Справедливость как критерий соблюдения баланса публичных и частных интересов в правоотношениях по охране жилища осужденных
Статья посвящена исследованию частных и публичных интересов в правоотношениях по охране жилища лиц, осужденных к отбыванию наказания. Обоснован тезис о том, что одним из критериев, используемых для соблюдения баланса публичных и частных интересов в правоотношениях по охране и обеспечению сохранности жилища осужденных лиц, может выступать справедливость. На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, целей и задач органов государственной власти и местного самоуправления автор приходит к выводу о том, что публично-правовые меры по обеспечению сохранности жилища осужденных должны быть направлены прежде всего на компенсацию объективно существующих ограничений реализации ими своих правомочий, а не на предоставление особых дополнительных преимуществ по сравнению с иными собственниками.
Ключевые слова: публичные интересы, справедливость, жилище, осужденные, охрана, меры по обеспечению сохранности, органы местного самоуправления.
The article is devoted to the study of private and public interests in legal relations for the protection of the home of persons sentenced to serving a sentence. The thesis is substantiated that one of the criteria used to maintain a balance of public and private interests in legal relations for the protection and preservation of the home of convicted persons can be justice. Based on the analysis of the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, the goals and objectives of state authorities and local self-government, the author comes to the conclusion that public law measures to ensure the safety of the dwellings of convicts should be aimed, first of all, at compensating for the objectively existing restrictions on their implementation their powers, and not to provide special additional advantages compared to other owners.
Key words: public interests, justice, housing, convicts, security, security measures, local governments.
Актуальность. Правовая регламентация правоотношений в сфере охраны жилища осужденных лиц в период отбывания ими наказания на сегодняшний день характеризуется фрагментарностью и несогласованностью. Пробел в системе нормативного регулирования мер по охране остающегося без присмотра жилого помещения осужденных, на который указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 34-П от 9 июля 2020 г., остается незаполненным <1>. Анализ научных публикаций и правоприменительной практики позволяет прийти к выводу об отсутствии единого подхода к определению оптимального соотношения публичных и частных интересов в сфере охраны жилища осужденных, что обусловливает актуальность выбранной темы исследования.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 34-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 313 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой администрации муниципального образования город Мурманск" // Российская газета. 2020. 20 июля.
Рассмотрению вопросов охраны жилища уделяли внимание такие ученые, как А.В. Булыгин <2>, Н.В. Дулатова <3>, В.П. Камышанский <4>, Е.С. Шугрина <5> и др. В то же время отдельные аспекты публично-правовой охраны жилища осужденных, в том числе критерии сбалансированности публичных и частных интересов субъектов данных правоотношений, требуют дальнейшей научной разработки.
--------------------------------
<2> Шугрина Е.С., Булыгин А.В. Особенности реализации полномочий по охране жилища лиц, заключенных под стражу и осужденных к лишению свободы // Юридическое образование и наука. 2016. N 4. С. 123 - 133.
<3> Дулатова Н.В., Сагандыков М.С. К вопросу о понятии и содержании конституционного права на жилище // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2017. N 1. С. 66 - 71.
<4> Камышанский В.П. Понятие и содержание права на жилище // Власть Закона. 2020. N 1 (41). С. 52 - 60.
<5> Шугрина Е.С., Булыгин А.В. Указ. соч. С. 123 - 133.
Цель работы заключается в уточнении критериев соблюдения баланса публичных и частных интересов в сфере публично-правовой охраны и обеспечения сохранности жилища лиц, осужденных к отбыванию наказания.
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию социальным правовым государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эти конституционные начала взаимодействия личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с реализацией права на жилище. Гарантируя данное право, Конституция РФ возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность создавать условия для осуществления права на жилище <6>. Таким образом, как указывает В.П. Камышанский, жилище является объектом соответствующего базового конституционного права <7>. Понятие "жилище" упоминается в ст. 27 и 40 Конституции Российской Федерации <8>, в ст. 139 Уголовного кодекса Российской Федерации <9> (далее - УК РФ), в п. 10 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации <10> (далее - УПК РФ) и ряде других нормативно-правовых актов. Так, в соответствии с положениями УПК РФ, жилищем является индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но используемое для временного проживания. Следует согласиться с мнением А.В. Халдеева, согласно которому жилище можно рассматривать как единую комплексную правовую категорию конституционного права, которая не может восприниматься по частям и произвольно толковаться в узком смысле <11>.
--------------------------------
<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2023 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности частей 1, 8 и 10 статьи 32 и пункта 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 2 и части 3 статьи 16 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" в связи с жалобами граждан С.Н. Бирюковой, А.Л. Лебедева и Т.С. Лебедевой, С.З. Раджабова" // Официальный интернет-портал правовой информации.
<7> Камышанский В.П. Указ. соч. С. 53.
<8> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
<9> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ.
<10> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации.
<11> Халдеев А.В. Соотношение правовых категорий "жилое помещение" и "жилище": теоретические и практические аспекты // Жилищное право. 2006. N 6. С. 43.
В то же время жилищное и гражданское законодательство оперируют понятием "жилое помещение". В соответствии с положениями ч. 2 ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации <12> (далее - ЖК РФ) жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (далее - требования)). Иными словами, к жилым помещениям предъявляется ряд требований, в том числе: изолированность, принадлежность к недвижимому имуществу, пригодность для постоянного проживания вследствие соблюдения санитарных и технических требований.
--------------------------------
<12> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (ред. от 07.10.2022) // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 14 (ч. I).
Анализируя соотношение понятий "жилище" и "жилое помещение", необходимо учитывать также позицию Верховного Суда Российской Федерации. Так, согласно п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 46 в качестве жилища можно рассматривать "индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями (например, верандой, чердаком, встроенным гаражом); жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания (квартиру, комнату, служебное жилое помещение, жилое помещение в общежитии и т.п.); иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания (апартаменты, садовый дом и т.п.). Вместе с тем к понятию "жилище" не относятся помещения, строения, структурно обособленные от индивидуального жилого дома (сарай, баня, гараж и т.п.), если они не были специально приспособлены, оборудованы для проживания; а также помещения, предназначенные только для временного нахождения, а не проживания в них (купе поезда, каюта судна и т.п.)" <13>. Таким образом, можно прийти к выводу, что понятие "жилище" шире, чем "жилое помещение", поскольку включает жилые помещения, отвечающие требованиям ст. 15 ЖК РФ, а также нежилые помещения, иные помещения или строения, независимо от формы собственности, предназначенные, приспособленные или используемые для постоянного или временного проживания.
--------------------------------
<13> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 46 "О некоторых вопросах судебной практики по делам о преступлениях против конституционных прав и свобод человека и гражданина (статьи 137, 138, 1381, 139, 1441, 145, 1451 Уголовного кодекса Российской Федерации)" // Российская газета. 2019. 9 января.
Правовой основой охраны жилища осужденных лиц выступают нормы Конституции РФ, ЖК РФ, УПК РФ, Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации <14> (далее - УИК РФ), а также Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <15>. Так, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 313 УПК РФ при наличии у осужденного имущества или жилища, остающихся без присмотра, суд выносит определение или постановление о принятии мер по их охране. Часть 2 ст. 160 УПК РФ устанавливает, что следователь, дознаватель принимает меры по обеспечению сохранности жилища подозреваемого или обвиняемого, задержанного или заключенного под стражу. Таким образом, законодатель использует понятия "меры по охране жилища" и "меры по обеспечению сохранности жилища".
--------------------------------
<14> Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации..
<15> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В рамках охраны прав осужденных лиц на жилище и применения мер по обеспечению сохранности жилых помещений реализуются не только частные, но и публичные интересы, сбалансированность которых в значительной мере определяет эффективность правового регулирования указанных правоотношений. Е.С. Шугрина, анализируя полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны жилища осужденных, указывает на необходимость поиска баланса частных и публичных интересов: "очевидно, что четкий ответ на данный вопрос о том, какие меры охраны должны применять соответствующие органы власти, где заканчиваются пределы этой охраны, важен и с позиции поиска определенного баланса частных и публичных интересов" <16>. Соглашаясь с указанной позицией, следует отметить, что, разрабатывая модель правовой регламентации анализируемых правоотношений, необходимо сбалансировать интересы собственника, заинтересованного в обеспечении сохранности своего имущества в период отбывания им наказания; третьих лиц, как правило соседей, чей интерес состоит в обеспечении доступа к квартире осужденного для своевременного проведения необходимых ремонтных работ; органов публичной власти, уполномоченных осуществлять меры по обеспечению сохранности жилища осужденного, а также интересы общества и государства, связанные как с минимизацией бюджетных расходов на охрану имущества осужденных, так и с необходимостью сохранения за ними жилища для последующей социализации таких лиц, а также обеспечения стабильности и законности в сфере оборота недвижимости.
--------------------------------
<16> Шугрина Е.С. Полномочия органов власти по охране жилища подозреваемого, обвиняемого или осужденного: проблемы законодательства и правоприменительной практики // Местное право. 2016. N 4. С. 6.
Частный интерес осужденного лица как собственника заключается в обеспечении сохранности своего недвижимого имущества на период отбывания наказания. При этом правовой статус собственника жилища, осужденного к отбыванию наказания, и иных собственников в целом тождественны, за исключением ограничений, объективно обусловленных режимом отбывания наказания. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 10 УИК РФ при исполнении наказаний осужденным гарантируются права и свободы граждан Российской Федерации с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации. Аналогичную позицию занимает и Конституционный Суд Российской Федерации, указавший в Определении от 30 ноября 2021 г. N 2640-О, что "лица, которые лишены свободы в установленном законом порядке, в целом обладают теми же правами и свободами, что и остальные граждане, кроме тех, которые обусловлены (...) специальным режимом мест лишения свободы" <17>. Таким образом, и законодательство, и судебная практика исходят из равного объема правомочий осужденных и иных собственников. При этом лица, которые лишены возможности самостоятельно осуществлять охрану своего жилища по причинам, не связанным с ограничением свободы как меры наказания (эвакуация в связи с боевыми действиями или чрезвычайными ситуациями, мобилизация, длительная командировка, стационарное лечение и т.д.), не наделены правом на публично-правовую охрану своей недвижимости в особом порядке за счет бюджетных средств. В соответствии с положениями ч. 1 ст. 1 Закона РФ "О полиции" общая обязанность по охране собственности возложена на органы полиции <18>. Думается, что осужденное лицо вправе рассчитывать на осуществление полицией охраны правопорядка и собственности в той же мере, что и остальные собственники. Предоставление же осужденным лицам права на особый порядок охраны недвижимого имущества за счет средств государственного бюджета представляется необоснованным улучшением их правового положения по сравнению с другими собственниками, не нарушающими закон, а также не отвечает общеправовым принципам равенства и справедливости.
--------------------------------
<17> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2021 г. N 2640-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рэскоалэ Сергея Андреевича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 82, частью второй статьи 94, частью первой статьи 109, частями первой и второй статьи 110 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, а также пунктом 1 и подпунктом 4 пункта 7 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний" // Официальный интернет-портал правовой информации.
<18> Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // Официальный интернет-портал правовой информации.
Как справедливо указывает О.В. Соколова, категории частного и публичного интереса находятся в тесной взаимосвязи, однако при этом исключается их равенство. Автор рассматривает баланс между частными и публичными интересами как правовые условия, при которых обеспечивается режим защищенности законных прав и интересов субъектов на основе обоснованного компромисса ценностных приоритетов личности, общества и государства <19>. Указанное понимание баланса частных и публичных интересов как компромисса, оптимального сочетания, а не равенства представляется обоснованным. В то же время баланс интересов можно рассматривать и как состояние уравновешенности частных и публичных интересов с учетом их социальной значимости и задач, стоящих перед государством и обществом в конкретный исторический период. В частности, в условиях проведения специальной военной операции приоритетность публичных интересов представляется вполне обоснованной и справедливой. В качестве критериев соблюдения баланса частных и публичных интересов О.В. Соколова выделяет следующие: соразмерность, социальную оправданность и целесообразность ограничений, а также оценочный критерий. Соглашаясь в целом с позицией автора, следует отметить, что указанные признаки не вполне отвечают особенностям правоотношений в сфере охраны жилища осужденных, а потому не могут быть применены для определения степени сбалансированности частных и публичных интересов в данном конкретном случае. Думается, что в качестве дополнительного критерия, позволяющего выявить оптимальное соотношение публичных и частных интересов в сфере обеспечения сохранности жилища осужденных, можно рассматривать справедливость. В частности, обеспечение государственного финансирования охраны жилища лиц, осужденных к отбыванию наказания за совершение преступлений, при отсутствии аналогичных мер в отношении иных собственников жилища, длительно отсутствующих по месту проживания в связи с эвакуацией, мобилизацией, длительной командировкой, лечением в стационаре и т.д., вряд ли можно признать справедливым. В данном случае именно критерий справедливости позволяет определить оптимальное соотношение публичных и частных интересов и обеспечить их сбалансированность.
--------------------------------
<19> Соколова О.В. Баланс интересов личности и государства: правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2021. N 1 (47). С. 59.
С учетом изложенного, думается, что разработка мер по обеспечению сохранности жилища осужденных должна быть направлена прежде всего на компенсацию объективно существующих ограничений реализации ими своих правомочий, а не на предоставление особых дополнительных преимуществ по сравнению с иными собственниками. Именно такой компенсационный характер присущ мерам по обеспечению сохранности жилища, в отличие от мер по его охране. В тексте УПК РФ законодатель использует понятия "меры по охране жилища" (ст. 313) и "меры по обеспечению сохранности жилища" (ст. 160). Анализируя указанные термины, можно прийти к выводу, что они не являются тождественными. Так, охрану можно рассматривать как систему правовых, организационных, финансовых, информационных и иных мер, направленных на сохранение и обеспечение режима содержания и использования жилища, а также предотвращение аварийных ситуаций. Следует отметить, что охрана, в отличие от мер по обеспечению сохранности, подразумевает гарантирование выполнения обязательств по обеспечению физической охраны жилого помещения и имущества собственника, находящегося в нем, а также несение имущественной ответственности и возмещение материального ущерба в случае ненадлежащего выполнения своих обязательств. Что касается мер по обеспечению сохранности, то их можно рассматривать как действия, направленные на предотвращение уничтожения, повреждения, нарушения установленного режима содержания и использования, причиняющие вред объектам недвижимости, а также защиту от неблагоприятного воздействия окружающей среды, предотвращение возникновения аварийных ситуаций. К указанным мерам можно отнести опечатывание жилого помещения, проверку внешней целостности запорных устройств, пломб, оконных проемов с остеклением, надворных построек, калиток ворот, изъятие ключей от жилища у посторонних лиц и т.д. При этом, думается, что на органы публичной власти в силу особенностей их организации и правовой природы могут быть возложены обязанности по осуществлению мер в сфере обеспечения сохранности жилища, а не его охраны.
В соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" <20>, организация публичной власти осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории <21>. С учетом изложенного, а также наличия риска повреждения или утраты имущества, находящегося в жилом помещении, целесообразным представляется создание комиссии из представителей органов публичной власти: внутренних дел, подразделений Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, местного самоуправления, управляющей организации, а также соседей.
--------------------------------
<20> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (последняя редакция).
<21> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации.
Вывод. Одним из критериев, используемых для определения баланса публичных и частных интересов в правоотношениях по охране и обеспечению сохранности жилища осужденных лиц, может выступать справедливость. Так, публично-правовые меры по обеспечению сохранности жилища осужденных должны быть направлены прежде всего на компенсацию объективно существующих ограничений реализации ими своих правомочий, а не на предоставление особых дополнительных преимуществ по сравнению с иными собственниками.