современных финансах посредством просвещения потребителей и раскрытия информации, снижение уровня финансовой преступности; выделяются основные направления надзора, а также концепции и подходы к его осуществлению. К концепции, в частности, относятся проведение консолидированного надзора с упором на риск-ориентированный надзор; рекомендации банкам по созданию и поддержанию эффективности системы внутреннего контроля; повышение прозрачности надзора в соответствии с международными стандартами и практикой. В качестве основного подхода понимается пруденциальный надзор за уровнем риска, в частности обеспечение точной классификации ссуд, достаточности резервов на покрытие убытков, а также контроль соблюдения требований достаточности капитала на основе отчетности поднадзорных организаций <8>.
--------------------------------
<8> Ibid.
На современном этапе развития банковской системы Китая Комиссия является относительно самостоятельным органом и осуществляет свою деятельность под руководством Государственного совета КНР, но в то же время решения о проведении надзорных мероприятий и применении мер реагирования принимаются НБК.
Деятельность Комиссии регулируется Законом КНР "О банковском регулировании и надзоре" (далее - ЗБРН), а также информационными письмами и рекомендациями, которые выпускаются непосредственно самой Комиссией <9>.
--------------------------------
<9> Rules and Regulations / China Banking and Insurance Regulatory Commission. 2022.
Также следует отметить, что и НБК, и Комиссия вправе запрашивать отчетность и иную документацию у банковских организаций, что демонстрирует пересечение их функций <10>.
--------------------------------
<10> Закон КНР "О банковском регулировании и надзоре" // Law of the People's Republic of China on Banking Regulation and Supervision. The People's Bank of China. 2015.
Таким образом, существующая в Китае система банковского надзора предполагает существование двух относительно самостоятельных институтов, которые осуществляют регулирование и надзор в банковской сфере. При этом, несмотря на риск возникновения двойственности и дублирования полномочий, система банковского надзора Китая показывает свою эффективность в условиях современной цифровой экономики. Представляется перспективным с точки зрения имплементации лучших практик в России применить концепцию единого нормативного акта по вопросам осуществления банковского надзора, в том числе надзора за соблюдением требований по защите финансовых данных. В частности, с учетом специфики данного направления проверочной деятельности в таком акте целесообразно предусмотреть особый порядок проведения проверок, права и обязанности ее участников, требования, подлежащие соблюдению и проверке, требования к посредничеству и аутсорсингу по защите финансовой информации в условиях применения новых финансовых технологий, а также ответственность за несвоевременное сообщение, несообщение, искажение или сокрытие информации об инциденте, связанном с нарушением требований к защите финансовой информации.
