Оспаривание кадастровой стоимости объектов недвижимости в России и влияние на этот процесс новых федеральных стандартов оценки
Автор рассматривает процедуру оспаривания результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, выполненного специализированными государственными бюджетными учреждениями, и перспективы развития этого института в России. Анализируют влияние на этот процесс новых федеральных стандартов оценки и дают практические рекомендации его участникам с учетом новой нормативной базы.
Ключевые слова: реформирование федеральных стандартов оценки, адаптация системы оспаривания кадастровой стоимости к новым стандартам оценки, проблемные зоны новых стандартов оценки.
The authors consider the procedure for challenging the results of determining the cadastral value of real estate objects carried out by specialized state budgetary institutions, and the prospects for the development of this institution in Russia. They analyze the impact of new federal assessment standards on this process and give practical recommendations to its participants, taking into account the new regulatory framework.
Key words: reform of federal valuation standards, adaptation of the system of challenging cadastral value to new federal valuation standards, problem areas of new federal valuation standards.
С 2016 года в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" (далее - Закон N 237-ФЗ, Закон о ГКО) определение величины кадастровой стоимости недвижимости (далее - КС) передано специализированным государственным бюджетным учреждениям (далее - ГБУ). Статьями 22 и 22.1 этого Закона предусмотрена процедура оспаривания рассчитанной ГБУ КС, в процессе которой должен участвовать представитель оценочного сообщества либо как изготовитель отчета о рыночной оценке объекта недвижимости, либо как член комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации существуют два варианта оспаривания КС:
1) в соответствии со статьями 22 и 22.1 Закона N 237-ФЗ (такая ситуация сохранится на весь переходный период - до 1 января 2026 года);
2) в соответствии со статьей 22.1 (после окончания переходного периода).
Первый порядок оспаривания результатов кадастровой стоимости в соответствии со статьей 22 предусматривает возможность обращения юридических и физических лиц либо в специально создаваемую в уполномоченном органе субъекта Российской Федерации (в котором расположен объект недвижимости) комиссию по рассмотрению споров, либо сразу в суд. Причем в суд можно обратиться и в случае неудовлетворенности решением, принятым комиссией. Следует отметить, что по этому порядку датой оценки является дата, на которую установлена кадастровая стоимость объекта недвижимости.
Второй порядок оспаривания (согласно статье 22.1 Закона о ГКО) предусматривает обращение недовольных первоначально непосредственно в ГБУ, осуществившее кадастровую оценку, с аргументированным требованием (с обязательным предоставлением отчета об оценке объекта спора) об изменении установленной КС. ГБУ выносит решение об изменении кадастровой стоимости либо отказывает в изменении стоимости. Указанное решение может быть оспорено в суде. При обращении в суд одновременно могут быть заявлены требования об установлении КС в размере рыночной стоимости. Важно, что если процедура оспаривания проводится в соответствии со статьей 22.1, то заявление об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости (далее - заявление об установлении рыночной стоимости) может быть подано в период с даты постановки объекта недвижимости на государственный кадастровый учет до даты снятия его с государственного кадастрового учета. При этом оценка может быть сделана на любую дату этого периода. Это новшество означает, что теперь дата проведения государственной кадастровой оценки (далее также - ГКО), выполненной ГБУ, и дата определения рыночной стоимости оценщиком, проводимого с целью оспаривания кадастровой стоимости, могут не совпадать. Ранее независимые оценочные компании в целях судебного оспаривания проводили оценку на ту же дату, которой вводилась государственная оценка, что логично и с экономической, и с правовой точек зрения. При определении рыночной стоимости оценщиком с целью оспаривания кадастровой стоимости на иную дату разница в стоимостях (кадастровой, выполненной при проведении ГКО, и рыночной) может быть обусловлена не только более высокой точностью оценки, проводимой независимым оценщиком индивидуально, но и изменившейся конъюнктурой рынка.
Рассмотрим, к чему этот подход приводит, на примере города Москвы. В настоящее время в Москве действуют результаты ГКО объектов капитального строительства, проводившейся 1 января 2021 года (вступили в силу с 1 января 2022 года). Даже если налогоплательщик сразу с этой даты заказывает независимый отчет об оценке и обращается в суд, то промежуток между датами оценки - минимум год. Именно поэтому из обихода уходит понятие "оспаривание кадастровой стоимости", оно меняется на "установление кадастровой стоимости в размере рыночной". По факту получается, что сама кадастровая оценка не оспаривается, вместо нее устанавливается рыночная стоимость на иную дату. Это, безусловно, внесет определенный сумбур и недопонимание, но пока о том, как будет действовать этот механизм, говорить рано, надо дождаться определенного статистически значимого массива судебных решений.
У процедуры оспаривания КС по статье 22.1 есть и определенный плюс - налогоплательщик получает право устанавливать рыночную стоимость недвижимости каждые шесть месяцев. Это очень важно в условиях турбулентности экономической ситуации в стране. Если рыночная ситуация меняется к худшему, то предприниматель может заказать рыночную оценку своего имущества для определения налогооблагаемой базы. Но чтобы понять, насколько это будет востребовано налогоплательщиками, надо прожить хотя бы один налоговый цикл, наработав соответствующую практику.
Какой процедурой может воспользоваться собственник недвижимости для оспаривания ее КС, зависит от региона, так как статьей 6 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 269-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 269-ФЗ) исполнительным органам власти субъектов предоставлено право принимать решение о досрочном переходе на вариант оспаривания КС по статье 22.1. По состоянию на апрель 2023 года 57 субъектов Российской Федерации досрочно перешли на оспаривание по статье 22.1 Закона о ГКО.
Анализ результатов оспаривания кадастровой стоимости в России в 2022 году
За период с 1 января 2022 г. по 31 декабря 2022 года в судах инициированы 14 165 споров о величине кадастровой стоимости в отношении 24 668 объектов недвижимости по следующим основаниям:
- установление КС объекта недвижимости в размере рыночной (98,64%);
- оспаривание решений или действий (бездействия) комиссий при ГБУ по рассмотрению споров о результатах определения КС (1,32%);
- изменение КС в связи с выявлением недостоверных сведений об объекте оценки, использованных при ее определении (0,04%).
По состоянию на 31 декабря 2022 года рассмотрены 7 919 исков, по 7 526 из них требования истцов удовлетворены, по состоянию на конец этого периода на рассмотрении находятся еще 6 246 исков. В результате вынесенных в судебном порядке решений по искам, поступившим в суды в 2022 году, наблюдается снижение суммарной величины кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости приблизительно на 191,03 миллиарда рублей (39,6%) - суммарная величина кадастровой стоимости до оспаривания составляла около 482,52 миллиарда рублей, а после оспаривания - около 291,5 миллиарда рублей.
Перспективы развития института оспаривания кадастровой стоимости в России
В соответствии с Законом N 269-ФЗ в 2022 году в Российской Федерации была определена кадастровая стоимость всех земельных участков по состоянию на 1 января 2022 года. До конца 2023 года должна быть проведена государственная кадастровая оценка всех объектов капитального строительства вне зависимости от периодичности проведения ГКО в том или ином регионе.
Таким образом, на основании статистики предшествовавших периодов в ближайшее время процедура оспаривания результатов определения кадастровой стоимости останется актуальной.
Профессиональное сообщество оценщиков на базе профильного Комитета и Рабочей группы Национального объединения СРО оценщиков "Союз СОО", а также в рамках работы Экспертной группы по кадастровой оценке Росреестра в настоящее время работает над следующими актуальными задачами:
1) итоговое утверждение методических рекомендаций по оценке объектов недвижимости для установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости;
2) выработка предложений по внесению изменений в Методические указания о государственной кадастровой оценке, утвержденные Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 4 августа 2021 года N П/0336;
3) разработка требований к сотрудникам ГБУ по кадастровой оценке, проверяющим отчеты об оценке на основании статьи 22.1 Закона N 237-ФЗ; унификация процедуры проверки отчетов в ГБУ и требований законодательства об оценочной деятельности на федеральном уровне;
4) раскрытие информационных баз Росреестра по сделкам с объектами недвижимости;
5) рассмотрение актуальных и спорных вопросов в рамках процедур оспаривания кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости.
Стоит обратить особое внимание и на проблемы, возникающие при проведении процедуры оспаривания кадастровой стоимости в судебном порядке.
Как известно, в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 года N 28 при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости практически всегда назначается судебная экспертиза. За последний год произошла, по сути, государственная монополизация проведения судебных экспертиз по соответствующим делам. Вектор этого процесса был задан Федеральным законом от 1 июля 2021 года N 273 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым были внесены изменения в статью 41 Федерального закона от 31 мая 2001 года N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ). В новой редакции этой статьи содержится следующая норма: "Правительство Российской Федерации может устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями (курсивным шрифтом выделено нами. - Авт.)". Стало очевидным, что государство хочет ввести монополию на ряд судебных экспертиз, в том числе на кадастровую оценку недвижимости.
Официальная статистика Росреестра последних лет наглядно показывала, что в 96 - 98 процентах исков об оспаривании кадастровой стоимости суды поддерживают налогоплательщика, а средний размер снижения стоимости составляет 50 процентов. Из этого следуют два вывода:
1) качество оценки, проводимой ГБУ, почти во всех регионах низкое;
2) в результате судебного оспаривания местные бюджеты недополучают средства, на которые они рассчитывали.
В развитие новой редакции Закона N 73-ФЗ сообщество ждало выхода постановления Правительства Российской Федерации, но нормативным актом стало распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2021 года N 3214-Р "О Перечне видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями", которым было закреплено, что в делах по оспариванию кадастровой оценки теперь право проведения судебных экспертиз будет принадлежать государственным судебно-экспертным организациям. Следует акцентировать внимание на том, что не учреждениям, как это предписывает закон, а организациям. Два этих момента - выпуск распоряжения, а не постановления и передача прав не учреждениям, а организациям - дали формальную почву для оспаривания указанного документа. Представители профессионального сообщества подали иск об оспаривании этого распоряжения. Их позиция основывалась на том, что права налогоплательщика ущемляются: мало того что государство взяло на себя функцию проведения кадастровой оценки, теперь оно же будет принимать в досудебном порядке заявления налогоплательщиков, так как отныне и для судебного оспаривания экспертизу может делать только государственная организация. То есть принципы независимости, состязательности полностью исключены.
В начале апреля 2022 года было опубликовано решение Верховного Суда Российской Федерации (дело N АКПИ22-93), в котором в удовлетворении иска было отказано. Но в этом решении содержится важный раздел в мотивировочной части: "...оспариваемые положения Перечня не исключают возможность назначения по делу об оспаривании кадастровой стоимости объектов недвижимости судебной оценочной экспертизы и поручения ее проведения вне государственно-экспертных учреждений лицами, обладающими специальными знаниями, но не являющимися государственными судебными экспертами" (курсивным шрифтом выделено нами. - Авт.). Это решение вступило в силу 5 мая 2022 года, и, как показала практика его применения, в большинстве субъектов Российской Федерации суды опять стали назначать судебно-оценочную экспертизу не только государственным судебным учреждениям, но и негосударственным. Тем не менее до сих пор в некоторых субъектах Российской Федерации (прежде всего в Москве) суды продолжают назначать по делам об оспаривании кадастровой стоимости только государственные судебно-экспертные учреждения. Решение указанной проблемы является одной из приоритетных задач как профессионального сообщества оценщиков и негосударственных судебных экспертов, так и многочисленных потребителей их услуг - собственников и арендаторов объектов недвижимости.
Проведенный анализ показывает, что масштабы оспаривания кадастровой стоимости и влияние этой процедуры на итоговые результаты государственной кадастровой оценки таковы, что этот процесс невозможно игнорировать.
Процедуры государственной кадастровой оценки регламентируются Законом N 237-ФЗ. Деятельность же независимых оценщиков, определяющих рыночную стоимость объектов недвижимости при оспаривании кадастровой стоимости, имеет собственное регулирование, базирующееся на нормах Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 135-ФЗ). В связи с этим изменения нормативных документов, регулирующих оценочную деятельность в Российской Федерации, должны учитываться всеми участниками процедур оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости. Проанализируем указанные изменения применительно к новым федеральным стандартам оценки.
Влияние новых стандартов оценки на оспаривание кадастровой стоимости объектов недвижимости. Практические рекомендации участникам процесса
Базовые стандарты (ФСО I - IV) по состоянию на дату публикации настоящей статьи приняты, вступили в законную силу и являются документами, подлежащими безусловному применению.
Прежде всего необходимо сформулировать тезисы, являющиеся основополагающими с точки зрения понимания результатов внедрения новых федеральных стандартов:
1) в новых ФСО не содержатся позиции, меняющие базовые подходы к оценке, содержавшиеся в предыдущей версии стандартов. Таким образом, в целом имеется преемственность новых стандартов по отношению к стандартам оценки, которые они заменили;
2) в новых ФСО имеется ряд нововведений процессуального свойства. Их применение потребует изменения процедур и форматов формирования заданий на оценку, отчетов об оценке, алгоритмов проверки результатов работы оценщиков;
3) в новые ФСО введены новые термины и определения, которые не содержались в старых стандартах и не содержатся в Законе N 135-ФЗ. Это означает, что необходимо сформировать практику применения этих терминов (определений) и дать четкие определения их экономическому и юридическому содержанию.
Отдельного внимания и проработки требуют так называемые проблемные зоны, имеющие место в новых ФСО. Речь идет о терминах и понятиях, смысл которых недостаточно четко раскрыт в стандартах. Также речь может идти о новых подходах в стандартах, которые могут вызывать сомнение и не приниматься специалистом. Каждому специалисту необходимо выявить и обозначить проблемные зоны, а затем сформировать собственную позицию по каждой из этих зон. При подготовке оценочного документа специалист будет реализовывать выработанную им позицию по проблемной зоне.
Набольший интерес для участников процедур оспаривания представляют проблемные зоны федеральных стандартов оценки. Это вызвано тем, что оспаривание по определению предполагает конфликт, в центре которого находится отчет об оценке, выполненный независимым оценщиком. Претензии к отчету со стороны оппонентов могут быть вызваны различной трактовкой автором отчета и оппонентами позиций, относимых к проблемным. Формирование единой (общепризнанной) позиции позволит снять спорные вопросы.
Рассмотрим проблемные зоны новых стандартов оценки и сформулируем позицию по каждому из проблемных вопросов. В тех случаях, когда официальная позиция регулирующего органа (Министерства экономического развития Российской Федерации) по рассматриваемому проблемному вопросу отсутствует, будет представлена исключительно позиция авторов (которая может и должна быть предметом профессиональной дискуссии).
Проблема, связанная с началом действия новых ФСО
В соответствии с Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 апреля 2022 года N 200 (далее - Приказ N 200) стандарты вступили в силу 7 ноября 2022 года. Однако до настоящего времени в комиссии по оспариванию поступают отчеты, выполненные по старым стандартам оценки. Это допускается нормой пункта 2 статьи 455 Гражданского кодекса Российской Федерации. Если отчет об оценке изготавливается по договору, заключенному до 7 ноября 2022 года и в договоре указано на необходимость использовать старые стандарты оценки, то применяются положения договора.
Этот подход имеет четкую правовую позицию и подтвержден письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 сентября 2022 года N Д20и-29884. По существу, этот вопрос не является проблемным, однако при проверке отчета об оценке, выполненного после 7 ноября 2022 года по старым стандартам оценки, необходимо проверить наличие основания их применения. В противном случае отчет должен быть признан не соответствующим действующим стандартам оценки.
Проблема противоречия приоритетов
С одной стороны, в пункте 4 ФСО I в редакции Приказа N 200 говорится о том, что до момента принятия специальных стандартов оценки, предусмотренных программой разработки федеральных стандартов оценки и внесения изменений в федеральные стандарты оценки (Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 декабря 2020 года N 884), приоритет имеют нормы общих стандартов оценки ФСО I - ФСО VI.
С другой стороны, согласно Приказу N 200 в случае расхождения требований старых федеральных стандартов оценки, регулирующих оценку отдельных видов объектов оценки, и других федеральных стандартов оценки с требованиями новых стандартов оценки ФСО I - ФСО VI приоритет имеют соответственно ФСО N 8 - 11.
Таким образом, Приказом N 200 утверждаются документы, противоречащие друг другу. Частично противоречие снимается письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 сентября 2022 года N ОГ-Д20-10024, где утверждается, что приоритет имеют нормы общих стандартов оценки (ФСО I - ФСО VI). Однако вопрос о том, может ли быть снято противоречие двух нормативных документов письмом органа, их утвердившего, остается открытым и может стать предметом юридического спора. Это необходимо учитывать участникам процедур оспаривания кадастровой стоимости. Анализ текстов ФСО I - ФСО VI и ФСО N 8 - 11, проведенный авторами статьи, не выявил очевидных противоречий между указанными стандартами (по крайней мере, по отношению к недвижимости). Однако такие противоречия могут возникнуть при внесении изменений в ФСО I - ФСО VI.
Проблема, связанная с датой оценки
Согласно пункту 3 ФСО II важной предпосылкой стоимости является дата оценки, а согласно пункту 5 указанного стандарта "для целей оценки дата оценки рассматривается как дата, на которую совершилась бы сделка, или дата, на которую определяются выгоды от использования объекта оценки". Приведенное определение не дает ответ на два вопроса:
1) может ли дата оценки находиться в будущем относительно даты составления отчета?
2) должна ли дата оценки быть четко хронологически обозначена или может быть представлена в виде временного интервала?
Это важные вопросы, так как от даты оценки зависит, в частности, выбор информации об объекте оценки и о рыночной среде, которую оценщик должен учитывать при определении стоимости.
Соответствующий запрос был направлен Национальным объединением саморегулируемых организаций оценщиков "Союз СОО" в Министерство экономического развития Российской Федерации, однако полученный ответ (от 26 октября 2022 года N Д20и-34979) не содержит четкого ответа на поставленные вопросы.
В настоящее время можно констатировать, что отсутствует запрет на установление даты оценки в будущем. Этот вопрос требует правового и методического разрешения. Вероятность того, что для целей оспаривания кадастровой стоимости будет представлен отчет с датой оценки в будущем либо с датой оценки в виде интервала, невелика. Однако если это произойдет, то необходим анализ корректности использования оценщиком информации об объекте оценки и о состоянии рынка. Отдельного анализа требует техника выполнения оценщиком пункта 12 ФСО III о необходимости использовать информацию, доступную участникам на дату оценки.
По поводу установления даты оценки в виде временного интервала необходимо сказать следующее: в пункте 7 ФСО I говорится о том, что стоимость объекта является измерением его ценности, выраженным в денежном виде на конкретную дату. Таким образом, с точки зрения авторов настоящей статьи, вопрос временного интервала можно считать закрытым.
Проблема позиционирования новых понятий и определений, вводимых рассматриваемыми федеральными стандартами
В новых ФСО вводится ряд терминов (определений), которые не применялись в предыдущих стандартах оценки. При этом четкого определения вводимым терминам (определениям) не дается, что открывает возможность их широкого интерпретирования. В частности, введены следующие понятия:
- предпосылки стоимости (ФСО II);
- существенность (ФСО I);
- профессиональное суждение оценщика (ФСО I, ФСО III);
- компетентность источника информации (ФСО III);
- надежность информации (ФСО III);
- достоверность информации (ФСО III).
С точки зрения процедур оспаривания результатов определения кадастровой стоимости наибольший интерес представляют последние три из перечисленных позиций, поскольку это обязательные требования к информации, используемой оценщиком при подготовке отчета. Несоблюдение этих требований может быть основанием для признания отчета не соответствующим федеральным стандартам. В связи с этим критерии компетентности источника информации, надежности и достоверности информации становятся актуальными. В письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 ноября 2022 года N Д20и-37666 имеются разъяснения по этим вопросам, однако делается отсылка к профессиональному суждению специалиста. Критерии определения профессиональности стандартами не устанавливаются.
Таким образом, имеет место неопределенность, которая с высокой степенью вероятности станет предметом спора. По результатам споров будет сформирована соответствующая позиция (в том числе на основании решений, принятых судами).
В новых стандартах имеется еще ряд проблемных зон. Однако они не рассматриваются в рамках настоящей статьи, так как не являются актуальными при рассмотрении отчетов, выполняемых с целью оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости.
Заключение
Таким образом, реформирование системы ФСО, которое в настоящее время осуществляет Министерств экономического развития Российской Федерации, уже оказывает влияние на процедуры оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости, устанавливаемой в ходе кадастровой оценки. По мере введения новых стандартов степень влияния будет усиливаться.
От участников процесса оспаривания потребуются усилия для адаптации к формирующейся новой системе нормативного регулирования процедур рыночной оценки, и есть основания утверждать, что при активной и конструктивной поддержке Министерства экономического развития, Союза СОО, саморегулируемых организаций оценщиков, представителей научного сообщества период адаптации будет успешно пройден.