Экологический туризм на особо охраняемых природных территориях: рекреационная деятельность и охрана окружающей среды
Всемирный фонд природы, с 18.09.2023 Фонд охраны окружающей среды и защиты животных - организация, признанная в России иностранным агентом.
В статье рассматривается проблематика правового регулирования организации туристско-рекреационной деятельности на особо охраняемых природных территориях (далее - ООПТ). Традиционно реализуемая на ООПТ задача сохранения уникальных природных комплексов и биоразнообразия в изолированных условиях в настоящее время преобразуется в практическую задачу их интеграции в социально-экономическое пространство. Экологический туризм наиболее эффективным способом объединяет в себе рекреационный, просветительский и инвестиционный виды деятельности на ООПТ, основываясь при этом на природоохранительных принципах. В статье исследуются правовые механизмы, обеспечивающие одновременное эффективное сочетание охраны ООПТ и реализации туристской деятельности в контексте целей устойчивого развития, такие как уникальный режим охраны и использования для каждой категории ООПТ, природоохранительные ограничения и запреты на осуществление видов деятельности на ООПТ, зонирование территории ООПТ, предельно допустимая рекреационная емкость ООПТ.
Ключевые слова: экологическое законодательство, экологический туризм, особо охраняемые природные территории, рекреационная деятельность, охрана окружающей среды, устойчивое развитие.
The article deals with the problems of the legal regulation of the organisation of the tourist and recreational activities in specially protected natural areas. Traditionally implemented in specially protected natural territories, the task of preserving unique natural complexes and biodiversity in isolated conditions is currently being transformed into the practical task of integrating them into the socio-economic space. Ecological tourism combines recreational, educational and investment activities in specially protected natural areas in the most effective way and is based on environmental principles. The article explores the legal mechanisms that ensure a simultaneous effective combination of the protection of specially protected natural territories and the implementation of tourism activities in the context of sustainable development goals: unique regime of protection and use for each category of specially protected natural areas; environmental restrictions and prohibitions on the implementation of activities in such areas; zoning their territory; their maximum permissible recreational capacity.
Key words: environmental legislation, Ecological tourism, specially protected natural areas, recreational activities, protection of environment, sustainable development.
В российском законодательстве, правоприменительной практике и доктринальных исследованиях устойчиво существует основанная на богатых исторических традициях общепризнанная концепция важности и значимости системы особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Рассматриваемые в ее контексте ООПТ являются объектами общенационального достояния и приоритетно выполняют задачи по сохранению уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, биологического разнообразия, изучению естественных процессов в биосфере и контролю за изменением ее состояния, экологическому воспитанию и просвещению населения.
Изменения, планомерно вносимые в специальное законодательство, обеспечивающее правовое регулирование режима охраны и использования ООПТ, хотя сохраняют незыблемыми некоторые из ее достижений, однако подвергают значительному переосмыслению сложившуюся стратегию изолированного функционирования ООПТ и устанавливают совершенно новые цели и задачи деятельности ООПТ, связанные с их интеграцией в сферу социально-экономического развития. Особенно важные изменения появились в связи с принятием Федерального закона от 18 марта 2023 года N 77-ФЗ <1>, который определил особенности осуществления рекреационной деятельности на ООПТ и ввел понятие туризма на ООПТ, установив также требования, предъявляемые к нему.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 18.03.2023 N 77-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Туризм и ранее был возможен для некоторых видов ООПТ, но при этом традиционно в большинстве случаев рассматривается (и в предшествующее, и в настоящее время) в качестве вида рекреационной деятельности, которая трактуется в качестве более содержательно широкого понятия, охватывающего разные сферы деятельности, включая туризм. Уставы многих ООПТ (федерального, регионального и местного значения) формировались в этом контексте и содержали указание на осуществление ими именно комплексной рекреационной деятельности (например, природного парка "Волго-Ахтубинская пойма" в Волгоградской области, природного парка "Виштынецкий" в Калининградской области, Государственного природного заказника "Кургальский" в Ленинградской области, национального парка "Лосиный Остров" в Московской области и др.).
В течение многих лет само определение понятия "рекреационная деятельность" в законодательных нормах отсутствовало, притом что ее осуществление в одних случаях все же предусматривалось, а в других - ее возможность (например, для государственных природных заповедников) практически отсутствовала.
Новая редакция Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) <2> в ст. 17.1 вводит понятие рекреационной деятельности, которая представляет собой деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг в сфере туризма, физической культуры и спорта, организации отдыха и укрепления здоровья граждан <3>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
<3> Указанное определение достаточно последовательно воспроизводится в системе изменений в экологическом и природоресурсном законодательстве. Такое же определение рекреационной деятельности введено Федеральным законом от 04.08.2023 N 486-ФЗ в ч. 1 ст. 41 ЛК РФ.
Подчеркнем, что ООПТ имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, в связи с чем они изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для них установлен режим особой охраны (преамбула Закона N 33-ФЗ и п. 1 ст. 94 ЗК РФ) <4>.
--------------------------------
<4> Земельный кодекс РФ.
Отметим, что взгляды на сущность и содержание рекреационной деятельности могут различаться: с одной стороны, она может быть рассмотрена как хозяйственная деятельность, как система мероприятий, осуществляемая в туристических, оздоровительных и спортивных целях, а с другой стороны, это деятельность отдельных индивидов, направленная на укрепление и восстановление их физических и духовных сил. Эта двойственность также распространяется и на понятие туризма как вида рекреационной деятельности на ООПТ.
Пункт 1 ст. 5.2 Закона N 33-ФЗ оговаривает, что под туризмом на особо охраняемых природных территориях понимаются временные выезды (путешествия) граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства на особо охраняемые природные территории в целях посещения уникальных природных комплексов и объектов и в иных предусмотренных данным Федеральным законом целях.
Сформулированное таким образом определение коррелирует с общим понятием "туризм", содержащимся в ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", оговаривающим при этом, что туризм может осуществляться в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и иных целях.
Возможность организации туризма на ООПТ предусмотрена целым рядом норм действующей редакции Закона N 33-ФЗ. Так, например, организация и осуществление туризма отнесены к задачам государственных природных заповедников (подп. "ж" ст. 7) и основным задачам национальных парков (подп. "г" ст. 13) и др. Отметим, что в наибольшей степени задачи развития туризма последовательно ориентированы на национальные парки: Стратегия развития туризма в РФ до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2019 года N 2129-р, предусматривает реализацию к 2035 году на территории не менее чем половины национальных парков модели экологического туризма.
Статьей 5.2 Закона N 33-ФЗ установлены основные критерии и особенности организации и осуществления туризма на ООПТ, которые, несомненно, носят природоохранительный характер. К их числу отнесены и такие как: сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем, биоразнообразия; минимизация негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении туризма; соблюдение установленной предельно допустимой рекреационной емкости ООПТ при осуществлении туризма, режима ее особой охраны; осуществление туризма на специально оборудованных для этого местах и маршрутах; сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.
В настоящее время нормами действующего законодательства предусмотрены различные виды туризма: внутренний, международный, социальный, самодеятельный, сельский, детский, экскурсионный, экологический, приключенческий, экстремальный, паломнический, деловой, культурно-познавательный, лечебно-оздоровительный, научный и др.
Но именно экологический туризм является единственной формой туристической деятельности, приемлемой на ООПТ РФ. Он обладает социально-экологической направленностью, а его цели согласовываются с целью и задачами ООПТ РФ <5>.
--------------------------------
<5> См.: Звягина Е.С. Экологический туризм как фактор изменения особо охраняемых территорий Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. социолог. наук. М., 2015. С. 7.
В настоящее время активно формируется концепция организации экологического туризма на ООПТ в целях обеспечения их устойчивого развития за счет создания условий для комплементарного взаимодействия инвестиционной, туристской (в том числе научно-познавательной и рекреационной) и социальной деятельности с учетом ландшафтной, природоохранной специфики и антропогенной нагрузки на территорию.
Данные тенденции отражены и в программных документах. Структура Национального проекта "Экология" включает разд. 4.8 - сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма <6>, а Государственная программа РФ "Охрана окружающей среды" <7> предусматривает такое направление деятельности, как создание условий для экологического туризма.
--------------------------------
<6> Паспорт национального проекта "Экология" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, Протокол от 24.12.2018 N 16).
<7> Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 326 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды".
В п. 7 ст. 2 Модельного закона СНГ "О туристской деятельности" экологический туризм рассматривается как природоориентированная туристская деятельность, имеющая целью организацию отдыха или получение естественнонаучных или практических знаний и опыта, не наносящая вред природной среде <8>.
--------------------------------
<8> Модельный закон СНГ от 16.11.2006 "О туристской деятельности". Принят Постановлением N 27-15 Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Понятие "экологический туризм" содержится в распоряжении Правительства РФ N 2129-р и определяется как "деятельность по организации путешествий, включающая все формы природного туризма, при которых основной мотивацией туристов является наблюдение и приобщение к природе при стремлении к ее сохранению" <9>.
--------------------------------
<9> Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 N 2129-р "О Стратегии развития туризма в РФ на период до 2035 года".
Кроме того, в п. 3.1 ГОСТ Р 56642-2021 экологический туризм определяется как "деятельность, направленная на организацию путешествий в различных формах природного туризма, ориентированная на изучение природы и культурных достопримечательностей, бережное отношение к природе и содействие в ее сохранении" <10>. Помимо этого, приводится классификация экологических туров по целям путешествия, видам экологических туров, числу и возрасту туристов в группе, форме организации, способу организации, способу передвижения туристов, основному объекту посещения и месту проведения.
--------------------------------
<10> ГОСТ Р 56642-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Туристические услуги. Экологический туризм. Общие требования.
Экологический туризм позитивно рассматривается в настоящее время и в качестве одного из самых перспективных видов щадящего природопользования <11>, который предусматривает не только посещение ненарушенных природных территорий, но и изучение их свойств и особенностей, а также участие в сохранении животного и растительного мира, биоразнообразия. Экологический туризм с такой стороны представляет собой экономически выгодную активную форму рекреации, основанную на рациональном использовании природных объектов.
--------------------------------
<11> См.: Крюкова О.В., Печорина О.К. Развитие экологического туризма на особо охраняемых природных территориях России // Современные проблемы науки и образования. 2014. N 2. С. 682 - 688.
К тому же развитие экологического туризма на ООПТ может быть рассмотрено в качестве самостоятельного этапа при решении задач перехода к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей <12>.
--------------------------------
<12> Указ Президента РФ от 01.04.1996 N 440 "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; Декларация ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.); Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 25.09.2015 A/RES/70/1 "Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года" и др.
Роль экологического туризма на ООПТ также велика и для развития экологического воспитания и просвещения, роста образовательного уровня туристов, сохранения местных традиционных культур.
При этом одной из основных целей экологического туризма на ООПТ в современных реалиях является инвестиционная, направленная на развитие туристической инфраструктуры как конкретной ООПТ, так и регионов, на территории которых находятся ООПТ.
Создание условий для привлечения инвестиций в ООПТ, равномерное распределение туристических потоков, привлечение туристов и создание условий для их комфортного пребывания, вовлечение в рекреационно-туристическую сферу местных жителей и развитие волонтерства, заключение соглашений с предпринимателями об осуществлении ими рекреационной деятельности, предоставление земельных участков для осуществления рекреационной деятельности, решение вопросов о выдаче среднему и малому бизнесу кредитов на строительство в рекреационных зонах ООПТ, корректировка расходов бюджетных средств на создание и развитие инфраструктуры и транспорта для экологического туризма и др. - вот те важнейшие экономические проблемы, которые должны быть разрешены при реализации экологического туризма на ООПТ.
Экологический туризм на ООПТ потенциально способен повысить социальную значимость самих ООПТ, повысить рейтинг заповедного дела, познакомить туристов с природой, с местными обычаями и культурой, содействовать поддержанию экологической устойчивости окружающей среды, создать экономически стимулы к охране природы, содействовать поддержанию баланса экологических и экономических интересов общества.
В то же время существуют и определенные критические воззрения на осуществление экологического туризма на ООПТ. В первую очередь беспокойство вызывает проблема сохранения уязвимых уникальных природных комплексов, естественных экологических систем и биологического разнообразия, нуждающихся в защите исчезающих компонентов природной среды, объектов культурного наследия, аккумулированных в пределах ООПТ, при активном их туристическом развитии. Также существует проблема развития и сохранения самих ООПТ в контексте активизации их использования в рекреационных, и особенно в туристических, целях.
Самая большая сложность заключается в принципиальной возможности при осуществлении экологического туризма на ООПТ эффективно объединить инвестиционно ориентированную туристско-рекреационную деятельность и охрану уникальных природных комплексов, осуществляемую в рамках природоохранной деятельности, которая представляет собой деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий <13>.
--------------------------------
<13> Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Данная проблема находит свое отражение и в нормах специального законодательства, и в доктринальных исследованиях, и в материалах правоприменительной практики. Отметим, что и при создании и определении принципов деятельности конкретных ООПТ она тоже учитывается: например, в подп. "в" и "г" п. 2.4 Устава краевого государственного бюджетного учреждения "Дирекция природного парка "Ергаки" (утвержден Приказом министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края 14 декабря 2017 года N 1/1915/од) основными целями учреждения названы сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, рекреационных ресурсов и создание на территории природного парка условий для регулируемого туризма и отдыха.
В целом же для снижения возможных рисков негативного воздействия на ООПТ при осуществлении туристско-рекреационной деятельности законодателем установлены следующие значимые природоохранительные институты: определение режима охраны и использования для каждой категории ООПТ; установление природоохранительных ограничений и запретов на осуществление видов деятельности на ООПТ; зонирование территории ООПТ; введение понятия предельно допустимой рекреационной емкости ООПТ и др.
Важнейшим фактором, который имеет принципиальное значение для организации экологического туризма на ООПТ, является правовой режим ее охраны и использования - ООПТ различаются по категориям исходя из особенностей их режима. Закон N 33-ФЗ называет такие категории ООПТ, как: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Сообразно этому туризм на ООПТ осуществляется в соответствии с установленным для таких территорий режимом особой охраны.
Как уже отмечалось, задача осуществления туристско-рекреационной деятельности в значительной мере возложена на национальные парки (разд. III.1 Закона N 33-ФЗ). В рамках осуществления рекреационной деятельности в национальных парках допускается строительство и реконструкция объектов, предназначенных для временного размещения посетителей, культурного развития и экологического просвещения, предоставления услуг общественного питания и бытового обслуживания, организации передвижения посетителей и обеспечения личной гигиены. Также вводятся упорядочивающие рекреационную деятельность меры. В частности, предусматриваются утверждение плана рекреационной деятельности национального парка и заключение соглашения об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке <14>. Согласно ст. 37.1 Закона N 33-ФЗ устанавливается порядок функционирования туристско-рекреационных особых экономических зон в границах национальных парков, созданных до 1 сентября 2023 года в границах национального парка при условии соблюдения режима особой охраны национального парка и по согласованию с уполномоченным органом, в ведении которого он находится. Статьей 17.5 Закона N 33-ФЗ определены особенности предоставления земельных участков, необходимых для реализации соглашения об осуществлении рекреационной деятельности, в аренду и установления сервитута, публичного сервитута для осуществления рекреационной деятельности в национальном парке. Так, по общему правилу земельный участок, находящийся в федеральной собственности и необходимый для реализации соглашения об осуществлении рекреационной деятельности, предоставляется инвестору в аренду в порядке, установленном земельным законодательством и Законом N 33-ФЗ, без проведения торгов на срок, определенный соглашением, если по его условиям предполагается строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства (за исключением линейного объекта, размещение которого допускается осуществлять на условиях сервитута, публичного сервитута или без предоставления земельного участка, размещения сервитута, публичного сервитута).
--------------------------------
<14> Постановление Правительства РФ от 02.09.2023 N 1444 "Об утверждении примерной формы соглашения об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке".
ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение, сообразно чему могут находиться в ведении, соответственно, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а в некоторых случаях - в ведении государственных научных и образовательных организаций.
Уполномоченные органы, в ведении которых находятся ООПТ, утверждают правила организации и осуществления рекреации и туризма.
Достаточно интересный спектр вопросов в данной сфере возникает при уникальном сочетании - когда один и тот же объект отвечает всем необходимым характеристикам, в силу чего может иметь статус и ООПТ соответствующего значения, и объекта культурного наследия, регулируемого нормами Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Указанное сочетание по общему правилу рассматривается таким образом, что нахождение на ООПТ объектов культурного наследия соответствующего значения, имеющих собственные границы и предмет охраны в целях сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, не противоречит действующему законодательству и не препятствует исполнению задач, определяемых Законом N 33-ФЗ, по сохранению уникальных и типичных природных комплексов и объектов, что позволяет осуществлять экскурсионную и туристскую деятельность <15>.
--------------------------------
<15> Апелляционное определение ВС РФ от 19.08.2019 N 49-АПА19-20 по делу N 3-325/2019.
Природоохранительные ограничения и запреты на осуществление различных видов деятельности на ООПТ носят разнообразный характер и основаны на разных принципах и критериях.
В первую очередь они определены положениями Закона N 33-ФЗ и установлены в зависимости от режима конкретной категории ООПТ: п. 1 ст. 9 оговаривает, что на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории; п. 2 ст. 15 гласит, что на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам, противоречит целям и задачам национального парка и содержит перечень таких видов деятельности; п. 3 ст. 21 определяет, что на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры и т.д.
Природоохранительные ограничения и запреты на осуществление видов деятельности на ООПТ содержатся и в иных нормативных правовых актах. Так, например, в п. 9 Общего положения о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минприроды России от 25 января 1993 года N 14, оговаривается, что на территории государственных природных заказников и их отдельных участках могут быть полностью или частично, постоянно или временно (в том числе в определенное время года) запрещены или ограничены хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям организации заказника или причиняющая вред окружающей природной среде.
Существуют общие четко указанные ограничения и запреты по определенным видам деятельности на ООПТ: скажем, запрет размещать туристские стоянки в не предназначенных для этого местах утвержден подп. "з" п. 2 ст. 15 Закона N 33-ФЗ и отражен также в актах, устанавливающих режим конкретных ООПТ. Например, подп. 13 п. 17 Положения об особо охраняемой природной территории областного значения "Природный парк "Бажовские места", утвержденного Постановлением правительства Свердловской области от 2 апреля 2007 года N 275-ПП, определяет, что на всей территории парка запрещается организация туристских стоянок вне отведенных для этого специальных мест либо без согласования.
Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 года N 2399 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" <16>.
--------------------------------
<16> Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 N 2399 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории".
Уставы (и иные учредительные документы) и нормативные акты уполномоченных государственных органов о создании и установлении режима охраны и использования конкретной ООПТ также содержат комплекс запретов и ограничений природоохранительного характера на территории соответствующей ООПТ, которые определяются с учетом особенностей ее охраны.
Проблематика содержания и обоснования таких запретов и ограничений на осуществление отдельных видов деятельности на территории конкретной ООПТ находит свое отражение и в материалах правоприменительной практики, в ходе формирования которой судами исследовались вопросы о правомерности установления запретов и ограничений на разные виды деятельности на ООПТ в контексте признания их согласованными или противоречащими нормам действующего законодательства, а также целям и задачам конкретной ООПТ. Например, исследовался вопрос о правомерности установления общего запрета на охоту и рыболовство на территории национального парка, поскольку ст. 15 Закона N 33-ФЗ запрещает на территории национальных парков только промысловую охоту и рыболовство - и Верховный Суд РФ формирует правовую позицию, согласно которой конкретный комплекс ограничений и запретов на территории соответствующего национального парка определяется с учетом специфики особо охраняемой природной территории в числе прочего во имя сохранения объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере (согласно преамбуле Закона N 33-ФЗ) <17>.
--------------------------------
<17> Апелляционное определение ВС РФ от 25.03.2021 по делу N АПЛ21-52; решение ВС РФ от 17.12.2020 по делу N АКПИ20-839. Пункт 20 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утв. Президиумом ВС РФ 24.06.2022.
Применительно к установлению правил осуществления туристско-рекреационной деятельности важен и институт зонирования территории ООПТ.
Например, ст. 15 Закона N 33-ФЗ оговаривает, что в целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории с выделением заповедной зоны, особо охраняемой зоны, рекреационной зоны, зоны охраны объектов историко-культурного наследия народов РФ, зоны хозяйственного назначения, зоны традиционного экстенсивного природопользования. В соответствии с дифференцированным режимом такого зонирования каждая из подобных зон выполняет собственные задачи. Рекреационная деятельность в национальных парках допускается в границах их рекреационных зон, зон хозяйственного назначения, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и осуществляется учреждением, управляющим соответствующим национальным парком. Также в п. 2 ст. 21 Закона N 33-ФЗ говорится, что на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. Осуществление рекреационной деятельности связано с понятием зонирования ООПТ и допускается в соответствии с целевым назначением соответствующей зоны.
Понятие предельно допустимой рекреационной емкости ООПТ при осуществлении туризма является важным для отечественного экологического законодательства институтом (ст. 5.2 Закона N 33-ФЗ) и представляет собой показатель, в который интегрированы количественные и качественные параметры оптимального режима охраны и использования природных комплексов и объектов в целях осуществления туристско-рекреационной деятельности на ООПТ.
Предельно допустимая рекреационная емкость - это максимальное количество посетителей, которые могут посетить в качестве туриста ООПТ либо ее отдельные части в единицу времени без допущения деградации природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем.
Расчет предельно допустимой рекреационной емкости ООПТ осуществляет орган исполнительной власти РФ, субъекта РФ или орган местного самоуправления, в ведении которых находятся ООПТ в соответствии с порядком, который утверждается Правительством РФ.
Данный институт до некоторой степени компенсирует тот факт, что не определен общий механизм разработки нормативов предельно допустимой антропогенной нагрузки <18> на ООПТ при организации туризма. В настоящее время нормативы допустимой антропогенной нагрузки установлены только для уникальной экологической системы озера Байкал <19>.
--------------------------------
<18> Статья 27 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
<19> Приказ Минприроды России от 21.02.2020 N 83 "Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал".
Несмотря на все введенные новации, целый ряд вопросов по-прежнему нуждается в уточнении.
Актуальной остается дискуссия о возможности использования земельных участков, расположенных в пределах ООПТ и находящихся в частной собственности, для осуществления рекреационной деятельности, а также свободы реализации правообладателями вещных прав на землю на ООПТ <20>. Можно также обратить внимание на судебную практику по вопросам установления ограничений: по возможному переходу права собственности на земельные участки, находящиеся в пределах ООПТ <21>; приватизации земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости в границах ООПТ <22> и др.
--------------------------------
<20> Апелляционное определение ВС РФ от 16.05.2019 N АПЛ19-123 по делу N 3А-2/2019.
<21> Решение ВС РФ от 25.12.2020 по делу N АКПИ20-723; Апелляционное определение Московского городского суда от 26.09.2014 N 33-25141/2014 по делу N 33-25141.
<22> Решение Ленинградского областного суда от 24.02.2015 по делу N 3-18/2015.
Кроме того, следует отметить и то, что недостаточно разработана практическая организационная инфраструктура экологического туризма <23>. Это касается проблем: разработанности экологических маршрутов и троп на территориях ООПТ; системы рекреационных услуг для посетителей ООПТ; подготовки квалифицированных специалистов в сфере экологического туризма; внедрения цифровых технологий и собственно системы информирования о возможностях экологического туризма на ООПТ; маркетинговых рычагов продвижения туристического продукта и др.
--------------------------------
<23> См.: Виноградов Е.С. Проблемы развития экологического туризма на особо охраняемых территориях России // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2014. N 4. С. 118 - 123.
Успешность и эффективность развития экологического туризма на ООПТ потребует создания новых современных индексов и критериев оценки - как состояния ООПТ в контексте риск-ориентированного подхода, так и собственно туристской деятельности. В качестве уже имеющихся примеров можно привести Методику быстрой оценки эффективности и определения приоритетов управления систем охраняемых природных территорий, разработанную Всемирным фондом дикой природы в 2002 году, которая включает в себя индикаторы устойчивого развития, состояния, воздействия, управленческого отклика. Методика была апробирована в 2004 - 2009 годах на примере краевых ООПТ Красноярского края - оценивались параметры воздействия и ООПТ, их социальной и биологической значимости. Анализ негативных воздействий, наносящих ущерб целостности ООПТ, показал, что в целом на всю систему ООПТ наибольшее влияние оказывают рубки (пригородная зеленая зона Красноярска, заказник "Тальско-Гаревский") и охота (заказники "Больше-Кемчугский", "Мало-Кемчугский"). В меньшей степени воздействуют загрязнение, водопользование. Остальные факторы воздействия, к которым был отнесен и туризм, оказывают незначительное воздействие.
Развитие экологического туризма на ООПТ, природоориентированного туризма, осуществляемого на основе реализации принципов устойчивого развития, - это в первую очередь задача интеграции ООПТ в социально-экономическую сферу.
Современный подход ориентирован на модель экологического туризма на ООПТ как комплексного направления, отвечающего принципам устойчивого развития, обеспечивающего взаимосвязь туризма, культуры и экологии, обладающего потенциалом для создания условий для отдыха и оздоровления населения, развития экологического просвещения, создания возможности для привлечения инвестиций и капиталов для развития ООПТ и в то же время сохраняющего уникальные природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное значение.
Всемирный фонд природы, с 18.09.2023 Фонд охраны окружающей среды и защиты животных - организация, признанная в России иностранным агентом.
