Изменение законов о регистрации недвижимости: подрыв основ или исправление ошибок?
В декабрьской "Юридической хронике" представляем вниманию читателей комментарии по поводу изменения закона о регистрации прав на недвижимость, включения понятия предпринимательской деятельности в Уголовно-процессуальный кодекс, изменения налогового законодательства в целях контроля трансфертного ценообразования.
Ключевые слова: регистрация недвижимости, открытость реестра прав, принцип закрытости реестра, предпринимательская деятельность, Уголовный кодекс, трансфертное ценообразование, налог у источника дохода, внутригрупповые сделки.
In the December Legal Chronicle we present comments on changes to the law on registration of real estate rights, inclusion of the concept of entrepreneurial activity in the Criminal Procedure Code, and changes to tax legislation to control transfer pricing.
Key words: real estate registration, openness of the register of rights, principle of register closure, entrepreneurial activity, criminal code, transfer pricing, withholding tax, intra-group transactions.
В последнее время усилилось внимание законодателя к вопросам регистрации прав на недвижимость. Сначала Федеральный закон от 14 июля 2022 года N 266-ФЗ <1> существенно ограничил возможность получения из Единого государственного реестра прав на недвижимость (ЕГРН) персональных данных физических лиц без их согласия, откорректировав действие принципа открытости реестра. Теперь Федеральные законы от 2 ноября 2023 года N 509-ФЗ <2> и N 518-ФЗ <3> установили, что в отношении объектов недвижимости, перечень видов (типов) которых определяется Правительством РФ, регистрация прав запрещена ("не осуществляется"), поскольку сведения о них составляют государственную тайну, а право собственности на эти объекты "считается возникшим в силу федерального закона" (ст. 2 Закона N 509-ФЗ). Кроме того, если внесение в ЕГРН некоторых данных может привести к разглашению сведений об объекте недвижимости, составляющих государственную тайну, закон предписывает регистрировать только право государственной собственности на соответствующий объект (ст. 1 Закона N 509-ФЗ). Здесь мы, очевидно, сталкиваемся с ограничением действия принципа внесения, который состоит в том, что права, подлежащие регистрации, возникают (изменяются, прекращаются) в момент регистрации. Этот принцип и ранее в России не носил всеобъемлющего характера, но специфика нового закона состоит в том, что он не только вводит новое исключение из действия принципа, но и впервые содержит запрет на регистрацию и внесение в ЕГРН сведений по мотивам, связанным с государственной тайной.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 14.07.2022 N 266-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О персональных данных", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу части четырнадцатой статьи 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".
<2> Федеральный закон от 02.11.2023 N 509-ФЗ "Об особенностях оформления прав на отдельные виды объектов недвижимости и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Начало действия - 01.05.2024 (далее - Закон N 509-ФЗ).
<3> Федеральный закон от 02.11.2023 N 518-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". Начало действия - 01.05.2024.
Положения упомянутых законов вызывают сложные чувства. С одной стороны, трудно не согласиться с тем, что государственная тайна подлежит правовой защите при регистрации недвижимости. С другой стороны, неизбежно возникает вопрос: как обстояли дела с этой защитой до принятия Федеральных законов от 2 ноября 2023 года? Неужели сведения о недвижимости, составлявшие государственную тайну, все это время попадали в реестр и "утекали" из него, не будучи обеспечены необходимым режимом секретности? На эти мысли наводят некоторые положения Закона N 509-ФЗ, предусматривающего погашение уже осуществленных записей и возврата заявителю документов, на основании которых они произведены.
Впрочем, специалиста в области частного права должен интересовать другой вопрос: в какой мере новые нормы могут негативно сказаться на функционировании системы регистрации прав на недвижимость, в основе которой лежат принципы внесения и открытости реестра?
Для ответа на этот вопрос необходимо иметь в виду, что "секретной" недвижимостью по Закону N 509-ФЗ могут быть только объекты, которые находятся в государственной собственности. Очевидно, что отнесение сведений об этих объектах к государственной тайне может быть связано в первую очередь с их военным назначением или иной связью с обеспечением государственной безопасности. Однако объекты подобного рода, как правило, являются фактически изъятыми из гражданского оборота, находясь в исключительной государственной собственности.
Теперь вспомним, для чего необходима государственная регистрация прав на недвижимость. Она нужна для защиты участников гражданского оборота, чтобы потенциальный приобретатель объекта недвижимости мог убедиться в том, что лицо, отчуждающее недвижимую вещь, имеет на нее необходимые права, а также узнать о существующих обременениях этих объектов. В нашем же случае, когда недвижимость не может быть отчуждена, регистрация права собственности на нее будет носить характер сугубо формального исполнения общего правила о возникновении права с момента регистрации. Отнесение объектов исключительной публичной собственности к объектам гражданского права оспаривается многими учеными. Если согласиться с ними, можно сказать, что, освобождая государство от регистрации своего права в отношении объекта, вовлечение которого в гражданский оборот невозможно, новое законодательство, скорее, поддерживает основные принципы регистрационной системы, связанные с ее назначением, чем нарушает их.
В то же время из содержания закона мы видим, что для объектов, запрещенных к регистрации, тем не менее не исключается возможность предоставления их на праве аренды, а также на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования. Не значит ли это, что отсутствие регистрации может существенно затрагивать интересы обладателей указанных ограниченных прав на "секретную" недвижимость? Полагаю, что эти опасения не имеют серьезных оснований. Прежде всего, трудно себе представить, что объект недвижимости, сведения о котором составляют государственную тайну, предоставлен в аренду частному лицу, которому потребуется выписка из ЕГРН. Если даже само внесение данных об объекте в ЕГРН, который является государственным информационным ресурсом, позволяющим в принципе обеспечить секретность части имеющихся в нем сведений, признано представляющим опасность для интересов государства, то что говорить тогда о передаче такого объекта в пользование на условиях гражданско-правового договора?
Если говорить о хозяйственном ведении, оперативном управлении, постоянном (бессрочном) пользовании, то здесь мы сталкиваемся не с гражданским оборотом, а с внутренними отношениями в рамках публичной собственности. Давно замечено, что определенные категории объектов, включаемые в состав публичного имущества, по своему предназначению не могут участвовать в гражданском обороте, представляя собой вещи, необходимые исключительно публичным субъектам для осуществления их социальных, военных и иных общественно значимых функций. В отношении таких объектов законом предусмотрены специальные ограниченные права, которые существенно отличаются от ограниченных прав по поводу имущества, находящегося в частной собственности. Особенности этих прав состоят в том, что они могут быть установлены только на имущество, находящееся в публичной собственности, имеют строго ограниченный круг субъектов, в связи с чем не обладают свойством следования и связанной с ним способностью переходить к новым собственникам, приобретающим объекты в рамках гражданского оборота <4>.
--------------------------------
<4> Подробнее см.: Алексеев В.А. Право недвижимости Российской Федерации. Права на публичные недвижимые вещи. М., 2023.
Таким образом, когда "секретная" недвижимость не выходит за рамки особых ограниченных прав, характерных только для публичных вещей, запрет регистрации публичной собственности и этих прав не следует расценивать как нарушение принципов государственной регистрации. Скорее, наоборот, такой запрет представляет собой исправление ошибки, состоящей в распространении регистрационной системы на публично-правовые отношения в рамках публичной собственности.
Но предыдущие рассуждения касаются недвижимости, регистрация любых прав на которую исключается (ст. 2 Закона N 509-ФЗ). Гораздо больше вопросов вызывает ст. 1 этого Закона, из которой следует, что подлежащие внесению в ЕГРН сведения об объекте недвижимости (назначении, местоположении, разрешенном использовании, наименовании, основных характеристиках и лице, которому предоставлен объект), если они могут привести к разглашению сведений, составляющих государственную тайну, в ЕГРН не вносятся, а регистрации подлежит только право собственности Российской Федерации. Совершенно непонятно, как при установлении возможности разглашения будет проводиться регистрация государственной собственности, если в реестр нельзя вносить индивидуализирующие признаки недвижимости (здание без адреса, кадастрового номера, основных характеристик)? Кому и зачем нужна такая регистрация? Чем отличаются объекты, регистрация прав на которые запрещена вообще, поскольку сведения о них составляют государственную тайну (перечень Правительства), от объектов, сведения о которых могут приводить к разглашению государственной тайны? Не содержит ли ст. 1 Закона N 509-ФЗ возможности произвольного расширения круга объектов, фактически освобождаемых от регистрации? В общем, если полный отказ от регистрации прав в отношении объектов, причисленных Правительством к соответствующим видам (типам), выглядит вполне логичным с точки зрения правовых принципов регистрации прав на недвижимость, то регистрация права собственности на неиндивидуализированный объект по мотивам возможности разглашения государственной тайны представляется весьма сомнительной конструкцией.
Конечно, более определенные выводы о качестве принятых законов можно было бы сделать в результате анализа практики их применения. Однако по поводу возможности такого анализа не следует обольщаться в силу режима секретности, в котором будут функционировать новые нормы. Что же касается правового обеспечения регистрации недвижимости, главные проблемы здесь находятся не в сфере охраны публичных интересов. В первую очередь они связаны с защитой прав участников оборота (основная цель государственной регистрации) и необходимостью реального осуществления принципов публичной достоверности и открытости, включающей непосредственный доступ к документам, находящимся в Росреестре. Без внедрения этих начал наша регистрационная система продолжает отличаться противоречием между очень широкими полномочиями регистрирующих органов и отсутствием реальных гарантий прав участников оборота.