Экологический туризм как вид экологического предпринимательства: новое в регулировании особо охраняемых природных территорий
В статье анализируются недавние изменения в законодательстве, затрагивающем особо охраняемые природные территории. Основное внимание уделяется новому Закону об экотуризме, который вступил в силу в сентябре 2023 г. Автор исследует мотивы, лежащие в основе принятия данного Закона, а также его воздействие на правовой статус особо охраняемых природных территорий. В статье подробно рассматриваются ключевые принципы экотуризма как вида экологического предпринимательства и методы их внедрения в регулирование особо охраняемых природных территорий с целью гармонизации интересов сохранения природы и обеспечения устойчивого развития, оценивается возможное влияние нового закона на развитие экологически устойчивого туризма и улучшение благосостояния местного населения.
Ключевые слова: экологическое предпринимательство, экологический туризм, особо охраняемые природные территории, закон об экотуризме, охрана окружающей среды.
The article analyzes recent changes in legislation affecting specially protected natural areas. The main focus is on the new law on ecotourism, which came into force in September 2023. The author explores the motives underlying the adoption of this law, as well as its impact on the legal status of protected areas. The article discusses in detail the key principles of ecotourism as a type of environmental entrepreneurship and methods of their implementation in the regulation of protected areas in order to harmonize the interests of nature conservation and sustainable development, assesses the possible impact of the new law on the development of environmentally sustainable tourism and improving the well-being of the local population.
Key words: ecological entrepreneurship, ecological tourism, specially protected natural areas, ecotourism law, environmental protection.
По итогам 2022 г. заметен значительный рост туристического потока в особо охраняемых природных территориях (далее - ООПТ), который увеличился на 40% и достиг 14 млн человек <1>. Этот показатель является рекордным за последние годы. Интерес к посещению ООПТ неотделим от роста антропогенной нагрузки, способной оказать непоправимое воздействие на уникальные природные объекты. Отсутствие норм и принципов для осуществления туристической деятельности на ООПТ ограничивало не только законное использование этих территорий в рекреационных и туристических целях, но и повышало риск нанесения ущерба ООПТ. Эта правовая неопределенность послужила причиной внесения <2> пакета изменений в действующее законодательство об ООПТ <3>, которые вступили в силу с 1 сентября 2023 г. <4>.
--------------------------------
<1> См.: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации: определен рейтинг самых посещаемых особо охраняемых природных территорий России по итогам 2022 года.
<2> Законопроект N 1130300-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования осуществления рекреационной деятельности на особо охраняемых природных территориях).
<3> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2023) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<4> Федеральный закон от 18 марта 2023 г. N 77-ФЗ (ред. от 04.08.2023) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2023. N 12. Ст. 1890.
Инструментом для поиска баланса интересов между необходимостью сохранения природных комплексов в первозданном виде и развития рекреации на территории Российской Федерации, потребность в которой существенно возросла после 2020 г. в связи с пандемией COVID-19, стало развитие так называемого направления внутреннего экологического туризма. При этом идеи развития в области экологического туризма впервые в правовом поле появились несколько ранее, и даже была сделана первая попытка дать легальное определение понятия экотуризма как "...путешествия с целью наблюдения и приобщения к природе, основными принципами которого являются рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды" <5>. Важно отметить, что ранее нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об ООПТ), оперировали исключительно понятием познавательного туризма и относили его к подвиду экологического <6>, что свидетельствует о подходе к экологическому туризму исключительно как к форме экологического просвещения, а не в том числе как к направлению предпринимательской деятельности. Экологический туризм фокусируется на природе и окружающей среде, подчеркивая ее сохранение, с сопутствующим учетом интереса развития туристической деятельности по ряду экономических причин, в то время как познавательный туризм ориентирован на образование, познание и изучение культурных и исторических аспектов местности, в том числе неприродных объектов, созданных человеком. Такой подход нельзя признать корректным, на что указывалось и в научной литературе, так как экологический туризм не может существовать обособленно от стимулирования развития бизнеса в сфере рекреационной деятельности на ООПТ, монетизация экологического туризма необходима для "...устойчивого экономического и финансового обеспечения системы ООПТ" <7>. Стимулирование развития бизнеса в области экологического туризма в конечном итоге осуществляется как в интересах потребителей услуг, получающих возможность использовать качественную инфраструктуру при осуществлении туристической деятельности на ООПТ, так и в интересах государства, выполняющего сразу несколько задач. Так, для государства туризм становится важным источником поступления денежных средств в бюджет в виде налоговых отчислений и других обязательных платежей, инструментом обеспечения занятости населения и повышения его уровня благосостояния, увеличения уровня валового внутреннего продукта страны и создания отраслей, обслуживающих внутренний туризм <8>. Соответственно, главной задачей нового правового регулирования в области развития экологического туризма на ООПТ становится поиск компромисса между двумя противоположными потребностями - охраной ООПТ и осуществлением туристической деятельности с возможностями их сочетания, достигаемой посредством внедрения норм рекреационной емкости при расчете предельно допустимой антропогенной нагрузки <9>. Данная задача соответствует концепции "мягкого" туризма, разработанной швейцарским экологом Й. Криппендорфом и противопоставляемой "жесткому" туризму, при котором сначала происходит извлечение прибыли от осуществления туристической и рекреационной деятельности, а затем подрыв основы его существования в случае отсутствия установленных границ дозволенного <10>.
--------------------------------
<5> Распоряжение Правительства РФ от 5 мая 2018 г. N 872-р (ред. от 11.07.2019) "Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)" // СЗ РФ. 2018. N 21. Ст. 3035.
<6> Распоряжение Правительства РФ от 31 мая 2014 г. N 941-р (ред. от 21.03.2019) "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2014. N 24. Ст. 3105; подп. "г" ст. 7 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 28.06.2022) "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2023) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<7> Васильева М.И. К юридическому определению понятия экологического туризма // Lex russica (Русский закон). 2020. N 4. С. 41.
<8> См.: Тверитинова О.Г., Салахутдинова К.В. Проблемы правового регулирования оказания туристических услуг на особо охраняемых природных территориях // Экономика. Социология. Право. 2023. N 2 (30). С. 89.
<9> См.: Тропина Д.В., Рахаева В.В., Сурикова А.М. Новые правила развития туризма на особо охраняемых природных территориях // Право и государство: теория и практика. 2023. N 8 (224). С. 105.
<10> Цепилова Е.С., Родионова Н.Д. Развитие экологического туризма в России: концептуальные характеристики и потенциал развития // Вестник РГГУ. Серия: Экономика. Управление. Право. 2022. N 2. С. 120.
Отметим, что понятийно-категориальный аппарат, используемый с 1 сентября 2023 г. в области регулирования экологического туризма, отличается от подходов, изложенных ранее в концепциях и стратегиях развития туризма, принимаемых Правительством РФ. Так, в действующей редакции Закона об ООПТ законодатель отказался от использования термина "экологический туризм", заменив его на более узкий термин "туризм на ООПТ", включающий в себя "...временные выезды (путешествия) граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства на ООПТ в целях посещения уникальных природных комплексов и объектов и иных предусмотренных настоящим ФЗ целях" <11>, т.е. законодатель сделал выбор в пользу формального определения данного вида туризма, а не содержательного. Однако достойно внимания то, что новая редакция Закона об ООПТ не обошла стороной установление критериев данного вида туризма, поставив в приоритет именно охрану ООПТ и минимизацию негативного воздействия на территории, наделив Правительство РФ полномочиями по утверждению порядка расчета предельной рекреационной емкости <12>. Такой подход законодателя можно объяснить желанием не перегружать само определение туризма на ООПТ его многочисленными признаками, излагаемыми далее по тексту Закона об ООПТ с точки зрения удобства юридической техники. Вместе с тем в специальной литературе высказываются опасения <13>, что для комплексной оценки потенциального вреда ООПТ и выработки обоснованных решений при размещении в границах ООПТ туристической инфраструктуры дополнительно необходимо проведение государственной экологической экспертизы, институт которой утрачен в отношении ООПТ с 2018 г. <14>.
--------------------------------
<11> См.: статья 5.2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2023) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<12> См.: Постановление Правительства РФ от 31 октября 2023 г. N 1811 "Об утверждении Правил расчета предельно допустимой рекреационной емкости особо охраняемых природных территорий федерального значения при осуществлении туризма" // Официальный интернет-портал правовой информации.
<13> См.: Суюнчев М.У. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: современные тенденции к снижению правовых гарантий // Экологическое право. 2023. N 1. С. 25.
<14> Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 321-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2018. N 32 (часть I). Ст. 5114.
Примечательно, что нововведения Закона об ООПТ в части развития туризма касаются исключительно двух категорий ООПТ - государственных природных заповедников и национальных парков. Ознакомимся с самыми важными изменениями.
Так, к числу задач государственных природных заповедников добавили организацию и осуществление туризма (подп. "ж" ст. 7 новой редакции Закона об ООПТ) и перестали выделять лишь один вид допустимого туризма - познавательный, как это было в прежней редакции Закона об ООПТ (абз. 2 п. 5 ст. 9). Стало возможным строительство объектов капитального строительства, некапитальных строений, сооружений в целях, связанных с выполнением задач государственного природного заповедника (абз. 3 п. 1 ст. 9 новой редакции Закона об ООПТ), следовательно в том числе задачи по организации и осуществлению туризма. Представляется, что данная норма направлена на повышение инвестиционной привлекательности государственных природных заповедников, позволяющее реализовать строительство объектов туристической инфраструктуры на их территории. В целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, абз. 4 п. 1 ст. 9 новой редакции Закона об ООПТ теперь допускает возможность проведения выборочных рубок лесных насаждений, что является тенденцией к ослаблению режима особой охраны ООПТ. Кроме того, к числу изменений, снижающих уровень правовой охраны ООПТ, следует отнести исключение из числа допустимых мероприятий и видов деятельности на территории государственного природного заповедника восстановление и предотвращение изменений природных комплексов их компонентов в результате антропогенного воздействия (подп. "а" п. 2 ст. 9 новой редакции Закона об ООПТ).
Аналогичные изменения претерпели нормы о правовом статусе национальных парков. В новой редакции Закона об ООПТ законодатель отказался от допущения лишь познавательного туризма на территории национального парка, который возможно было осуществлять только путем проведения экскурсий в рамках определенной конкретно под эту цель зоны (изменен подп. "б" п. 1 ст. 15). Также стоит обратить внимание на появление в Законе об ООПТ нового раздела "Рекреационная деятельность в национальных парках", который вводит обязанность организовывать рекреационную деятельность с учетом предельно допустимых рекреационных нагрузок, рассчитываемых для каждого национального парка отдельно и утверждаемых федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится соответствующий национальный парк. При этом остаются в силе действующие запреты на осуществление деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам национальных парков, в том числе запрет на создание объектов капитального строительства, отнесенных к жилым домам (п. 3 ст. 17.1 новой редакции Закона об ООПТ). В отношении иных объектов капитального строительства, исходя из текста п. 5 ст. 17.1 новой редакции Закона об ООПТ, появляется возможность их строительства с учетом особенностей, устанавливаемых Правительством РФ. Данные изменения позволят обеспечить учет индивидуальных особенностей национального парка при планировании рекреационной деятельности на его территории. К числу значимых изменений стоит отнести включение в текст Закона об ООПТ ст. 37.1 о функционировании туристско-рекреационных особых экономических зон в границах национальных парков, предусматривающей правовое регулирование порядка предоставления земельных участков, расположенных в границах национального парка, под осуществление рекреационной деятельности, порядка заключения соглашения о передаче прав и обязанностей по ее осуществлению и регулирование содержания Закона об ООПТ. Отсутствие заключенного соглашения неизбежно влечет за собой нарушение правового режима ООПТ <15>.
--------------------------------
<15> См.: Мамедов С.Н. оглы, Авраменко М.В. Регулирование режима земель национальных парков и развитие туристической деятельности // Туризм: право и экономика. 2023. N 3. С. 9.
По итогам проведения анализа изменений, внесенных в законодательство об ООПТ в последние десятилетия, специалистами в области экологического права делается справедливый вывод о том, что многие из этих поправок направлены не только на решение стратегических задач по охране природы и устойчивому развитию, но и на более узкую цель, такую как освоение территорий и развитие предпринимательства в конкретных локациях <16>. Важно отметить, что изменения, ослабляющие режим охраны ООПТ, могут иметь серьезные последствия для биоразнообразия и экосистем. Расширение возможностей организации рекреации и туризма в пределах ООПТ способно увеличить негативное воздействие человеческой деятельности на природу, включая загрязнение, разрушение экосистем и потерю биоразнообразия. Решения, касающиеся ослабления режима охраны ООПТ, должны быть основаны на обоснованных научных данных и стратегическом планировании, с учетом приоритетного интереса сохранения природы в долгосрочной перспективе. Выполнению данного условия способствует проведение расчета предельно допустимой рекреационной емкости, являющейся "...максимально возможным количеством посетителей, которые могут посетить в качестве туриста ООПТ либо ее отдельные части в единицу времени без деградации природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем" <17>. Согласно новому правовому регулированию расчет производится не менее чем раз в 5 лет либо при выявлении изменений туристских объектов, что позволяет постоянно актуализировать имеющуюся информацию и не допустить возникновение ущерба ООПТ.
--------------------------------
<16> См.: Галиновская Е.А. Проблемы модернизации законодательства об особо охраняемых природных территориях // Экологическое право. 2022. N 5. С. 22.
<17> Статья 2 Постановления Правительства РФ от 31 октября 2023 г. N 1811 "Об утверждении Правил расчета предельно допустимой рекреационной емкости особо охраняемых природных территорий федерального значения при осуществлении туризма" // Официальный интернет-портал правовой информации.
Принятие новой редакции Закона об ООПТ, включившей в себя нормы, регулирующие область экологического туризма на ООПТ, продиктовано необходимостью развития на этих территориях так называемого "мягкого" туризма, играющего важную роль в сохранении природы, предотвращении антропогенных воздействий и в улучшении благосостояния населения в регионах, где он развивается. Интерес представляют принципы экотуризма, выделяемые специалистами <18>: стремление к минимизации отрицательного воздействия туризма на окружающую среду и культурное наследие; уделение особого внимания охране природы и культурных ценностей на посещаемых территориях, что содействует сохранению биоразнообразия природных комплексов; способствование информированию туристов и местных жителей о важности охраны природы и экологической устойчивости; включение местных жителей в реализацию туристской деятельности с целью предоставления им возможности получения дохода от туризма и участия в управлении природными ресурсами; привлечение инвестиций, что способствует развитию региональных экономик путем создания новых рабочих мест и стимулирования спроса на местные товары и услуги. Следовательно, целью принятия поправок в Закон об ООПТ стало объединение таких принципов, как уважение к природе, поддержание культурного наследия и извлечение экономической выгоды, что позволило создать правовую модель устойчивого туризма, способствующую охране окружающей среды и общему благополучию.
--------------------------------
<18> См.: Путинцева Н.А., Дроздова А.Д., Петрова В.В. Экономика и экология: проблемы природопользования и землеустройства. Экономика агропромышленного комплекса // Экономический вектор. 2023. N 2 (33). С. 118.
Итак, мы рассмотрели новый, один из ключевых аспектов правового режима ООПТ - использование этих территорий в целях туризма и отдыха, что стало возможным в результате внесения изменений в Закон об ООПТ в 2023 г. Стоит признать целесообразность этих изменений, так как сделан шаг в развитии экологического туризма как вида экологического предпринимательства, направленный на достижение баланса между сохранением природы и культурных ценностей, поддержанием экономического роста и обеспечением устойчивого развития территорий. Подобная стратегия соответствует глобальной тенденции приближения дикой природы к человеку без ее разрушения.
