Становление и развитие местных органов государственного управления Китайской Народной Республики
Актуальность проведенного исследования в первую очередь обусловлена тем, что большинство из аспектов развития местных органов государственного управления в Китае, невзирая на ряд имевшихся ошибок и китайскую специфику, не перестает представлять интерес для многих стран, и в первую очередь государств постсоветского пространства. В этой связи автор предпринял попытку анализа становления и функционирования местных органов государственного управления Китая. В процессе исследования автором установлено, что как институт местное самоуправление в КНР начало выстраиваться в начале 1950-х гг. и окончательно сформировалось в 2000-х гг., несмотря на то что общинные традиции в сельскохозяйственных районах Китая начинали складываться еще во времена правящей династии Западная Хань. Важнейшей причиной, по которой различные аспекты китайского местного самоуправления притягивают внимание отечественных китаеведов, является ежегодно возрастающая мировая роль КНР в глобальных политических и экономических процессах. В обозначенной совокупности совершенно очевидно, что система местных органов государственного управления КНР является уникальной и эффективной, а опыт КНР по становлению и организации функционирования системы местного самоуправления может использоваться Российской Федерацией в процессе оптимизации органов местного самоуправления.
Ключевые слова: Конституция КНР, система местного самоуправления, органы местного самоуправления, государственное строительство, административные органы, национальные автономии, комитеты городского и сельского населения, институционализация.
В постоянно модернизирующемся мире вопросы дальнейшей стремительной демократизации социума становятся неразрывно связаны с проблемами низового самоуправления и с каждым годом начинают приобретать все большую не только политическую, но и научную актуальность. В этой связи в современных условиях в различных странах мира продолжается активная деятельность по реформированию и трансформации систем органов самоуправления. Данные явления обусловлены необходимостью достижения результативности и конкурентного преимущества всех процессов, связанных с местным самоуправлением. В этой связи концепция высококачественного совершенствования политики в сфере местного самоуправления занимает одно из важнейших мест в научных исследованиях ученых по всему миру.
Однако в период развития глобализационных процессов задача, связанная с приведением местного самоуправления в единую унифицированную систему, трудновыполнима, поскольку каждая из стран обладает своими специфическими особенностями в этой сфере, в том числе историческими, национальными и местными традициями. Вместе с тем в целях совершенствования результативности деятельности местных органов власти в отдельных государствах вполне можно заимствовать отдельные элементы местного самоуправления из других стран.
Вне всякого сомнения, сохранить и развить российскую государственность могут только поступательная модернизация экономической сферы страны и качественное улучшение жизненного уровня россиян. Достичь указанной цели возможно, лишь максимально привлекая к этой работе различные общественные слои населения и объединяя все необходимые государственные усилия, что непременно, в свою очередь, потребует укрепления органов местного самоуправления. В связи с этим нужно подчеркнуть, что существенное значение по методологическому и методическому обеспечению рассматриваемой деятельности занимает исследование эффективных систем по местному управлению в зарубежных государствах, и в том числе странах, которые не только достигли небывалых успехов в сфере экономики, но и обеспечили все необходимые условия по реализации человеческого потенциала, как, например, Китайская Народная Республика (далее - КНР, Китай).
Отдельные аспекты системы местного самоуправления КНР исследовались в работах отечественных и зарубежных специалистов. В частности, Л.М. Лысяковой проводился сравнительный анализ развития местного самоуправления в КНР и Российской Федерации <1>. О.В. Сивинцевой и С.Р. Титовой изучались проблемы, связанные с формированием и развитием местного самоуправления в период авторитарных реформ <2>. Ю.А. Будегечиевой рассматривались различные вопросы местного (деревенского) самоуправления в КНР <3>. Л. Сунь проанализировал процесс развития эффективности деятельности местных органов власти с использованием китайского опыта <4>. Однако, несмотря на наличие работ, посвященных проблематике местного самоуправления в Китае, специальных, комплексных исследований, рассматривающих генезис местных органов самоуправления в КНР, ранее проведено не было.
--------------------------------
<1> Лысякова Л.М. Развитие институтов самоуправления на местном уровне в КНР в 1980-е - 90-е гг.: Сравнительный анализ китайского и российского опыта: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2000. 30 с.
<2> Сивинцева О.В., Титова С.Р. Местное самоуправление как институт публичного участия: траектории развития в России и Китае // Власть. 2016. N 12. С. 87 - 92.
<3> Будегечиева Ю.А. Деревенское самоуправление в современном Китае: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Иркутск, 2011. 30 с.
<4> Сунь Л. Теоретический анализ процесса развития эффективности деятельности местных органов власти в странах с переходной экономикой (на примере Китая) // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2013. N 4 (82). С. 37 - 45.
Важно отметить, что еще в начале XX столетия один из наиболее почитаемых в КНР политических деятелей Сунь Ятсен, разработавший общую программу государственного строительства в Китае, отмечал важность и необходимость во время государственного строительства такого периода политической опеки, при котором необходимо развивать местное самоуправление до уровня уезда. И только после завершения этих процессов следует приступать к формированию демократических провинциальных собраний <5>.
--------------------------------
<5> Мельников А.П. Система местного управления и самоуправления в КНР // Философия и социальные науки. 2008. N 3. С. 86.
Первые местные органы государственного управления в Китае были созданы еще до возникновения КНР, именно в тот период, когда шел первый этап гражданской войны в Китае (1927 - 1936 гг.). Тогда, ориентируясь на Советский Союз, Китай начал использовать его опыт по партийно-государственному устроительству. В силу ряда объективных обстоятельств в 1934 г. КСР прекратила свое существование <6>.
--------------------------------
<6> Новейшая история Китая / А.В. Меликсетов, А.С. Мугрузин, К.В. Шевелев и др.; глав. ред. М.И. Сладковский. М., 1983. С. 56.
Второй период гражданской войны в Китае (1945 - 1949 гг.) был ознаменован образованием в 1949 г. КНР. После чего практически на всей китайской территории стали устанавливаться местные органы государственной власти под руководством Коммунистической партии Китая (далее - КПК). Основная поддержка новым властям оказывалась со стороны китайских Вооруженных сил, которые выступали не только организаторами новых властных структур, но и поставляли кадры из числа военнослужащих во вновь образованные структуры <7>.
--------------------------------
<7> Гудошников Л.М. Высшие органы государственной власти и государственного управления Китайской Народной Республики. М., 1960. С. 13.
Первая половина 1949 г. в КНР была ознаменована началом формирования органов центрального и местного государственного управления, образованных в рамках единой системы. В декабре 1949 г. во время четвертого заседания Центрального народного правительственного совета КНР были приняты одни из первых актов, определивших порядок организации и функционирования провинциальных, городских и уездных органов представительной власти <8>. Постепенно происходит выстраивание единой вертикали органов государственного управления <9>. Принятая в 1954 г. Конституция, проект которой утверждался первой сессией Всекитайского собрания народных представителей 20 сентября 1954 г., и Закон об организации местных собраний народных представителей позволили разграничить компетенции органов госвласти и управления.
--------------------------------
<8> Гудошников Л.М. Местные органы государственной власти и государственного управления Китайской Народной Республики. М., 1958. С. 37.
<9> Кобец П.Н. Генезис органов государственной власти и управления Китайской Народной Республики // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 7. С. 53.
После образования КНР в 1949 г. страна четыре раза меняла Конституцию: в 1954, 1975, 1978 и 1982 гг. В четвертую, ныне действующую Конституцию КНР были внесены изменения в 1988, 1993, 1999, 2004 и 2018 гг. В соответствии с Конституцией 1954 г. к 1957 г. КНР была поделена на 22 провинции. В сфере местного госуправления были приведены к единой форме низовые административные единицы, широким фронтом вводилось деление на волости. В то же время происходили процессы вторых изменений административного деления сельских территорий. В соответствии с новыми экономическими реалиями укреплялись волости. Деление на уезды оставалось, шло восстановление прежних уездов, и добавлялись новые, при этом ряд уездов были слиты в единые <10>.
--------------------------------
<10> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2004. С. 636 - 639.
Наряду с этими процессами происходило возникновение районов национальных автономий. В начале 1950-х гг. их число резко стало возрастать и достигло в 1957 г. 26 автономных округов и 50 автономных уездов. В 1952 г. китайским правительством была опубликована Программа по осуществлению национальной районной автономии в КНР, которая определяла в том числе и такие вопросы, как полномочия органов самоуправления в районах национальных автономий. Сегодня среди основных нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус национально-территориальных автономий, следует назвать Конституцию КНР 1982 г. и Закон КНР "О национально-территориальной автономии" от 1 октября 1984 г. Согласно конституционным нормам, в частности разделу 6 ст. 122, органам самоуправления национально-территориальных автономий разрешены разработка и принятие местных законов, управление местными финансами, организация местных отрядов, охраняющих общественный порядок, использование одного либо нескольких общеупотребительных языков и письменностей, которые особо распространены в национальной территории <11>.
--------------------------------
<11> Манько В.А. Основные нормативные акты, регулирующие осуществление национально-территориальной автономии в Китайской Народной Республике // Современное право. 2010. N 8. С. 147.
В ноябре 1957 г., готовясь перестраивать управление ряда народно-хозяйственных отраслей, реализуя второй пятилетний план, власти КНР приняли решение значительно расширить права Народных комитетов. В результате в 1958 г. в сферу местного ведения передавалось около 80% промпредприятий и организаций, которые до этого подчинялись промышленным министерствам. В это же время Госсоветом КНР принимаются важнейшие нормативно-правовые акты, усилившие роль органов самоуправления в разнообразных сферах госуправления <12>.
--------------------------------
<12> Основные нормативные акты о местных органах государственной власти и государственного управления Китайской Народной Республики: сб. док. / под ред. Л.М. Гудошникова; пер. Э.П. Гаврилова. М.: Госюриздат, 1959. С. 11 - 25.
В конце 1970-х гг. окончательно сформировались и политические предпосылки для организации системы местного самоуправления КНР, старт которым дали глобальные экономические преобразования. Были созданы комитеты сельского и городского населения, организация которых контролировалась политическим руководством страны. Комитетам отводилась роль посредников между парторганизациями и обществом. Реформирование местного самоуправления не входило в первоочередные задачи руководства государства, оно в большей степени сопровождало экономическое преобразование страны и закрепляло давно возникшие общинные традиции Китая. В связи с этим серьезного политического спора по данному вопросу не произошло. Экономическая ситуация КНР на тот момент также благоприятствовала процессу совершенствования системы местного самоуправления, поскольку в конце 1970-х гг. в Китае начался мощный рост экономики. Таким образом, политическая и экономическая ситуация на тот момент в стране оказалась более чем благоприятна для развития системы местного самоуправления. В том числе рассматриваемые процессы имели успех благодаря традиционному общинному укладу и постепенной либерализации страны.
В настоящее время правовой основой деятельности местных органов государственного самоуправления КНР выступает раздел 5 главы 3 Конституции КНР 1982 г. и Закон КНР "Об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств" (1979 г., с поправками в 1982, 1986, 1995 и 2004 гг.) <13>. Органы местного управления на местах состоят из собраний народных представителей (далее - СНП) и их исполнительных органов - местных народных правительств. Среди основных полномочий местных СНП - контроль за соблюдением и исполнением законодательных актов и решений вышестоящих СНП, утверждение планов и бюджета территориального образования, различных отчетов, а также иные полномочия. Их деятельность в том числе способствует снижению коррупции <14>.
--------------------------------
<13> Правовое строительство Китая.
<14> Сухаренко А.Н., Трунцевский Ю.В. Китайский опыт борьбы с коррупцией: состояние и тенденции // Международное публичное и частное право. 2016. N 4. С. 41.
Низовые структуры местного самоуправления КНР представлены комитетами сельского и городского населения по месту жительства, при помощи которых населению предоставлено право осуществлять самоуправление. Общественное самоуправление в КНР представляется в качестве важнейшего элемента реформирования политической системы <15>.
--------------------------------
<15> Галенович Ю.М. Китайское чудо или китайский тупик? М.: Муравей, 2002. С. 58.
Таким образом, органы местного самоуправления КНР сохранились с момента возникновения КНР и постоянно совершенствовались. Вся их деятельность носила и продолжает носить публичный характер, а населению разрешено участие в мероприятиях по годовой отчетности должностных лиц, а также граждане могут давать оценку их работе и отменить ряд решений, с которыми они не согласны. Местное самоуправление в КНР, возникшее практически сразу же после образования страны, реформировалось на протяжении семи десятилетий, и в наше время результаты этой деятельности довольно хорошо заметны. Они выражаются в неплохом стратегическом планировании, а также в применении передовых технологий при развитии местных органов государственного управления.
