Правовой статус консультативных советов в КНР и Республике Корее в контексте построения гражданского общества
В данной статье представлена актуальная проблема построения гражданского общества в Китайской Народной Республике и Республике Корее в контексте функционирования консультативных (общественных, социально-экономических) советов (палат). Автор рассматривает их статус, назначение, а также отличия от существующей в Российской Федерации Общественной палаты. Проанализированы основные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность указанных консультативных органов (Закон Республики Кореи "О комитете по социальным вопросам и труду", Положение об экономическом и социальном совете Китая), и этапы их становления. Приведены некоторые причины эффективности работы данных советов. Автор подчеркивает необходимость изучения научным сообществом и интеграции положительного иностранного опыта в российское законодательство с целью внедрения в политико-правовую реальность институтов гражданского общества.
Ключевые слова: гражданское общество, консультативные советы, Китайская Народная Республика, Республика Корея, Общественная палата Российской Федерации.
В непростых условиях пандемии, всеобщих ограничительных мер вопрос об эффективном функционировании институтов гражданского общества является крайне актуальным. Гражданское общество можно представить как некую сферу общественных отношений, прежде всего "имущественных, рыночных, семейных, нравственных, которые должны находиться в известной независимости от государства" <1>. Именно поэтому под гражданским подразумевают частное, цивильное образование, где кроме установленных законом институтов есть особая область отношений, неподвластных государству. Развитость его институтов является определяющей "характеристикой правового государства, указывает на инициативность общества в различных сферах его проявления: социальной, политической, культурной и экологической" <2>.
--------------------------------
<1> Матузов Н.И. Политология для юристов: Курс лекций. М.: Юрист, 1999. С. 328.
<2> Приходько Т.В. Экологическая безопасность и гражданское общество // Развитие российского общества. Иркутск: Изд-во БГУ, 2021. С. 518.
Эффективно функционировать гражданское общество может только во взаимодействии с государством. Проявления такого взаимодействия разнообразны. В данной работе автор анализирует консультативную форму.
Консультативная форма взаимодействия гражданского общества и государства заключается в работе специальных консультативных органов: общественных (социально-экономических) советов (палат), главное назначение которых заключается в гармонизации интересов общества и государства. Такие органы существуют в большинстве государств с демократическим политическим режимом. В России это прежде всего Общественная палата Российской Федерации, в Китае - Экономический и социальный совет, в Республике Корее - Комиссия по экономическому и социальному развитию.
В течение последних 40 лет Китайская Народная Республика продемонстрировала высокие темпы развития экономики, что позволило ей стать развитой промышленной, космической, ядерной державой. Не вызывает сомнений, что в XXI в. Китай стал мировым лидером наряду с США. Соответственно, "влияние Китая со временем будет только возрастать, и немалую роль сыграет политика "мягкой силы", направленная как на сохранение культурного наследия, так и на популяризацию китайской культуры в мире" <3>. Соответственно, "транслируются китайские ценности силами не столько государства, сколько силами гражданского общества" <4>.
--------------------------------
<3> Рожкова А.К. Подходы к пониманию нематериального культурного наследия в России и Китае: вопросы правового регулирования культурной безопасности // Правовые средства обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: история и современность. Иркутск: Изд-во БГУ, 2020. С. 97.
<4> Зайцев А.В. Гражданское общество и демократия в Китае // Мир русскоговорящих стран. 2020. N 1(3). С. 37.
Только в XX в. Китай, испытав влияние западной цивилизации, демонстрирует деятельность по созданию негосударственных организаций, относительно независимых от правительства. С 2012 г. руководство государства провозглашает о становлении в КНР социалистической совещательной демократии. Профессор Лю Янь полагает, что "основное отличие делиберативной демократии от агрегативной заключается в механизме создания и принятия проектов политических решений: если проект решения создается в ходе обсуждения граждан, речь идет о делиберации; в тех случаях, когда проект формируется органами представителей власти и в готовом виде выносится на обсуждение граждан, применяется агрегативный механизм" <5>.
--------------------------------
<5> Янь Л. Политический консультативный совет в политической системе Китая: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Казань, 2021. С. 7.
Примечательно, что гражданское общество появилось в Китае в директивном порядке, т.е. по решению высших органов власти. Поэтому говорить об автономности его институтов на данный момент не приходится.
Показательным примером такого института выступает Экономический и социальный совет Китая - Китайский экономический и социальный совет <6>, если дословно). Он является национальной ассоциацией по комплексным исследованиям экономических и социальных проблем, центральным аналитическим центром, а также членом правления Международной ассоциации экономических и социальных советов и аналогичных организаций.
--------------------------------
<6> Об Экономическом и социальном совете КНР: Положение CESC // Официальный сайт CESC.
Китайский экономический и социальный совет (КЭСС) был создан в июле 2001 г. с целью демократизации китайского общества (при руководящей роли компартии), сплочения общества, развития международного взаимодействия по вопросам построения гражданского общества. Регулирует статус и деятельность КЭСС Положение об экономическом и социальном совете Китая (международная аббревиатура - CESC). КЭСС является "национальной, профессиональной, некоммерческой общественной организацией, состоящей из общественных объединений, научно-исследовательских институтов, организаций, учреждений и частных лиц" <7>. В Положении особо подчеркивается, что Совет, имея возвышенную цель (победу великого китайского социализма и марксизма-ленинизма, идеи Мао Цзэдуна, теории Дэн Сяопина и Си Цзиньпина), играет важную роль в построении политики поддержки, сплочении гражданского общества и установлении консенсуса в Китае, а также в установлении международных связей для дальнейшего сотрудничества в данной сфере.
--------------------------------
<7> Там же.
Экономический и социальный совет КНР:
1) "организует исследования, форумы, семинары, консультации и другие мероприятия, связанные с целями его создания, и участвует в них;
2) принимает участие в деятельности Международной ассоциации экономических и социальных советов и аналогичных организаций;
3) в соответствии с Положением издает и распространяет журнал "Китайский экономический и социальный форум" <8>.
--------------------------------
<8> Там же.
В состав Совета входят общественные организации, научно-исследовательские институты, предприятия и учреждения экономической и социальной сферы, зарегистрированные на территории Китайской Народной Республики. В руководящий состав Совета входят эксперты и ученые в области экономики и социальной сферы, а также организаторы и руководители соответствующих подразделений на предприятиях.
Высшим органом КЭСС является Пленарное заседание Совета, которое созывается Председателем или заместителем Председателя и может проводиться в присутствии более чем двух третей членов Совета, а его решения вступают в силу, если за них проголосовало более половины членов Совета. Пленарные заседания Совета созываются не реже одного раза в год.
Источники финансирования Совета, согласно ст. 28 Положения, "взносы, пожертвования, государственные субсидии, доходы от осуществления деятельности и оказания услуг в рамках утвержденной деятельности, проценты, прочие законные доходы" <9>. Данные денежные средства Совета должны использоваться только для его развития, предусмотренного Уставом Совета, и не могут быть распределены или переданы в чье-либо управление. Налажена строгая система финансового управления, которая гарантирует законность, достоверность, точность и полноту бухгалтерской информации.
--------------------------------
<9> Там же.
В целом Китайский консультативный совет позиционируется как важный институт сотрудничества и политических консультаций, канал социалистической консультативной демократии.
Коренное отличие Китайского Совета от Общественной палаты России заключается в том, что в КНР Совет - профессиональная, некоммерческая общественная организация, состоящая из общественных объединений, научно-исследовательских институтов, организаций, учреждений и частных лиц, а в Российской Федерации Общественная палата - совещательный орган, обеспечивающий "взаимодействие граждан России, общественных объединений, профессиональных союзов" <10> с органами государственной власти. Поэтому и "расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год" <11>, а в Китае Совет ищет средства на свое содержание самостоятельно. Но главное отличие - это объем полномочий. В Китае полномочия связаны исключительно с научной деятельностью, внутренней организационной деятельностью и международным взаимодействием по вопросам построения гражданского общества. Говорить о том, что это эффективный институт гражданского общества Китая, по мнению автора, некорректно.
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
<11> Там же.
В Республике Корее в апреле 1990 г. по предложению Федерации корейских профсоюзов был учрежден Национальный экономический и социальный совет (НЭиСС) как первичный орган трипартизма (трипартизм - это "вид социального партнерства, при котором достигается компромисс между тремя сторонами: профсоюзами, работодателями и правительством" <12>). Совет провел два дискуссионных форума для достижения социального консенсуса в марте 1991 и феврале 1992 г., и оба они были организованы Президентом Республики Кореи. Однако Совет не получил достаточной общественной поддержки потому, что правительство не участвовало в социальном диалоге, кроме того, многие представители профсоюзов с недоверием относились к НЭиСС, полагая, что правительство будет использовать Совет в качестве политического средства контроля над способами расчета заработной платы. В таких условиях деятельность НЭиСС прекратилась.
--------------------------------
<12> Делегиоз Е.Г. Трипартизм - политика активного партнерства // Социально-экономический и гуманитарный журнал Красноярского ГАУ. 2018. N 2(8). С. 69.
В попытке преодолеть национальный экономический кризис с помощью трехстороннего сотрудничества в январе 1998 г. была создана Корейская трехсторонняя комиссия. Комиссия внесла существенный вклад в экономическое восстановление этой страны, в частности заключив "Социальное соглашение по преодолению экономического кризиса", состоявшее из 90 пунктов о структурных реформах в области финансов, трудового и бюджетного права <13>.
--------------------------------
<13> Национальный экономический и социальный совет Республики Кореи // Официальный сайт ESDC.
В первые годы в состав Комиссии входили представители Корейской конфедерации профсоюзов (FKTU), Федерации корейской промышленности (FKI), два министра правительства (министр финансов и экономики и министр труда) и четыре представителя политических партий. По сравнению с НЭиСС Трехсторонняя комиссия является гораздо более продуктивным органом социального консультирования, особенно с точки зрения полноты представительства интересов.
"В настоящее время Комиссия по экономическому и социальному развитию (ESDC) играет ключевую роль в усилиях по социальному диалогу в Корее, объединяет представителей работников (FKTU), работодателей (KEF) и правительства в лице Министерства экономики, Министерства финансов, представителей некоммерческих и научных организаций" <14>.
--------------------------------
<14> Закон Республики Кореи от 12 июня 2018 г. N 15663 "О Комитете по социальным вопросам и труду" // Официальный сайт Комитета по социальным вопросам и труду.
ESDC является социальным консультативным органом, в котором заинтересованные стороны имеют возможность обмениваться мнениями, взаимодействовать друг с другом, а также участвовать в процессах пересмотра законодательства о трудовых отношениях и выработки государственной политики, связанной с рынком труда и социальным обеспечением граждан Республики Кореи.
В дополнение к ESDC для социального диалога на национальном уровне существуют органы четырехстороннего партнерства, в которых правительство, работодатели, работники и граждане ведут социальный диалог на местном уровне.
Корею часто называют образцовым примером социального диалога в азиатском регионе. Действительно, трехсторонние делегации из более чем десятка азиатских стран, включая Филиппины, Монголию, Индию, Индонезию, Малайзию, Вьетнам и Таиланд, ежегодно посещают ESDC, чтобы перенять корейский опыт в области социально-экономического сотрудничества.
Соответственно, ESDC является консультативным органом при Президенте Кореи по вопросам трудовой политики и в то же время независимым органом трехсторонних политических консультаций. Его основная функция - обсуждение не только трудовой политики, направленной на обеспечение стабильности рабочих мест и улучшение условий труда, но и промышленной, экономической и социальной политики, оказывающей влияние на сферу трудовых отношений. Как можно заметить, Комиссия по экономическому и социальному развитию Республики Кореи - это узкоспециализированный консультативный орган, созданный с целью выстраивания эффективного диалога в трудовой сфере. От Общественной палаты отличается своей узкой специализацией и тем, что Комиссия создается при исполнительной ветви власти.
Общественная палата Российской Федерации, в отличие от Комиссии по экономическому развитию и труду Республики Кореи, по мнению автора, неэффективно выполняет и возложенные на нее полномочия по осуществлению общественной экспертизы законопроектов и общественного контроля. Объективная причина низкой эффективности работы Общественной палаты РФ и Экономического и социального совета КНР заключается в отсутствии их автономности, субъективная - в неразвитости гражданского общества в целом и незаинтересованности граждан в его построении в частности. "Игнорирование, попирание, откровенное нарушение прав и свобод личности имеет место не только в России, но когда большая часть наших граждан становится равнодушной к этой проблеме, то реализовать права и свободы будет невозможно, несмотря на их законодательное закрепление" <15>.
--------------------------------
<15> Рожкова А.К. Менталитет и уровень соблюдения прав личности в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Терроризм и права человека: гибридные угрозы, новые вызовы, система противодействия. Пенза, 2020. С. 144.
Таким образом, рассмотрев опыт Китайской Народной Республики и Республики Кореи в сфере построения продуктивного диалога между органами государственной власти и институтами гражданского общества, автор констатирует, что процесс создания консультативных советов в странах Азии в настоящем времени набирает обороты. Страны (КНР, РК, Вьетнам, Лаос, Таиланд) не только активно перенимают европейский опыт по их созданию, но и культивируют собственную традицию по выстраиванию взаимодействия гражданского общества и государства.
Устойчивое функционирование современного демократического государства немыслимо без развития таких институтов гражданского участия, как консультативные общественные советы. В то же время практика организации данных советов, создаваемых государством или органами местного самоуправления, выявила ряд недостатков. Это прежде всего значительная зависимость советов от органов власти и должностных лиц, зачастую поверхностное рассмотрение вопросов повестки дня и др.