Генезис органов государственной власти и управления Китайской Народной Республики
Установление в процессе исследования наилучшего опыта работы в сфере деятельности органов государственной власти в настоящее время видится как одна из важнейших актуальных научно-практических проблем. В этой связи автором была предпринята попытка анализа генезиса органов государственной власти и управления Китайской Народной Республики. В процессе исследования автор установил, что на протяжении ряда десятилетий руководство КНР акцентирует внимание на построении сильного и эффективного государственного аппарата. На этом фоне происходит постоянное повышение требований к персоналу государственных служащих, и такой вид деятельности начинает переходить в долгосрочную государственную задачу. Новизна исследования состоит в том, что данная научная работа посвящена рассмотрению одной из лучших государственных практик по совершенствованию деятельности органов государственной власти и управления КНР в условиях начала 2020-х годов. Практическая значимость работы обусловлена возможностью применения китайских инновационных форм и методов в сфере государственного управления и повышения профессиональных качеств и работающего в этой сфере персонала Российской Федерации.
Ключевые слова: Китайская Народная Республика, Конституция, органы государственной власти, государственное управление, разделение властей, исполнительная власть, государственная политика.
В 2019 г. Китайская Народная Республика (далее - КНР, Китай) отметила 70-летнюю годовщину с момента основания государства в 1949 г. С первых дней возникновения китайского государства и по настоящее время отечественные ученые и практики проявляют особое внимание ко всему происходящему на территории Китая. Одновременно с этим отдельный интерес у российских специалистов, занимающихся исследованием проблематики китайской государственности, вызывают вопросы, относящиеся к государственному строю КНР, и в первую очередь различные аспекты, связанные с функционированием и реформированием системы органов государственной власти и управления страны.
Однако при этом необходимо признать, что отечественная и зарубежная историография не в достаточной степени уделяла внимание проблемам генезиса рассматриваемых органов, особенно в период их становления. А ведь это весьма важная проблема, в частности в том числе и с точки зрения оценок современных событий, связанных с изменениями, происходящими в этих органах.
Между тем успехи по государственному строительству в КНР уже в течение многих лет не перестают вызывать особый интерес к данной проблеме у теоретиков и практиков и являются предметом обсуждения у представителей разнообразных научных кругов. В этой связи в условиях начала 2020-х годов на фоне все возрастающего интереса к китайскому феномену рассматриваемая проблематика начинает приобретать особое значение, поскольку изучение положительного опыта китайских властей по совершенствованию деятельности органов государственной власти и управления в ситуации с нестабильной международной обстановкой и различными кризисными явлениями выглядит крайне необходимым.
С первого взгляда может показаться, что рассматриваемая система органов власти имеет большое сходство с существовавшей аналогичной системой в Советском Союзе. В этой связи важно подчеркнуть, что, по мнению отечественных исследователей, на заре возникновения КНР советскими специалистами оказывалось содействие китайским руководителям страны по вопросам, связанным с дальнейшим государственным управлением и построением органов государственной власти. В частности, профессор Л.М. Гудошников указывал на единство сущности органов государственной власти и управления КНР и Советского Союза и иных стран социалистического лагеря <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гудошников Л.М. Высшие органы государственной власти и государственного управления Китайской Народной Республики / Акад. наук СССР, Ин-т права им. А.Я. Вышинского. М.: Изд-во Акад. наук СССР, 1960. С. 18.
Но в то же время подробное исследование структуры и деятельности рассматриваемых органов позволяет прийти к умозаключению, что в процессе их организации и становления учитывался не только опыт Советского Союза, но и особенности китайской специфики, позволившие создать уникальную модель государственного строя, которая отличается как от социалистических стран, так и капиталистических государств. На это, в частности, указывал профессор Л.Д. Воеводин еще в начале становления новой китайской государственности в 1950-х годах, отмечая, что КНР с момента своего возникновения в 1949 г. сочетает марксистско-ленинскую идеологию и китайскую действительность <2>. К сказанному можно добавить, что подобная ситуация продолжает сохраняться и в начале 2020-х годов XXI столетия.
--------------------------------
<2> См.: Воеводин Л.Д. Государственный строй Китайской Народной Республики. М.: Госюриздат, 1956. С. 25.
Нельзя не согласиться с позицией отечественных китаеведов, по мнению которых в течение длительного временного периода важнейшей целью китайского государства являлось сохранение национальной идентичности. По этой причине китайское руководство еще в 1920-х годах воспользовалось опытом Советского Союза, предложившего миру более совершенную государственную модель управления, которая являлась альтернативой западной системы. Советская государственная модель была более интересна китайскому руководству, поскольку она сохраняла основные принципы традиционного государства, которое основывалось не на политической конкуренции партий, а на власти авторитетного политика <3>.
--------------------------------
<3> См.: Виноградов А.В. Соревнование общественных систем: международное значение китайского авторитаризма. 70 лет современному китайскому государству: материалы ежегодной научной конференции Центра политических исследований и прогнозов ИДВ РАН (Москва, 20 и 22 марта 2019 г.). М.: ИДВ РАН, 2019. С. 13.
На рубеже 1930 - 1940-х годов в общем и в целом были обозначены основные направления социальных и экономических начал становления послереволюционной китайской государственности в формате проекта новой демократии, смысл которой сводился к диктуемой индивидуальными условиями Китая важности долгосрочного сосуществования разных китайских общественных классов, в связи с необходимостью использования всех возможных ресурсов для достижения эффективного развития экономических основ государства <4>.
--------------------------------
<4> См.: Пивоварова Э.П. 70 лет КНР: от программы "новой демократии" к созданию "нового интегрального общества". 70 лет современному китайскому государству: материалы ежегодной научной конференции Центра политических исследований и прогнозов ИДВ РАН (Москва, 20 и 22 марта 2019 г.). М.: ИДВ РАН, 2019. С. 21.
Действующая и поныне система органов государственной власти и управления КНР была сформирована и оформлена конституционно-правовым закреплением в 1954 г. В 1949 г. после победного завершения Коммунистической партией Китая (далее - КПК) гражданской войны была образована КНР и с 1949 г. до 1954 г., а именно с момента возникновения КНР и до принятия Конституции государства, во время переходного периода в стране был этап действия временной системы госорганов. В это время функциями верховного представительного органа государственной власти была наделена пленарная сессия Народного политического консультативного совета КНР, на которой в сентябре 1949 г. приняли важнейшие конституционные законы, которые заложили основу государственного строя КНР <5>.
--------------------------------
<5> См.: Трощинский П.В. Высшие органы государственной власти и управления в начальный период существования КНР (1949 - 1954 гг.) (историко-правовой аспект). 70 лет современному китайскому государству: материалы ежегодной научной конференции Центра политических исследований и прогнозов ИДВ РАН (Москва, 20 и 22 марта 2019 г.). М.: ИДВ РАН, 2019. С. 326.
Сегодня КНР является государством с унитарным устройством. Осуществление властных полномочий происходит через центральный государственный орган - Всекитайское собрание народных представителей (далее - ВСНП) - высший орган государственной власти. Постоянно действующий орган ВСНП - Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (далее - ПК ВСНП) <6>.
--------------------------------
<6> См.: Зайцева Т.Р. Конституционные основы политической системы Китайской Народной Республики: правовое закрепление и проблемы развития. Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. N 10 (77). С. 84.
Структура высших органов власти КНР отличается от многих зарубежных систем своим своеобразием и индивидуальностью. При этом для нее характерно единство всех без исключения ее составных элементов при четко разграниченных полномочиях среди всех органов власти. Отечественные ученые по данному поводу также высказали свое мнение, отметив, что все без исключения государственные органы КНР наделены определенными задачами, которые вытекают из функционала государства на данном этапе его развития <7>.
--------------------------------
<7> См.: Кондратьев Р.С., Грачев Л.А. Государственный строй Китайской Народной Республики. М.: Госюриздат, 1959. С. 54.
Важно подчеркнуть, что законодательные основы государственной службы КНР в отличие, например, от аналогичных законодательных норм Российской Федерации и стран Европейского союза (далее - ЕС) обладают определенными особенностями. В частности, в законодательных нормах КНР, относящихся к рассматриваемому вопросу, совершенно иначе, чем в законодательстве ЕС, понятийно характеризуется государственная служба. Кроме того, в границах самой системы государственной службы Китая деление происходит не по видам службы, а на основе рода деятельности служащих. И еще, в КНР институт госслужбы отличает целостность, его рассматривают как единое правовое образование. Четкие грани проводятся только по уровню требований относительно профессиональных качеств соискателей должностей рассматриваемых органов <8>.
--------------------------------
<8> См.: Севальнев В.В., Цирин А.М. Опыт лучших практик государственной службы Китая и России // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 6 (73). С. 154.
Укрепив властную вертикаль, КНР в условиях нового тысячелетия демонстрирует необыкновенный рост экономического, духовного и нравственного потенциала страны, несмотря на то что система органов власти является симбиозом социалистической и капиталистической модели управления. Некая двойственность во многом обусловлена функционированием в КНР двух различных подходов по организации системы органов власти. Например, в соответствии с Конституцией КНР 1982 г. государственную власть на основной части страны осуществляют Всекитайское собрание и местные собрания народных представителей <9>. А власть Специального административного района Сянган (бывший Гонконг) осуществляется в виде законодательной, исполнительной и судебной ветвей <10>.
--------------------------------
<9> См.: Конституция Китайской Народной Республики от 4 декабря 1982 г. (в ред. 2018 г.).
<10> См.: Основной закон Специального административного района Сянган Китайской Народной Республики: принят в 1990 г. сессией ВСНП.
В числе прочего следует сказать и о том, что Китай сумел сформировать систему многоуровневого контроля за деятельностью органов государственной власти, называемую аудитом эффективности.
Важно отметить еще один факт. Так, в частности, Китай сумел построить эффективную систему по стимулированию активности госслужащих в рамках исполнительной вертикали власти. Также государственный аппарат КНР располагает весьма жесткой системой сдержек и противовесов, позволяющих проводить тщательные перекрестные проверки деятельности различных органов государственной власти. При этом проверяющие органы постоянно подвергаются ротации в целях минимизирования возникновения коррупционных составляющих <11>.
--------------------------------
<11> См.: Гудошников Л.М., Асланов Р.М. и др. Как управляется Китай. Эволюция властных структур Китая в 80 - 90-е гг. XX века: науч. изд. / под ред. М.Л. Титаренко. М.: Институт Дальнего Востока РАН, 2001. 420 с.
Примечательно, что страна добилась феноменальных результатов в противодействии коррупции, казнокрадству, хищениям в органах государственной власти <12>. Виновные в совершении коррупционных преступлений привлекаются к уголовной ответственности на длительные сроки и пожизненному заключению, а также к смертной казни в виде расстрела <13>.
--------------------------------
<12> См.: Сухаренко А.Н., Трунцевский Ю.В. Китайский опыт борьбы с коррупцией: состояние и тенденции // Международное публичное и частное право. 2016. N 4. С. 40 - 42.
<13> См.: Кобец П.Н. Особенности противодействия коррупции в Китае // Безопасность бизнеса. 2017. N 5. С. 27.
Несколько слов необходимо уделить институту главы государства КНР, поскольку у него также имеется своя китайская специфика. Так, в связи со сложившимися китайскими политическими обычаями посты главы государства - председателя КНР, генсека Коммунистической парии Китая, председателя Центрального военного совета Китая, председателя Совета государственной безопасности КНР занимаются одним и тем же лицом - с 2013 г. и по настоящее время Си Дзиньпином. К его полномочиям в том числе относится издание нормативных правовых актов, которые имеют церемониальный характер, а также которые оформляются решениями ВСНП и ПК ВСНП <14>.
--------------------------------
<14> См.: Максимова О.О. Формирование правового статуса председателя КНР в китайском законодательстве // Новые аспекты социально-политического развития КНР: материалы ежегодной научной конференции Центра политических исследований и прогнозов ИДВ РАН. Сер. "Общество и государство в Китае в период реформ" / отв. ред. А.В. Виноградов. 2015. С. 171.
Как показало проведенное исследование, система органов государственной власти и управления Китая на протяжении практически всего периода существования КНР продолжает сочетать в себе свойства парламентаризма, которые выражаются в организации функционирования Всекитайского собрания народных представителей, а также качества, которые присущи однопартийным системам управления. В этой связи можно с уверенностью утверждать, что в настоящее время КНР активно и эффективно совершенствует государственное управление, демонстрируя разнообразные подходы к этому процессу. Кроме того, рассмотрение китайского опыта по повышению мобильности органов государственной власти и управления сделало возможным выявить их характерные черты и положительные тенденции, которые могут быть полезны в случае реализации обозначенных направлений совершенствования государственной политики Российской Федерации.