Проблемы правового регулирования внутреннего туризма
Резкий рост объема внутреннего туризма в Российской Федерации в последнее время определяет необходимость более детального изучения проблем его правовой регламентации в целях выработки рекомендации по совершенствованию туристского законодательства. В статье рассмотрены вопросы, связанные с необходимостью реформирования концепции внутреннего туризма, применением различных методов в правовом регулировании внутреннего туризма, разграничением внутреннего и въездного туризма, соотношением виртуального и внутреннего туризма. Авторы приходят к выводу о том, что виртуальный туризм может рассматриваться в двух аспектах - как социальная услуга и как новое, дистанционное измерение туризма. Внесены предложения по совершенствованию правового регламентирования виртуального туризма.
Ключевые слова: внутренний туризм, въездной туризм, внутренний сельский туризм, внутренний автотуризм, внутренний социальный туризм, метод классификации, суммативные и интегративные системы, виртуальный туризм.
The sharp increase in the volume of domestic tourism in the Russian Federation in recent years determines the need for a more detailed study of the problems of its legal regulation in order to develop recommendations for improving tourism legislation. The article deals with issues related to the need to reform the concept of domestic tourism, the use of various methods in the legal regulation of domestic tourism, the distinction between domestic and inbound tourism, the ratio of virtual and domestic tourism. The authors come to the conclusion that virtual tourism can be considered in two aspects - as a social service and as a new, remote dimension of tourism. Proposals have been made to improve the legal regulation of virtual tourism.
Key words: domestic tourism, inbound tourism, domestic rural tourism, domestic autotourism, domestic social tourism, classification method, summative and integrative systems, virtual tourism.
1. Актуальность и постановка проблемы
Резкий рост объема внутреннего туризма в Российской Федерации в последнее время определяет необходимость более детального изучения проблем его правовой регламентации в целях выработки рекомендации по совершенствованию туристского законодательства.
Мы согласны с тем, что необходимость развития внутреннего туризма в РФ связана как с экономической составляющей (в ряде стран туризм является основным или первостепенным источником доходов государства), так и с необходимостью восстановления и развития материального и нематериального культурного наследия России и использования его с целью приобщения подрастающего поколения к отечественной культуре <1>.
--------------------------------
<1> Евдокимова Ю.В. Разработка новых подходов к сохранению и использованию духовного наследия нации // Современные научные исследования и инновации. 2015. N 3-3 (47). С. 186 - 189.
По нашему мнению, содержание существующих проблем определяется двумя факторами:
- недостаточно четкой проработкой концепции внутреннего туризма;
- влиянием цифровизации в форме появления такого явления, как виртуальный туризм.
Проанализируем каждую группу проблем более детально.
2. Необходимость реформирования концепции внутреннего туризма
В Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ <2> внутренний туризм определяется как туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.
Причем данный вид туризма традиционно отделяется от иных видов, таких как социальный туризм, сельский туризм, детский туризм, экологический, круизный туризм, автотуризм и т.д.
Полагаем, что подобный подход порождает серьезную проблему, когда внутренний туризм в ряде нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматривается, по существу, как и въездной туризм, причем субъектами которого выступают не иностранные граждане, а граждане России, проживающие в другом субъекте Российской Федерации.
Так, Закон от 28 декабря 2006 г. N 563 "О развитии внутреннего и въездного туризма в Тюменской области" <3> устанавливает, что внутренний туризм в Тюменской области - это путешествия в пределах Тюменской области лиц, постоянно проживающих в Тюменской области.
--------------------------------
<3> Закон Тюменской области от 28 декабря 2006 г. N 563 "О развитии внутреннего и въездного туризма в Тюменской области".
Кроме того, въездной туризм в Тюменской области - это путешествия в пределах Тюменской области лиц, не проживающих постоянно в Тюменской области.
Получается так, что если на территорию Тюменской области, например, приедет турист, имеющий регистрацию в Москве, он будет рассматриваться как субъект въездного, а не внутреннего туризма, что противоречит федеральному законодательству, в котором фиксируется, что туризм въездной - это туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в Российской Федерации.
Исходя из логики тюменского законодателя выходит, что по существу въездной туризм в Тюменской области - это элемент внутреннего туризма, как он понимается в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ, что, естественно, нелогично. Отметим, что это не единичный случай, а целая тенденция, находящая свою реализацию и в ряде других нормативных актов субъектов Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<4> См.: Закон Кемеровской области от 13 июля 2009 г. N 88-ОЗ "О развитии внутреннего и въездного туризма" // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2009. N 89; Постановление правительства Кемеровской области - Кузбасса от 30 августа 2022 г. N 584 "Об утверждении Порядка проведения конкурсного отбора субъектов туристской индустрии для заключения соглашений о реализации мер по поддержке приоритетных направлений развития внутреннего и въездного туризма в Кемеровской области - Кузбассе и расторжения указанных соглашений".
Причина подобного подхода, на наш взгляд, кроется в отсутствии достаточного научного анализа того, что, собственно, представляет из себя внутренний туризм.
Рассмотрим этот вопрос более детально.
3. Применение различных методов в правовом регулировании внутреннего туризма
Мы исходим из того, что внутренний туризм - это не отдельный вид туризма, например, как экологический туризм, а целое измерение, в которое входят другие виды туризма: внутренний сельский туризм, внутренний автотуризм, внутренний социальный туризм и т.д.
Вывод из этой ситуации видится в использовании метода классификации.
Так, классификация - это общенаучный метод систематизации знания, направленный на организацию некоторой совокупности изучаемых объектов различных областей действительности, знания и деятельности в систему соподчиненных групп (классов), по которым эти объекты распределены на основании их сходства в определенных сущностных свойствах <5>.
--------------------------------
<5>
Тем самым главная цель классификации заключается в определении места в системе любого объекта и установлении между ними наличия некоторых связей, что определяет дальнейшее нормативно-мерное упорядочивание множества, которое разбивается на гетерономные друг по отношению к другу, но гомогенные внутри себя по какому-либо признаку, отделенные друг от друга подмножества <6>.
--------------------------------
<6>
Действительно, виды внутреннего туризма обладают определенными гомогенными свойствами: туристы - это граждане Российской Федерации; путешествия осуществляются на территории Российской Федерации. Гетерогенные свойства видов внутреннего туризма определяются их спецификой - автомобильный, социальный, детский и т.п.
Наличие гомогенных свойств позволяет объединить виды внутреннего туризма в единую систему, которая будет гетерогенна в отношении въездного туризма, т.е. тех видов туризма, субъектом которых является иностранный гражданин.
Проблему необходимости закрепления внутреннего туризма как отдельного измерения, а не как вида туризма целесообразно рассмотреть и с позиции соотношения целого и его части.
Понятия "целое" и "часть" присутствовали в философии с самого начала ее возникновения. Одно из первых определений целого принадлежит Аристотелю: "Целым называется (1) то, у чего не отсутствует ни одна из тех частей, состоя из которых, оно именуется целым от природы, а также (2) то, что так объемлет объемлемые им вещи, что последние образуют нечто одно" <7>. Категории части и целого определяются посредством друг друга: часть - это элемент некоторого целого; целое - то, что состоит из частей.
--------------------------------
<7> Философия: энциклопедический словарь / под редакцией А.А. Ивина. М.: Гардарики, 2004.
Следовательно, например, социальный туризм или детский туризм - это части внутреннего туризма как целого явления.
Интересен и вопрос о соотношении понятий "внутренний туризм" и "виды внутреннего туризма" в аспекте теорий меризма и холизма.
В настоящее время соотношение целого и части получило более точную разработку в системном подходе. Выделяют так называемые суммативные и интегративные системы. К суммативным системам относят такие, свойства которых почти целиком исчерпываются свойствами входящих в них элементов и которые лишь количественно превосходят свои элементы, не отличаясь от них качественно. Вхождение какого-либо элемента в такую совокупность ничего или почти ничего ему не добавляет, связи между элементами в таких системах являются чисто внешними и случайными. Меризм говорил именно о таких системах, и для таких систем его принципы справедливы <8>.
--------------------------------
<8> Там же.
Интегративные системы как раз и являются тем, что можно назвать органично целым. Такие целокупности предметов отличаются следующими особенностями:
1) они приобретают некоторые новые свойства по сравнению с входящими в них предметами, т.е. свойства, принадлежащие именно совокупности как целому, а не ее отдельным частям;
2) связи между их элементами имеют законосообразный характер;
3) они придают своим элементам такие свойства, которыми элементы не обладают вне системы <9>.
--------------------------------
<9> Там же.
Таким образом, внутренний туризм - это некая система, измерение, которое противопоставляется другой системе, измерению - въездному туризму. Они отличаются друг от друга, и не только по субъектам, но и по своему целевому предназначению.
4. Разграничение внутреннего и въездного туризма
Вместе с тем в настоящее время в ряде туристских законов субъектов Российской Федерации внутренний туризм не отграничивается от въездного туризма.
Считаем, что причина - в отсутствии четких критериев отграничения этих измерений туризма и понимания их особенностей.
Рассмотрим конкретные примеры.
Так, Закон Тюменской области от 28 декабря 2006 г. N 536 "О развитии внутреннего и въездного туризма в Тюменской области" <10> устанавливает, что приоритетным направлением туристской деятельности в Тюменской области является деятельность по организации внутреннего и въездного туризма в Тюменской области, осуществляемого (1) в лечебно-оздоровительных, (2) в культурно-познавательных, (3) в охотничье-рыболовных, (4) деловых целях. Иные приоритетные направления могут предусматриваться областной целевой программой в сфере развития внутреннего и въездного туризма в Тюменской области.
--------------------------------
<10>
Таким образом, по существу, в данном Законе внутренний туризм не отграничивается от въездного туризма, что, естественно, неверно.
Закон Кемеровской области "О развитии внутреннего и въездного туризма" от 13 июля 2009 г. N 88-ОЗ определяет, что основными целями развития внутреннего и въездного туризма в Кемеровской области - Кузбассе являются в том числе создание условий для развития, обновления и эффективного использования туристских объектов Кемеровской области - Кузбасса, обеспечивающих потребности граждан во внутреннем и въездном туризме; содействие в создании новых рабочих мест в сфере туристской индустрии внутреннего и въездного туризма <11>.
--------------------------------
<11>
Основными задачами развития внутреннего и въездного туризма в Кемеровской области - Кузбассе являются в том числе формирование представления о Кемеровской области - Кузбассе как о регионе, благоприятном для внутреннего и въездного туризма и рекреации; повышение качества оказания туристских услуг <12>.
--------------------------------
<12>
Вместе с тем в ряде законов субъектов Российской Федерации внутренний туризм отграничивается от въездного, что, на наш взгляд, методологически, да и с точки зрения юридической техники более точно.
Так, Закон Свердловской области от 31 декабря 1999 г. N 51-ОЗ "О туризме и туристской деятельности в Свердловской области" <13> фиксирует отграничения внутреннего туризма от въездного.
--------------------------------
<13> Закон Свердловской области от 31 декабря 1999 г. N 51-ОЗ "О туризме и туристской деятельности в Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 2000. N 12. Ст. 1220.
Так, результатом формирования туристского продукта (тура) по внутреннему туризму в Свердловской области являются проектно-технологические документы: программа обслуживания и технологическая карта туристского маршрута путешествия. В свою очередь, при осуществлении деятельности в сфере въездного туризма в Свердловской области туроператор и турагент обязаны иметь проектно-технологическую документацию, оформленную в соответствии с требованиями, которые предъявляются к ней при осуществлении туристской деятельности по внутреннему туризму; в случае непосредственного оказания услуг, входящих в тур, выполнять требования по обеспечению безопасности туристов в соответствии с законодательством <14>.
--------------------------------
<14> Там же.
5. Проблемы соотношения виртуального и внутреннего туризма
Концепция виртуального туризма появилась в связи с реализацией идей цифровизации всех сфер общества. Определенный импульс этой концепции придала и ситуация с коронавирусом.
Полагаем, что существует необходимость с точки зрения методологии ответить на ряд вопросов:
1) является ли виртуальный туризм туризмом или социальной услугой;
2) существует ли внутренний виртуальный туризм и каковы его признаки?
На наш взгляд, виртуальный туризм является атипичным видом туризма, который отличается от классического, стандартного туризма.
Проблема в этом отношении состоит в том, что в федеральном законодательстве отсутствует легальное определение виртуального туризма.
Вместе с тем в ряде актов субъектов Российской Федерации оно формулируется, но с точки зрения оказания социальных услуг.
Так, виртуальный туризм - это технология, дающая возможность гражданам пожилого возраста и инвалидам участвовать в социальной жизни общества и приобщаться к культурно-историческим и религиозным ценностям, а также расширять круг своих социальных контактов путем общения с другими участниками проекта. Также данная технология доступна для людей, не имеющих возможности путешествовать в реальности в силу ослабленного здоровья. Виртуальный туризм технически реализуется посредством демонстрации слайд-шоу и видеофильмов с использованием компьютерной техники <15>.
--------------------------------
<15> Распоряжение главы Республики Адыгея от 3 марта 2017 г. N 38-рг "О внесении изменения в распоряжение Главы Республики Адыгея от 28 февраля 2013 года N 28-рг "О Плане мероприятий ("дорожной карте") "Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения Республики Адыгея (2013 - 2018 годы)".
В свою очередь, распоряжение главы Чувашской Республики от 22 октября 2016 г. N 390-рг "О внесении изменений в распоряжение Главы Чувашской Республики от 28 февраля 2013 г. N 49-рг" устанавливает, что расширению спектра предоставляемых в организациях услуг способствует метод социального проектирования по разработке, апробации и внедрению в практику новых социальных технологий (услуг). В республике успешно реализуется ряд новых социальных проектов, направленных на повышение качества жизни и уровня социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов, таких как "Юридические клиники" для пожилых людей, модуль "Виртуальный туризм для граждан пожилого возраста", интернет-клуб на дому для маломобильных граждан пожилого возраста, "Университет старшего поколения", пункт проката технических средств реабилитации.
Полагаем, что виртуальный туризм может рассматриваться в двух аспектах - как социальная услуга и как новое, дистанционное измерение туризма, так как оно связано с предоставлением экскурсионных услуг.
По нашему мнению, необходимо в ГОСТ Р 54604-2011 "Туристские услуги. Экскурсионные услуги. Общие требования" <16> внести следующие поправки.
--------------------------------
<16> ГОСТ Р 54604-2011 "Туристские услуги. Экскурсионные услуги. Общие требования". Официальное издание. М.: Стандартинформ, 2019.
"Экскурсионные услуги: Туристские услуги по разработке, организации и проведению экскурсий, в том числе и в виртуальной форме.
Экскурсия: Услуга по организации посещения объектов экскурсионного показа (объекты природного, историко-культурного наследия, промышленные предприятия и др.) индивидуальными туристами (экскурсантами) или туристскими группами, заключающаяся в ознакомлении и изучении указанных объектов в сопровождении экскурсовода, гида, гида-переводчика, продолжительностью менее 24 ч без ночевки, в том числе и в виртуальной форме.
Экскурсант: Потребитель экскурсионных услуг, в том числе и в виртуальной форме.
Экскурсовод (гид): Профессионально подготовленное лицо, осуществляющее деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами экскурсионного показа в стране (месте) временного пребывания, в том числе и в виртуальной форме".
Тогда будет вполне логично говорить о виртуальном внутреннем туризме, под которым мы понимаем туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в России, в виртуальной форме с посещением в этом формате туристских достопримечательностей Российской Федерации.
Таким образом, анализ законодательства о внутреннем туризме позволяет утверждать, что оно нуждается в своем реформировании в целях более качественного предоставления гражданам России туристских услуг на территории Российской Федерации.
