Москва
+7-929-527-81-33
Вологда
+7-921-234-45-78
Вопрос юристу онлайн Юридическая компания ЛЕГАС Вконтакте

Правовое обеспечение отдыха и оздоровления детей в городе Севастополе: проблемы теории и практики

Обновлено 27.05.2024 03:33

 

Статья посвящена рассмотрению содержания и актуальных проблем правового обеспечения отдыха и оздоровления детей в Севастополе. Проанализированы меры государственной поддержки организации отдыха и оздоровления детей, проживающих в городе Севастополе. Определены основные направления правоприменительной практики, обеспечивающей реализацию положений профильного городского законодательства. Сформулированы авторские теоретико-методологические и научно-практические предложения для повышения качества и эффективности применения Закона города Севастополя "Об обеспечении прав детей, проживающих в городе Севастополе, на отдых и оздоровление", направленные на формирование системной модели государственной политики в сфере обеспечения прав детей на уровне города федерального значения.

 

Ключевые слова: город федерального значения, Севастополь, права детей, оздоровление, отдых, меры государственной поддержки.

 

The article is devoted to consideration of the content and current problems of legal support for children's recreation and health improvement in the city of Sevastopol. Measures of state support for the organization of recreation and recreation and health improvement of children living in the city of Sevastopol are analyzed. The main directions of law enforcement practice are identified, ensuring the implementation of the provisions of relevant city legislation. The author's theoretical, methodological, scientific and practical proposals have been formulated to improve the quality and effectiveness of the application of the Law of the city of Sevastopol "On ensuring the rights of children living in the city of Sevastopol to health improvement and recreation", aimed at forming a systemic model of state policy in the field of ensuring children's rights at the level cities of federal significance.

 

Key words: federal city, Sevastopol, children's rights, health improvement, recreation, government support measures.

 

Реализация прав детей на отдых и оздоровление является одним из конституционных приоритетов российской государственной политики по предоставлению всемерной поддержки семье, материнству и детству, что находит свое непосредственное отображение и механизмы реализации в действующем федеральном и региональном законодательстве.

Следует отметить, что создание комфортных условий проживания является одним из ключевых заданий современного города, который, по точному определению основоположника российской науки городского права В.В. Таболина, является "сложным многогранным понятием" <1>. Такая сложность городского механизма объясняется, помимо прочих факторов, той многофункциональностью в правотворчестве и правоприменении, которая охватывает практически всю повседневную жизнедеятельность граждан, объединенных общим территориальным признаком - постоянным проживанием в пределах городской черты.

--------------------------------

<1> Таболин В.В. Правовая теория современного российского города. М.: Изд-во "Юрист", 2012. С. 44.

 

Именно с выделением обозначенного признака принадлежности лица к территории обусловлено вынесение в качестве критерия предоставления мер государственной поддержки в различных социальных сферах, включая оздоровление и отдых, признака постоянного проживания в городе федерального значения или ином виде субъекта Федерации.

При этом принятие законодательных основ предоставления мер государственной поддержки в городах федерального значения дает полное основание сделать вывод о наличии у городов социальной функции, реализуемой в отношении своих жителей в соответствии с категориями, перечень которых не может противоречить нормам федерального законодательства либо ухудшать гарантированные ими условия. В то же время город федерального значения как субъект Федерации, безусловно, имеет значительно больший объем социальных функций и полномочий по сравнению с другими городами.

Такое положение объясняется возможностью осуществления своего регионального правотворчества в форме принятия законов как актов высшей силы, а кроме того, функционированием собственной системы органов государственной исполнительной власти (правоприменительный уровень, характеризующийся огромным массивом индивидуальных актов), в силу чего государственная политика в определенных социальных и социокультурных сегментах проводится именно на уровне города и в его территориальных пределах.

Таким образом, социальная ответственность городов федерального значения в российской правовой и управленческой модели является особенно высокой, поскольку городская законодательная и исполнительная власть одновременно по своему статусу является и публичной властью субъекта Федерации, а уровень субъекта Федерации, в свою очередь, является уровнем непосредственной реализации абсолютного большинства социальных задач и приоритетов, стратегически и концептуально предусмотренных федеральным законодательством о формах и методах реализации социальной функции государства, как законами, так и подзаконными актами, прежде всего указами Президента Российской Федерации.

Именно в парадигме российской конституционной модели социального государства и установленного в ней приоритета детей в государственной политике <2> были приняты Указ Президента РФ от 22 ноября 2023 г. N 875 "О проведении в Российской Федерации года семьи" <3> и Указ Президента РФ от 23 января 2024 г. N 63 "О мерах социальной поддержки многодетных семей" <4>.

--------------------------------

<2> Борисенко В.И., Чернышева Е.Н. Поправки в Конституцию Российской Федерации (2020 год) // Социально-гуманитарные знания. 2021. N 2. С. 31 - 37.

<3> Указ Президента РФ от 22 ноября 2023 г. N 875 "О проведении в Российской Федерации года семьи".

<4> Указ Президента РФ от 23 января 2024 г. N 63 "О мерах социальной поддержки многодетных семей".

 

Основным направлением дальнейшего совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации об оздоровлении и отдыхе детей исходя из приоритетных задач, обозначенных главой государства для единой системы органов публичной власти, представляется разработка и принятие эффективных механизмов оздоровления и отдыха детей, в особенности детей из многодетных семей, комплексная государственная поддержка которых объявлена одной из главных задач на 2024 г.

Базовым нормативным правовым актом, определяющим основы правового обеспечения прав детей на отдых и оздоровление и выступающим типовым для разработки соответствующих законов конкретных субъектов Федерации, в том числе городов федерального значения, является Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <5>.

--------------------------------

<5> Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

 

Статья 12 данного Закона специально посвящена вопросам обеспечения прав детей на оздоровление и отдых, причем основное место занимают вопросы институционального содержания полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за это совместное направление их деятельности.

Особенностью указанной статьи как раз и является отсутствие распределения полномочий и предметов ведения между существующими уровнями публичной власти, поскольку п. 1 ст. 12 возлагает на всех субъектов реализации государственной политики общий перечень принимаемых ими мер, среди которых - принятие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность организаций отдыха детей и их оздоровления, создающих юридическую и организационно-управленческую основу для практической реализации права детей на отдых и оздоровление в конкретных субъектах Федерации.

В городе федерального значения Севастополе специальным законом, формирующим правовую основу для качественной и эффективной организации оздоровления и отдыха детей, является Закон города Севастополя от 9 февраля 2015 г. N 114-ЗС "Об обеспечении прав детей, проживающих в городе Севастополе, на отдых и оздоровление" <6> (далее - Закон).

--------------------------------

<6> Закон города Севастополя от 9 февраля 2015 г. N 114-ЗС "Об обеспечении прав детей, проживающих в городе Севастополе, на отдых и оздоровление".

 

Закон посвящен нескольким предметам правового регулирования, среди которых можно выделить следующие блоки нормативного и институционального содержания: а) цели и принципы организации отдыха и оздоровления детей; б) условия государственной поддержки отдельных категорий детей; в) меры государственной поддержки в сфере организации отдыха и оздоровления детей; г) полномочия государственных органов власти города Севастополя по организации отдыха и оздоровления детей (в городе Севастополе организация оздоровления и отдыха детей полностью относится к компетенции органов государственной власти, а не муниципальной, что можно считать характерным признаком, имманентно присущим городам федерального значения. На концентрацию широкого перечня полномочий, включая социальные, в компетенции органов государственной власти на территории городов федерального значения указывают в своих исследованиях В.В. Таболин, А.В. Таболин <7>, С.А. Васильев <8>).

--------------------------------

<7> Таболин В.В., Таболин А.В. Категория полезности в городском праве: к вопросу о практической значимости результатов деятельности городской власти // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 10. С. 67 - 71.

<8> Васильев С.А. Общие начала соотношения субъектов конституционного права. М.: Центркаталог, 2023. С. 159.

 

Относительно общих понятий, применяемых в Законе, следует подчеркнуть отсылочный характер нормы, закрепленной в ст. 1 "Основные понятия", в соответствии с которой применяются понятия, установленные Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Подобный подход дает возможность обеспечить отсутствие текстуальных противоречий в вопросах раскрытия содержания основных понятий между федеральным и региональным законодательством и, следовательно, значительно уменьшить вероятность появления противоречий федеральному законодательству в Законе города Севастополя, тем самым положительно влияя на качество и внутреннюю согласованность городского законодательного регулирования.

Вместе с тем при анализе положений Закона, посвященных целям и принципам организации отдыха и оздоровления детей (ст. 3), в целом достаточно полных и концептуально соответствующих федеральному законодательству, появляются некоторые дискуссионные вопросы теоретико-методологического характера, объективируемые с точки зрения юридической техники нормотворческой деятельности, которые целесообразно было бы исправить для повышения качества Закона и упрощения реализации установленных в нем целей и принципов субъектами правоприменительной деятельности.

Так, п. 3 ч. 1 ст. 3 относит к целям организации отдыха и оздоровления детей защиту детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие, в то время как, на наш взгляд, такая конструкция относится скорее к принципам, перечисленным в ч. 2 ст. 3, так как защита детей от указанных факторов должна осуществляться при достижении всех без исключения основных целей специального правового регулирования Закона, и прежде всего, обеспечения прав детей на отдых и оздоровление.

Рассматривая условия государственной поддержки отдельных категорий детей (ст. 6), меры государственной поддержки в сфере организации отдыха и оздоровления детей (ст. 7) и категории детей, проживающих в городе Севастополе, которым предоставляются меры государственной поддержки в виде предоставления путевок для отдыха и оздоровления (ст. 8), установленные в Законе, отметим достаточно полный их перечень, а также необходимый уровень своевременного реагирования законодателя на изменения в федеральном законодательстве и фактическом состоянии общественных отношений, что свидетельствует о высоком качестве аналитической, нормопроектной и нормотворческой деятельности Законодательного Собрания города Севастополя по приоритетным направлениям государственной политики.

Так, ст. 8 совершенно справедливо и обоснованно была дополнена п. 13 в соответствии с Законом города Севастополя от 1 декабря 2022 г. N 720-ЗС новой категорией (дети, отнесенные Законом города Севастополя к получателям мер социальной поддержки - членам семей участников специальной военной операции либо членам семей погибших (умерших) участников специальной военной операции).

В то же время, на наш взгляд, учитывая географическую близость города Севастополя к новым субъектам Российской Федерации (ДНР, ЛНР, Запорожская область, Херсонская область), курортно-климатические особенности Черноморского побережья и наличие организационной базы для оздоровления и отдыха детей, ст. 8 должна быть дополнена еще одной категорией, установленной п. 4 Указа Президента РФ от 21 декабря 2023 г. N 975 "О мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, пострадавших от агрессии Украины" <9>. В соответствии с указанным пунктом органам государственной власти субъектов РФ исходя из финансового положения субъектов РФ рекомендуется обеспечить направление пострадавших детей ежегодно в организации отдыха детей и их оздоровления или при наличии медицинских показаний в санаторно-курортные организации, а также обеспечить возможность проезда к месту отдыха или лечения и обратно, в том числе для сопровождающего лица.

--------------------------------

<9> Указ Президента РФ от 21 декабря 2023 г. N 975 "О мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, пострадавших от агрессии Украины".

 

В данном случае, как представляется, в Законе должно быть обозначено, что мера государственной поддержки осуществляется без привязки к месту проживания ребенка в городе Севастополе, но с оговоркой о том, что такая мера предоставляется в пределах выделенного целевого бюджетного финансирования, что позволит полностью реализовать в специальном законе важную и полезную рекомендацию, предложенную в Указе Президента РФ.

Анализируя полномочия государственных органов власти города Севастополя по организации отдыха и оздоровления детей, следует отметить, что их перечень пропорционально распределен между Правительством города Севастополя и уполномоченным органом, которым является Департамент образования и науки города Севастополя, в структуре которого создано специальное подразделение - сектор отдыха и оздоровления.

Отдых и оздоровление детей, проживающих в городе Севастополе, организуется на базе пяти лагерей: ДОЛ "Ласпи", ДОЛ "Горный", ДОЛ "Алькадар", ФГБУ ДОП "Радуга", ДОЛ имени Казакевича. При этом в качестве позитивной правоприменительной практики можно выделить дифференцированный порядок подачи заявлений на получение путевок для определенных категорий детей, указанных в ст. 8 Закона. Предусмотрены такие способы подачи заявлений, как: а) непосредственный через районные управления Департамента труда и социальной защиты населения города Севастополя; б) непосредственный через Департамент образования и науки города Севастополя; в) непосредственный через МФЦ; г) непосредственный через общеобразовательные организации; д) электронный (цифровой) способ через портал "Госуслуги" (наиболее доступный, предусмотренный для 11 из 13 возможных категорий детей, имеющих право на получение путевки в силу ст. 8 Закона).

Учитывая необходимость сотрудничества различных органов публичной власти по ряду возникающих организационных вопросов, эффективным способом межведомственного взаимодействия по вопросам оздоровления и отдыха детей, успешно функционирующим в городе Севастополе, является деятельность межведомственной комиссии по организации отдыха детей и их оздоровления в городе Севастополе, что также способствует формированию надлежащего уровня применения действующего законодательства об организации оздоровления и отдыха детей через координацию усилий уполномоченных органов государственной власти <10>.

--------------------------------

<10> Отдых и оздоровление детей в городе Севастополе // Официальный портал органов государственной власти.

 

Обобщая результаты проведенного исследования теоретических и практических проблем правового обеспечения отдыха и оздоровления детей в городе Севастополе, можно сделать следующие выводы: а) специальное законодательство города Севастополя в целом создает эффективную правовую основу для организации оздоровления и отдыха детей, проживающих в городе Севастополе, имеет комплексный предмет правового регулирования, устанавливает цели и принципы организации отдыха и оздоровления детей, условия государственной поддержки отдельных категорий детей, меры государственной поддержки в сфере организации отдыха и оздоровления детей, полномочия государственных органов власти города Севастополя по организации отдыха и оздоровления детей; б) отдельные положения Закона нуждаются в приведении в соответствие с рекомендациями, обозначенными в указах Президента РФ, отображающими реальные общественные потребности отдельных категорий детей; в частности, представляется целесообразным дополнить статью пунктом о детях, пострадавших от агрессии Украины, сделав это без законодательной привязки к проживанию в городе Севастополе, но с оговоркой о возможности реализации данного пункта в пределах выделенного целевого бюджетного финансирования; в) в городе Севастополе создана достаточно эффективная институциональная система реализации законодательных норм об организации оздоровления и отдыха детей, основными организационно-правовыми характеристиками которой являются: создание специального подразделения в структуре уполномоченного органа; дифференцированный подход к взаимодействию с заявителями с широким применением элементов цифровизации; постоянное функционирование системы межведомственного взаимодействия по вопросам организации оздоровления и отдыха детей, проживающих в городе Севастополе.