Становление надзорной власти в Китае
Данная работа посвящена поправкам в Конституцию КНР 2018 г., касающимся создания нового вида государственных органов - надзорных комиссий. Кроме того, отдельное внимание уделено Закону КНР "О надзоре", посредством которого развиваются конституционные положения. В статье рассматривается правовой статус Государственной надзорной комиссии и надзорных комиссий на местах, делается вывод о наличии у них широких полномочий в сфере противодействия коррупции вне рамок уголовного процесса. Доказывается, что надзорные комиссии представляют собой неподконтрольную административным и судебным органам КНР систему, которая несет ответственность только перед собраниями народных представителей. В статье также аргументируется, что хотя деятельность надзорных органов и независима от иных органов, но ввиду ее фактического сращивания с Центральной комиссией Коммунистической партии Китая по проверке дисциплины она находится под контролем партии, тем самым давая ей дополнительные рычаги воздействия на все китайское общество.
Ключевые слова: ВСНП, Китай, коррупция, взяточничество, реформа.
Китайская Народная Республика является одним из наиболее динамично развивающихся государств. Более того, КНР - географический сосед и один из важнейших торговых и политических партнеров Российской Федерации. В этой связи необходимо обратить внимание на изучение его законодательства, тем более что это государство сталкивается со многими из тех проблем, которые имеются и у России.
В 2018 г. завершился первый пятилетний срок пребывания в должности Председателя КНР Си Цзиньпина, который, заняв пост главы государства, объявил одним из приоритетов борьбу против коррупции, представляющую собой серьезную опасность для данного государства и Коммунистической партии Китая (далее - КПК) <1>. Была начата кампания по противодействию как мелким (мухам), так и крупным (тиграм) коррупционерами, а также кампания по поимке беглых коррупционеров (лис) <2>. Официальным лозунгом антикоррупционной борьбы стал лозунг "Вместе бить тигров и мух, охотиться на лис" . Результаты <3> первых пяти лет (2013 - 2018 гг.) антикоррупционной кампании представлены ниже <4>.
--------------------------------
<1> Лузянин С.Г., Трощинский П.В., Суходолов Я.А. Особенности правового регулирования борьбы с преступностью в Китае // Всероссийский криминологический журнал. 2016. N 4. С. 813.
<2> Сухаренко А.Н., Трунцевский Ю.В. Китайский опыт борьбы с коррупцией: состояние и тенденции // Международное публичное и частное право. 2016. N 4. С. 40 - 42.
<3> Составлено на основе данных отчетов Генеральной Народной прокуратуры КНР.
<4> В 2013 г. возбуждена 51 000 дел, среди видных "тигров" привлечены к ответственности: Бо Силай - член Политбюро ЦК КПК 17-го созыва, секретарь горкома города центрального подчинения Чунцин; Цзян Цземинь - член ЦК КПК 18-го созыва, начальник Комитета по контролю и управлению государственным имуществом; Лю Тэнань - глава Государственного управления по делам энергетики. В 2014 г. возбуждено 41 487 дел, среди привлеченных к ответственности Чжоу Юнкан - бывший министр общественной безопасности КНР, член Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК 17-го созыва; Сюй Цайхоу - заместитель председателя Центрального военного совета, член Политбюро ЦК КПК 17-го созыва. В 2015 г. возбуждено 40 834 дела, к ответственности привлечен "тигр" из бизнеса Сюй Цзяньи - председатель правления Первой автомобильной корпорации Китая (FAW). В 2016 г. возбуждено 47 650 дел, под следствием оказались "тигры" Су Жун - заместитель председателя Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета; Ван Минь - заместитель председателя Комитета по здравоохранению, культуре и образованию ВСНП КНР 12-го созыва. В 2017 г. возбуждено 59 539 дел, к ответственности привлечены такие "тигры", как Сунь Чжэнцай - член Политбюро ЦК КПК 18-го созыва, секретарь горкома города центрального подчинения Чунцин; Ли Лиго - министр гражданской администрации КНР; Ву Айин - министр юстиции КНР; Чэнь Сю - главный прокурор города центрального подчинения Шанхай. Данные по антикоррупционным делам за 2018 г. на момент подготовки статьи не опубликованы, однако известно, что к ответственности привлечены "тигры" Ян Цзин - ответственный секретарь Госсовета КНР; Чжан Шаочун - заместитель министра финансов КНР.
В КНР "в сфере противодействия коррупции широко используются подзаконное нормотворчество и нормативные акты внутрипартийного характера" <5>. Связано это с тем, что "подавляющее большинство государственных служащих являются членами КПК" <6>. Поэтому информацию о возможной причастности чиновника - члена КПК к коррупции на первом этапе проверяют Центральная комиссия КПК по проверке дисциплины и ее территориальные органы, которые применяют дисциплинарные меры воспитательного воздействия, а если их недостаточно, то инициируют уголовное преследование. Активизация борьбы против коррупции в КНР поставила на повестку дня вопросы о применении опыта антикоррупционной борьбы, накопленного КПК, к гражданам, которые в этой партии не состоят, а также о реформировании законодательства. Это связано с тем, что "в борьбе с коррупцией необходимо сбалансированное сочетание профилактического и репрессивного подходов" <7>, что как раз можно наблюдать в политике "триады противодействия коррупции" провозглашенной Си Цзиньпином <8>.
--------------------------------
<5> Севальнев В.В. Законодательство в сфере противодействия коррупции: Россия и Китай (сравнительно-правовой аспект) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. N 3. С. 100.
<6> Трощинский П.В. Нормативно-правовое регулирование борьбы современного китайского государства с коррупцией // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 2. С. 172.
<7> Гуцев П.Ю. Конституционные основы противодействия коррупции в России // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 12. С. 9 - 12.
<8> Севальнев В.В., Цирин А.М. Опыт лучших практик государственной службы Китая и России // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 6. С. 153 - 159.
Можно сказать, что апогеем первых пяти лет антикоррупционной борьбы является внесение 11 марта 2018 г. поправок в Конституцию КНР <9> и принятие Закона КНР от 20 марта 2018 г. "О надзоре" <10>. Их цель - создать новую систему органов государственной власти, т.е. "контрольно-надзорную ветвь власти, характерную для восточноазиатских, конфуцианских государств" <11>. Формирование надзорных органов как отдельной разновидности публично-правовых институтов, по мнению китайских исследователей, должно содействовать трансформации цели борьбы с коррупцией от временной борьбы к постоянному процессу противодействия, от пассивного контроля к активному надзору и построению системы прозрачности власти. Тем самым осуществляется переход от лечения симптомов к лечению коренных причин <12>.
--------------------------------
<9> Конституция КНР в ред. от 11 марта 2018 г.
<10> Закон КНР от 20 марта 2018 г. "О надзоре".
<11> Жилкибаев С.Н. ЦКПД КПК "На передовой" борьбы с коррупцией в КНР // Общество и государство в Китае. 2017. N 22-1. С. 513.
<12> Вэй Чандун. Программа реформы государственной надзорной комиссии: признаки, функции и ответственность // Дайджест общественных наук. 2017. N 6. С. 75.
Примечательно, что принятию Закона и поправок в Конституцию предшествовал проводимый в течение двух лет в провинциях Шаньси и Чжэцзян, а также г. Пекине эксперимент по созданию надзорных органов <13>. То есть фактически Конституция и Закон "О надзоре" легитимизировали начавшую складываться практику, которая, видимо, оказалась положительной. Представляется, что отечественному законодателю следует обратиться к китайскому опыту в плане принятия экспериментальных нормативных правовых актов, прежде чем осуществлять глобальные правовые реформы. Такой подход позволяет выявить недостатки будущего постоянного закона и, как следствие, скорректировать его или же отказаться от его принятия, тем более когда речь идет о внесении изменений в Конституцию.
--------------------------------
<13> Проект Закона КНР о надзоре представлен на рассмотрение ВСНП 13-го созыва..
В главе 3 Конституции КНР в новой редакции появился раздел (ст. 123 - 127), посвященный Государственной надзорной комиссии - вновь созданному высшему надзорно-контрольному органу Китая <14>. При этом не стоит путать надзорный орган с Народной прокуратурой, которая, согласно ст. 134 Конституции КНР, является государственным органом надзора за соблюдением законности, но выполняемые ею функции от того, чем занимается Надзорная комиссия, значительно отличаются <15>. Согласно п. 7 ст. 62, п. 11 ст. 67 и ст. 124 Конституции КНР Государственная надзорная комиссия состоит из председателя, его заместителей и членов. Руководитель Государственной надзорной комиссии избирается не более чем на два срока Всекитайским Собранием Народных Представителей (ВСНП), а его заместитель и члены назначаются Постоянным комитетом ВСНП по согласованию с руководителем Государственной надзорной комиссии. Комиссия подотчетна только ВСНП и формируется на срок, равный сроку его созыва. При этом полномочия главы комиссии могут быть прекращены только ВСНП, а полномочия его заместителей и членов комиссии - Постоянным комитетом ВСНП по ходатайству главы Государственной надзорной комиссии. Что касается надзорной комиссии провинции, то ее члены избираются представительным органом соответствующего уровня, а срок полномочий ее главы равен сроку полномочий избравшего его собрания народных представителей.
--------------------------------
<14> В ст. 123 Конституции КНР закреплено, что Государственная, провинциальные и муниципальные надзорные комиссии представляют собой надзорные органы государства.
<15> Если обратиться к толкованию иероглифов, которые составляют названия этих двух органов, то составляющие название прокуратуры иероглифы больше говорят именно о наблюдении, надзоре, в то время как иероглифы показывают не только на надзор, но и на контроль и проверку. Поэтому Надзорную комиссию более точным было бы называть Контрольной комиссией.
Статья 125 Конституции КНР закрепляет, что Государственная надзорная комиссия, являясь высшим надзорным органом, руководит работой надзорных комиссий, созданных на провинциальном и местном уровнях. Надзорные комиссии нижестоящих уровней несут ответственность перед органами, которые сформировали их, и перед надзорными комиссиями высших уровней. Из этого следует, что, хотя и надзорные комиссии на местах создаются разными собраниями народных представителей на разных уровнях, все они входят в единую систему во главе с Государственной надзорной комиссией. Такой подход в полной мере соответствует провозглашенным в Конституции КНР и Уставе КПК принципам демократического централизма и двойного руководства.
Государственная надзорная комиссия и комиссии местного и провинциального уровней провозглашены независимыми от иных органов государственной власти. В ч. 1 ст. 127 Конституции КНР закреплено, что надзорные комиссии осуществляют свои полномочия независимо, в соответствии с Законом; любые административные органы, общественные организации и частные лица не могут вмешиваться в их дела. Обусловлено это тем, что "рождение современной надзорной власти является ответом на распространение коррупции в органах административной власти, а позиционирование надзорных органов как "четвертой власти" является символом создания и эволюции концепции национальных прав человека с китайской спецификой" <16>.
--------------------------------
<16> Вэй Чандун. Программа реформы государственной надзорной комиссии: признаки, функции и ответственность // Дайджест общественных наук. 2017. N 6. С. 73.
Из изложенного видно, что порядок формирования надзорных комиссий дает их членам реальную независимость от иных органов. При этом чрезвычайно важной становится роль главы Государственной надзорной комиссии, которого можно отправить в отставку только во время сессии ВСНП <17>. Данный подход в китайской литературе поддерживают <18>, отмечая, что благодаря такой схеме формирования надзорных органов создаются отношения взаимных ограничений и контроля, можно сказать, обеспечивается баланс в государственном управлении. Именно этого требует и Конституция КНР, в ч. 2 ст. 127 которой закреплено, что надзорные органы при рассмотрении дел о незаконном злоупотреблении полномочиями должны взаимно сотрудничать и взаимно ограничивать судебные и правоохранительные органы, органы прокуратуры.
--------------------------------
<17> Сессии ВСНП проходят один раз в году.
<18> Цзян Вэньхуа. Некоторые вопросы, которым стоит уделить внимание в Законе "О надзоре" // Обзор Законодательства. 2018. N 1. С. 182.
Между тем положения ст. 124 - 127 Конституции КНР нивелируются тем, что глава Государственной надзорной комиссии одновременно является заместителем руководителя Центральной комиссии КПК по проверке дисциплины <19>. То есть, хотя Государственная надзорная комиссия и формируется представительным органом, фактически она, а следовательно, и провинциальные и местные надзорные органы находятся в прямой зависимости от Коммунистической партии Китая. Можно сказать, что данные взаимоотношения с КПК фактически превращают Государственную надзорную комиссию одновременно и в государственный, и в партийный орган, который, как отмечают исследователи, обеспечивает реализацию руководящей роли партии <20>. С одной стороны, это способствует усилению КПК и укреплению ее лидерства в стране <21>, а с другой - позволяет не допустить превращения надзорных органов в никем не контролируемые, чего очень опасаются китайские юристы <22>.
--------------------------------
<19> Биография товарища Ян Сяоду.
<20> Ли Хунбо. Место и нормативная система правил надзора // Современное право. 2019. N 5. С. 43.
<21> Хэ Шицин. Политико-юридический анализ системы государственной надзорной комиссии // Вестник Уханьского университета науки и технологий. Серия "Социальные науки". 2018. Вып. 20. N 3. С. 245.
<22> Цзян Вэньхуа. Некоторые вопросы, на которые стоит уделить внимание в Законе "О надзоре" // Обзор Законодательства. 2018. N 1. С. 182.
Как отмечалось выше, внесенные в Конституцию изменения были подробнее освещены в Законе КНР "О надзоре". Этот нормативный правовой акт закрепляет перечень вопросов, входящих в компетенцию надзорных органов.
Так, согласно ст. 15 названного Закона Государственная надзорная комиссия может проводить проверку в отношении любых лиц, которые так или иначе связаны или ранее были связаны с государством, независимо от их членства в КПК <23>. Такая проверка, согласно ст. 4 Закона, включает в себя сбор различных доказательств причастности лица к коррупции, опрос свидетелей, назначение экспертиз и т.д. При этом согласно ст. 33 Закона полученные таким способом доказательства являются допустимыми при рассмотрении дела судом. В случае необходимости Государственная надзорная комиссия может также задержать подозреваемого <24>. Фактически так называемые надзор и проверка дисциплины представляют собой полноценные следственные действия, однако уголовное дело не возбуждается вплоть до его передачи в прокуратуру. Следовательно, лицо, задержанное представителями органов надзора, лишается права на адвоката, так как в данной ситуации ввиду отсутствия уголовного преследования УПК КНР не применяется. Более того, о факте задержания, если есть основания полагать, что могут быть уничтожены улики, даже не ставится в известность семья задержанного. Такой подход в значительной степени ущемляет права подозреваемого и его родственников, которые оказываются в неведении о его судьбе до тех пор, пока на сайте надзорной комиссии или в средствах массовой информации не появится официальное сообщение о проведении проверки в отношении гражданина.
--------------------------------
<23> К ним относятся государственные гражданские служащие, военнослужащие, судьи, прокуроры, работники государственных предприятий, учителя и преподаватели государственных школ и вузов, сотрудники государственных учреждений медицины, культуры и спорта, депутаты народных собраний всех уровней.
<24> Согласно ст. 43 Закона КНР "О надзоре" лицо может быть задержано в общей сложности на срок не более 6 месяцев.
Достаточно широкими полномочиями наделена Государственная надзорная комиссия не только по проведению расследований, но и по осуществлению международного сотрудничества в сфере антикоррупционной деятельности. Так, согласно ст. 50 и ст. 51 Закона КНР "О надзоре" Государственная комиссия координирует международное сотрудничество с другими странами, регионами и международными организациями для заключения и исполнения международных договоров о борьбе с коррупцией, выдаче преступников, судебной помощи. То есть полномочия, которые ранее были закреплены за другими государственными органами, теперь перешли к комиссии.
Таким образом, на основании изложенного выше видно, что в марте 2018 г. в КНР была создана отдельная система органов государства - надзорно-контрольная, которая полностью независима от административных и судебных органов, однако тесно связана с КПК. Тот факт, что на надзорные органы фактически могут влиять только КПК и народные собрания, причем последние в меньшей степени ввиду их сессионной деятельности, в значительной степени усиливает партийный контроль над обществом. Еще одним важным последствием внесения поправок в Конституцию КНР и принятия Закона "О надзоре" является узаконивание на общенациональном уровне принятого ранее внутри компартии механизма дисциплинарных расследований. Хотя проводимый в течение двух лет перед принятием поправок в Конституцию эксперимент показал эффективность такого подхода в борьбе против коррупции, вряд ли его можно назвать приемлемым, например, для России, так как подозреваемый во время проверок, которые фактически являются следственными действиями, лишается значительного количества прав, предусмотренных в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации. Между тем сама идея установления сильных и независимых органов надзора заслуживает внимания и дальнейшего изучения.