Правовые основы китайской миграционной политики в период с 1949 г. по 1970-е гг.
В настоящее время Китай является одной из немногих мировых держав, сосредоточивших на своих достижениях повышенное внимание со стороны всего международного сообщества. Очевидно, что в XXI столетии мировому сообществу предстоит наблюдать и геополитическое доминирование Китая, поэтому автор посчитал необходимым проанализировать законодательные основы его миграционной политики с 1949 г. по 1970-е гг., чтобы еще лучше разбираться в вопросах ее формирования и развития. В рамках данного научного исследования рассмотрены особенности возникновения и дальнейшего формирования китайской политики в сфере миграции, а также ее правовые основы с момента образования КНР и включительно по 1970-е гг. Автор приходит к выводу, что с возникновением КНР китайскими властями были установлены строжайшие меры контроля пересечения границы, и поэтому внешних миграционных процессов в стране практически не наблюдалось. В то же время с образованием КНР миграционная политика этой страны стала во многом зависеть от ряда политических факторов. В условиях внешнего враждебного окружения государству также пришлось ввести жесткую систему по выдаче виз на выезд из страны, поэтому внешние миграционные потоки до конца 1970-х гг. оставались незначительными. До конца 1970-х гг. для нее было характерно небольшое число выезжающих из страны из-за строжайших мер по регулированию эмиграции с немногими основаниями для выезда и въезда. Поэтому принятие китайским руководством в 1978 г. организационных и правовых мер способствовало дальнейшему развитию миграционной политики.
Ключевые слова: правовое регулирование, миграционная политика, миграционное право, законодательные меры, нормативные основы, правовое регулирование, законодательная база, миграционная ситуация, правовое положение, законодательные органы, миграционные запреты, визы.
Вопреки многочисленным сложностям миграционная проблематика Китайской Народной Республики (далее - КНР, Китай) не перестает притягивать к себе исследователей по всему миру в связи с неугасаемой популярностью данных вопросов и их высокой актуальностью <1>. В условиях нового тысячелетия развитие китайской государственной миграционной политики и управления процессами миграции послужило существенным стимулом социально-экономического и демографического преобразования страны, поэтому автор данной работы решил сосредоточиться на научном анализе становления правовых основ Китая в сфере миграции, поскольку проведенный анализ может быть актуален для нашей страны.
--------------------------------
<1> См.: Кобец П.Н. Генезис органов государственной власти и управления Китайской Народной Республики // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 7. С. 53.
Миграционные процессы в Китае, конечно же, существовали в течение всех исторических периодов развития этой страны. Так, самые ранние китайские миграционные процессы стали возникать в период, когда начинали закладывать Великий шелковый путь - караванные дороги, которыми связывались Восточная Азия и Средиземноморье с античных времен до Средневековья <2>. В дальнейшем в различные временные и исторические промежутки китайские миграционные процессы имели волнообразный характер, периодически набирая силу или же сокращаясь. Вместе с тем, по всей видимости, с момента зарождения государственности процессы миграции в Китае уже больше не прекращались никогда.
--------------------------------
<2> См.: Морин А.В. Миграционная политика Китая // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2016. N 4 (74). С. 14.
С начала образования КНР со стороны западных стран этому государству была объявлена блокада и введены многие запреты. В сложившейся ситуации в международно-политической сфере Китай был вынужден сосредоточить свои усилия на защите собственных государственных интересов, при этом стремясь проводить политику по вытеснению из страны иностранцев, которые находились в КНР либо прибывали на ее территорию.
Важно отметить, что еще в самом начале становления КНР ряд основных идей и принципов китайской миграционной политики уже закрепила Общая программа Китайской народной политической консультативной конференции (служившей конституционным собранием и являющейся законодательным органом КНР с 1949 по 1954 г.) <3>. Анализируемый программный документ выступал в качестве основной базы правотворческой работы КНР до принятия в 1954 г. Конституции. В том числе им провозглашались задачи и принципы китайской внешней политики. Также в данном документе были установки, указывающие на необходимость оппозиции империалистической агрессии и развитие взаимоотношений с правительствами государств, занимающих дружественные позиции по отношению к КНР <4>. В настоящей Программе также содержались положения по защите интересов иностранцев, которые прибывали в Китай, ею предоставлялись права на постоянное проживание иностранцам, нуждающимся в политическом убежище. Но в то же время в ней ничего не говорилось о возможностях для выезда китайского населения за рубеж <5>.
--------------------------------
<3> См.: Кобец П.Н. Становление, функционирование и реформирование Государственного совета Китайской Народной Республики // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. N 2. С. 57. DOI: 10.18572/1813-1247-2021-2-56-60.
<4> См.: Лю Я. Институциональные особенности деятельности Народного политического консультативного совета Китая // Общество: политика, экономика, право. 2020. N 9 (86). С. 22.
<5> См.: Литвинова С.Ф. Трансформация международного частного права Китая // Вестник Хабаровской государственной академии экономики и права. 2010. N 4-5. С. 13.
На том этапе становления китайской государственности пока еще рано было говорить о развитии межкультурных отношений Китая с зарубежными партнерами. Китайцам даже запрещалось общаться с родственниками, постоянно проживающими за рубежом, в том случае, если такие факты имели место, такие граждане не могли в дальнейшем продвигаться по службе. Важно отметить, что на тот момент еще не существовал и законодательный акт, содержащий нормы, позволяющие регулировать въездные и выездные процедуры в КНР. В этой связи уполномоченным лицам приходилось руководствоваться неупорядоченными административными нормами, устанавливающими правила пересечения границы китайцами и иностранцами, торговли с иностранными предпринимателями и т.д.
В то же время сразу же после провозглашения КНР в стране начали строить новую, социалистическую систему права. Китайская правовая система рассматриваемого периода формировалась и совершенствовалась исключительно под влиянием советской идеологии. Советский Союз выступал в качестве старшего брата Китая, и поэтому руководство этой страны стремилось к перениманию положительного советского опыта в сфере законотворческой деятельности и иной правовой работы. Китайские студенты обучались в Советском Союзе, советские специалисты, в том числе и в области правоведения, приглашались для преподавательской работы в китайские университеты.
Для рассматриваемого периода было характерно незначительное пересечение государственной границы иностранными гражданами, "поскольку в стране были введены ограничения следующими нормативно-правовыми актами: Временно действующими правилами контроля за въездом в страну и выездом из страны, также проживанием в стране иностранцев-резидентов 1951 г.; Временными мерами по управлению въездом в страну и выездом из страны иностранцев-резидентов 1954 г.; Временными правилами выдачи визы и регистрации пребывания иностранцам 1954 г.; Временными правилами путешествия иностранцев 1954 г.; Правилами управления въездом в страну и выездом из страны, транзитом, пребыванием и путешествием иностранцев 1964 г." <6> и др. Как отмечают отечественные эксперты, "данные нормы миграционного законодательства выступили в качестве основы китайской миграционной политики того времени, при помощи их государству удалось существенно ограничить возможности иностранных граждан для получения разрешений на въезд в КНР" <7>. Сумевшие найти возможность получить въездные разрешения прибывали на территорию Китая, однако при этом их пребывание постоянно и строго контролировалось.
--------------------------------
<6> См.: Юань С. Китайский опыт совершенствования миграционной политики: основные этапы, нерешенные проблемы // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. 2018. Т. 24. N 3. С. 112.
<7> См.: Трощинский П.В. Правовая система Китайской Народной Республики: становление, развитие и характерные особенности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. N 5 (9). С. 115.
В период "культурной революции", которая продолжалась в стране с 1965 по 1976 г. и, по мнению российских экспертов, коснулась многих китайских граждан, любые выезды за рубеж в личных целях были восприняты в качестве предательства интересов родины, родственникам людей, покинувших Китай, также было непросто <8>. Пересекать границу в этот период можно было только для поездки в страны социалистического лагеря. В 1975 г. в КНР принимается новая Конституция, в которой основные акценты были сделаны на возможных угрозах, исходящих от империалистических держав. Китайцам все также не разрешалось пересечение государственной границы в личных целях.
--------------------------------
<8> См.: Морозов Ю.А., Ван П., Суздалева Т.Р. "Культурная революция" в Китае: взгляд китайских и российских исследователей // Этносоциум и межнациональная культура. 2021. N 8 (158). С. 92.
В сложившихся обстоятельствах китайские власти приняли решение о необходимости проведения комплексного экономического реформирования страны и перехода от плановых к рыночным механизмам управления народным хозяйством, в то же время сохранив основные преимущества прежней системы. В результате на третьем пленуме ЦК КПК одиннадцатого созыва, прошедшем в декабре 1978 г., руководство страны отказалось от административных методов управления и провозгласило политику, направленную на урегулирование, преобразование, упорядочение и повышение, назвав ее политикой реформирования и открытости <9>.
--------------------------------
<9> См.: Островский А.В. 40 лет экономических реформ в КНР (1978 - 2018): итоги, проблемы // 40 лет экономических реформ в КНР: Материалы конференции Центра экономических и социальных исследований Китая ИДВ РАН (г. Москва, 1 - 2 апреля 2019 г.): Сборник статей на основе докладов. М.: Институт Дальнего Востока Российской академии наук, 2020. С. 18.
С образованием КНР китайские власти приступили к установлению визового режима. Находясь во враждебном окружении недружественных государств, правительству КНР пришлось нацеливать китайскую миграционную политику на сотрудничество с социалистически ориентированными и развивающимися странами и жестко контролировать процессы выезда из страны собственных граждан и въезда в нее иностранцев <10>. В сложившейся ситуации в китайском обществе требовалось нормализовать отношения между людьми, ликвидировать все обвинения и реабилитировать граждан, которые имели связи с родственниками за рубежом. Подобный подход должен был стать важнейшим шагом вместе с активизацией выезда и въезда в страну, без которых было бы невозможно приступить к возрождению контактов с китайскими общинами, находящимися за границей, чтобы привлечь их ресурсы с целью инвестирования в экономическую деятельность КНР. Поэтому уже в конце 1970-х гг. китайское руководство стало осознавать, что действующая экономическая политика, основу которой составляли плановая экономика, государственная собственность, уравнительное распределение и самое главное политика изоляции от внешнего мира, которая выражалась в невысоких внешнеторговых объемах, всячески мешает обеспечению КНР выполнения первоочередных задач, которые поставлены руководством страны.
--------------------------------
<10> См.: Веремейчик А.С. Вопросы современной китайской миграции в Россию в работах ученых // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2014. N 1 (28). С. 53.
Многие из демографических, социально-экономических, культурно-исторических причин и условий выступили в качестве основных детерминантов, ставших исходными пунктами для новых массовых миграционных процессов, которые обрели силу после 1978 г. События, которые берут начало в конце 1970-х гг. в КНР, позволили сменить целую эпоху, в результате чего стране удалось встать на путь реформирования и открытости для всего мирового сообщества. Произошедшие перемены в китайской миграционной политике в том числе позволили встать на новые экономические рельсы и сотворить в стране экономическое чудо <11>.
--------------------------------
<11> См.: Кулешова Н.С., Балданова Р.А. Особенности регулирования нелегальной миграции в КНР // Русская политология. 2017. N 4 (5). С. 82.
Анализ правовых основ в сфере китайской миграционной политики в период с 1949 г. по 1970-е гг. свидетельствует о том, что ее формирование выстраивалось в ходе различных исторических процессов, происходящих в стране. Большинство изменений в сфере правового регулирования миграционной системы, как правило, напрямую связывалось с эволюционированием китайской государственной системы, возникновением различных политических и правовых учений. Исследование данной проблематики сможет позволить отечественным правоведам разобраться в основных факторах, оказавших воздействие на постоянно совершенствующуюся в процессе всего рассматриваемого исторического периода китайскую правовую систему, лежащую в основе миграционной политики страны. Кроме того, исследование китайского опыта по управлению процессами в сфере миграции в рассматриваемый период чрезвычайно важно для нашей страны, поскольку данные подходы, вне всякого сомнения, будут способствовать в дальнейшем более эффективно выявлять не только общие особенности различных проявлений миграции, но также и их специфические аспекты, которые могут проявиться и в Российской Федерации.
Для современного Китая характерно развертывание чрезвычайно динамичных миграционных процессов. Но обозначенная ситуация стала таковой сравнительно недавно. Долгие годы в этой стране проводилась политика закрытых дверей, существенным образом ограничивающая внешние миграционные процессы, а также препятствующая прибыванию в Китай иностранцев. С момента образования и на протяжении длительного временного периода до конца 1970-х гг., пока в КНР не началась эпоха государственного реформирования, китайское общество было изолировано от внешней среды и практически не перемещалось за пределы государственной границы страны. Принятые китайским руководством в конце 1970-х гг. решения, в том числе и законодательного характера, способствовали активизации миграционных процессов и быстрому развитию делового общения Китая с зарубежными партнерами, в том числе росту инвестирования и привлечения иностранных квалифицированных кадров. В свою очередь, стремительное экономическое развитие существенно повлияло на положение КНР в глобальных миграционных процессах.
