Правовой статус публично-правовой компании "Роскадастр"
В настоящей статье рассматривается правовой статус публично-правовой компании "Роскадастр" (ППК "Роскадастр"), проведен анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность компании, выделены основные виды деятельности и обозначены преимущества и недостатки законодательных изменений, а также возможные риски. Отдельно обращено внимание на тенденцию в правовом регулировании информатизации и цифровизации, затронут вопрос о необходимости внесения трехмерных сведений об объектах недвижимости и существующих возможностях для этого. Настоящее исследование является актуальным как с научной, так и с практической точки зрения и обусловлено продолжающимся реформированием земельных отношений и преобразованиями в сфере регистрационной деятельности.
Ключевые слова: ППК "Роскадастр"; Росреестр; публично-правовая компания; Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН); кадастровый учет; реформирование земельных, имущественных отношений.
This article examines the legal status of the public law company "Roskadastr" (hereinafter referred to as "Roskadastr"), analyzes the regulatory legal acts regulating the company's activities, highlights the main types of activities and identifies the advantages and disadvantages of legislative changes, as well as possible risks. There is a trend in legislation and social relations of informatization and digitalization. The question of the need to enter three-dimensional information about real estate objects and existing opportunities for this was raised. This study is relevant both from a scientific and practical point of view and is due to the ongoing reform of land relations and transformations in the field of registration activities.
Key words: PC "Roscadastr", Rosreestr, Public Company, Unified State Register of Real Estate (ESRRE), cadastral registration, reformation of land property relations.
С 2021 г. происходит реформирование правового регулирования земельных отношений, кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а именно создание публично-правовой компании "Роскадастр" (далее - ППК "Роскадастр").
При рассмотрении поставленной темы авторы исследования руководствовались в первую очередь Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. N 448-ФЗ, также проанализирован Федеральный закон N 449-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. N 449-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
ППК "Роскадастр" создана в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. N 448-ФЗ "О публично-правовой компании "Роскадастр" <2> (далее - Закон N 448-ФЗ). В результате изменений законодательства публично-правовые функции АО "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ", ФГБУ "Центр геодезии, картографии и ИПД", и ФГБУ "ФКП Росреестра" (ст. 2 Закона N 448-ФЗ) были отнесены к ведению ППК "Роскадастр" со дня ее государственной регистрации. С 2024 г. компания также будет выполнять публично-правовые функции АО "Роскартография". До момента передачи полномочий АО "Роскартография" и ППК "Роскадастр" параллельно ведут свою деятельность в области передаваемых полномочий.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. N 448-ФЗ "О публично-правовой компании "Роскадастр".
Ранее полномочия указанных организаций часто пересекались, дублировались, например выполняли геодезические и картографические работы, создавали государственные топографические карты и планы, именно поэтому создание компании стоит рассматривать как оптимизацию в сфере земельных, имущественных отношений.
Представляется оправданным законодательное закрепление невозможности включения в перечень реорганизуемых компаний государственных корпораций (например, Росатом), поскольку такая реорганизация нарушила бы существующую систему.
К видам деятельности ППК на основании ч. 2 ст. 4 Закона N 448-ФЗ относятся:
- геодезическая и картографическая деятельность;
- выполнение кадастровых и землеустроительных работ;
- создание, эксплуатация, развитие информационных систем и сервисов;
- научная и образовательная деятельность (например, повышение квалификации) и др.
Внесенные в закон изменения касаются некоторых функций Росреестра, которые теперь согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 448-ФЗ выполняет ППК "Роскадастр". Примером является предоставление сведений, которые содержатся в ЕГРН. Причем компания имеет доступ к материалам государственной геодезической сети и дежурным сведениям ЕГРН.
По мнению А.А. Дунаевой, с учетом указанных видов деятельности ППК "Роскадастр" реализует комплекс работ, который необходим для оказания государственных услуг Росреестра <3>. При этом ППК "Роскадастр" справедливо не наделен государственными функциями по внесению сведений и регистрации перехода прав. В ведении Росреестра до сих пор находятся государственная регистрация прав на недвижимое имущество, государственный кадастровый учет, контрольные (надзорные) функции в области земельных правоотношений и другие.
--------------------------------
<3> Дунаева А.А. Новые субъекты и правила на рынке кадастровых работ как способ повышения эффективности кадастровой деятельности // Актуальные проблемы землеустройства, кадастра и природообустройства: материалы IV Международной научно-практической конференции факультета землеустройства и кадастров ВГАУ: сб. науч. ст. Воронеж: Воронежский государственный аграрный университет им. Императора Петра I, 2022. С. 116.
1 декабря 2021 г. Постановлением Правительства РФ N 2148 была принята государственная программа Российской Федерации "Национальная система пространственных данных", направленная на создание единой цифровой платформы пространственных данных и единой электронной картографической основы, в том числе включая сведения, хранящиеся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) <4>, что соотносится с идеей о необходимости перехода на цифровизацию и информатизацию для обеспечения лучшего качества хранения и быстрой передачи информации. Преобразование формы хранения данных также причисляем к созданию "трехмерного кадастра недвижимости", высказанной разными учеными <5> еще в "допандемийный" этап цифровизации <6>. Действительно, велико значение наполненности сведениями реестра, между тем есть осознание того, что переход на трехмерность измерений будет возможен только после наполнения сведениями о двухмерности изображений и описания реестра объектов недвижимости, как считают некоторые авторы <7>. Однако с данной точкой зрения можно поспорить. Так, наличие сложностей, с которыми сталкиваются на практике при получении таких сведений, а зачастую отсутствие необходимости в этом (например, в труднодоступных и отдаленных районах), делает подобное наполнение затруднительным. Можно предположить, что более целесообразно введение трехмерных значений для уже имеющихся объектов недвижимости даже при отсутствии двухмерных сведений о большинстве остальных объектов ввиду отсутствия необходимости последнего. Вместе с тем имеется понимание, что большая наполненность предполагает лучшее качество самого реестра в целом.
--------------------------------
<4> Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2021 г. N 2148 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных".
<5> Репнина Н.С. Трехмерный кадастр недвижимости // Инновационная деятельность: теория и практика. 2016. N 8 (4). С. 6; Николаев Н.А., Чернов А.В. Трехмерный кадастр недвижимости как новая ступень развития кадастровых систем // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2014. Т. 3. N 2. С. 214; Деева А.К., Ширина Н.В. Трехмерный кадастр в Российской Федерации // Студенческий научный форум - 2016: материалы VIII Международной студенческой научной конференции: сб. науч. ст.; Бердюгина А.А., Чернов А.В. Сравнительный анализ типов кадастровых систем для выбора наиболее подходящей при создании 3d-кадастра // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2020. Т. 3. N 2. С. 119.
<6> Болдырев В.А., Новоселова А.А. Имущественные комплексы и цифровые технологии: направления и границы совершенствования публичных реестров // Правовые вопросы недвижимости. 2022. N 1. С. 3.
<7> Бердюгина А.А., Чернов А.В. Указ. соч. С. 119.
Статистические данные в отношении границ населенных пунктов, внесенных в ЕГРН <8>, явно указывают на положительную динамику по постановке на кадастровый учет государственных и муниципальных объектов недвижимости, что уже в настоящее время отражает работу ППК "Роскадастр" по подготовке документов в отношении зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), особо охраняемых природных территорий (ООПТ), территориальных зон, публичных сервитутов с последующим внесением сведений о них в ЕГРН. Явно назревшая необходимость реализуется компанией планомерно, работы проводятся за счет бюджетных средств, а по сути, налогоплательщиков, в связи с чем наличие более полных сведений и скорейшее их внесение предопределяется публичным интересом.
--------------------------------
<8> В своем научном труде "Новые субъекты и правила на рынке кадастровых работ как способ повышения эффективности кадастровой деятельности" А.А. Дунаева приводит статистику "Доля границ населенных пунктов, внесенных в ЕГРН" на 1 мая 2021 г. на с. 119.
Действительно, предполагается, что деятельность компании поможет в создании максимально полной и точной системы таких данных, о чем многие ученые указывают в своих исследованиях <9>. Так как в совокупности полномочия ППК "Роскадастр" направлены на реализацию комплексных работ с недвижимым имуществом, то в результате такой работы увеличится количество сведений в реестре, а имеющиеся будут уточнены, что снизит количество реестровых ошибок и в целом приведет к снижению количества рассматриваемых в судах споров в сфере недвижимости.
--------------------------------
<9> Красинская А.В. В России появилась госкомпания "Роскадастр" // Журнал Домклик. 2022. 3 августа.
Тем самым представлена точка зрения сторонников положительных изменений, которые принесла передача полномочий АО "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ", ФГБУ "Центр геодезии, картографии и ИПД", и ФГБУ "ФКП Росреестра" в ведение ППК "Роскадастр" (ст. 2 Закона N 448-ФЗ).
Между тем в правовой доктрине отмечается противоположная позиция в отношении функций, возложенных на ППК "Роскадастр", и возможности в целом использования трехмерной системы сведений реестра. Так, минусов трехмерной системы называют много <10>, добавим к ним возможные разглашения сведений об объектах, не подлежащих разглашению (военные объекты - что, кстати, спорно, но справедливо в отношении данных о коммуникациях, которые могут использовать в неправомерных целях), до исчезновения некоторых видов аналитических профессий, работающих с узким спектром данных о недвижимых объектах, пока не ставших известных широкому кругу лиц благодаря двухмерности данных (что тоже спорно, поскольку естественным эволюционным процессом считается процесс как появления новых специальностей, так и исчезновения старых). Между тем в связи с ростом технологий и необходимостью упрощения нагроможденной системы регистрации, фиксации данных в реестре, проще обращаться к источникам, уже имеющим графические изображения, а особенности подлежащих регистрации объектов потребуют описания отдельных особенных элементов (например, метрополитен, который состоит как из наземных, так и подземных элементов, без трехмерного описания которых затруднительно описание как таковое). По мнению авторов, к трехмерной регистрации данных ППК "Роскадастр" придет через какое-то время.
--------------------------------
<10> Болдырев В.А., Новоселова А.А. Имущественные комплексы и цифровые технологии: направления и границы совершенствования публичных реестров // Правовые вопросы недвижимости. 2022. N 1. С. 7, 8.
По мнению О.Б. Бородиной, А.Н. Гвоздева, полномочия компании на данный момент обширны и не структурированы <11>. Авторы приводят статистические данные <12>, исходя из которых видно, что не везде прослеживается положительная динамика нововведений. Например, с момента внесения изменений в законодательство снизилось количество принятых решений об осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, тогда как количество таких решений об отказе, наоборот, увеличилось.
--------------------------------
<11> Гвоздев А.Н., Гвоздев А.Н., Бородина О.Б. Эффективность наполнения и актуализации сведений Единого государственного реестра недвижимости в городе Москве // Теория и практика инновационных технологий в землеустройстве и кадастрах: материалы V Национальной научно-практической конференции: сб. науч. ст. Воронеж: Воронежский государственный аграрный университет им. Императора Петра I, 2022. С. 76.
<12> В своем научном труде "Эффективность наполнения и актуализации сведений Единого государственного реестра недвижимости в городе Москве" А.Н. Гвоздев приводит статистику "Количество решений в отношении заявлений о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав за 2017 - 2020 гг." на с. 79.
Одной из негативных тенденций в научной среде называют риск создания естественной монополии в сфере работ с недвижимостью <13>. Так, рассматриваемые изменения законодательства не поддержали саморегулируемые организации, а именно: Комитет Совета Федерации по экономической политике, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, кадастровые инженеры и другие <14>.
--------------------------------
<13> Лепехин И.А., Джиджиков М.Д. К вопросу создания публично-правовой компании "Роскадастр" // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. 2022. N 4 (72). С. 91; Артемьев А.А., Лепехин И.А. О целях и задачах правового регулирования земельно-имущественных отношений в современной России // Вестник ТвГУ. Серия: Право. 2018. N 4. С. 123.
<14> Обращение Ассоциации "Национальная палата кадастровых инженеров" N 1335/21-12-01 в Комитет Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Примечательным является обращение Ассоциации "Национальная палата кадастровых инженеров" N 1335/21-12-01 в Комитет Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству <15>. В данном обращении указанные представители опасаются монополизации кадастровой и землеустроительных отраслей, так как ППК "Роскадастр" обладает информационными и административными ресурсами, сильно превосходящими ресурсы других участников данной сферы.
--------------------------------
<15> Обращение Ассоциации "Национальная палата кадастровых инженеров" N 1335/21-12-01 в Комитет Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Между тем данная точка зрения не представляется состоятельной. Так, участие в мероприятиях наравне с ППК "Роскадастр" явно предполагает отсутствие монополии. Кадастровые инженеры могут принимать участие в конкурсах наравне с ПКК "Роскадастр". При этом работники компании в общем порядке будут получать сведения из ЕГРН по законодательству о регистрации. Аналогичную точку зрения разделяют и другие ученые <16>. В своем ответе на указанное обращение Росреестр обратил внимание, что закон не содержит указаний на возможные преференции ППК "Роскадастр". Тем самым Закон "О защите конкуренции" не нарушается, как и отсутствуют дискриминационные условия при реализации полномочий ППК в конкурсах. Хотя и спорна необходимость такой концентрации полномочий не у государственного органа, а у публично-правовой компании...
--------------------------------
<16> Атаманов С.А., Григорьев С.А. Ответ Росреестра на критику законопроекта "Об утверждении перечня случаев..." // Кадастр. Москва. 2021. 17 ноября.
В результате проведенного исследования можно подвести некоторые итоги. ППК "Роскадастр" выполняет публично-правовые функции вышеперечисленных организаций, чья деятельность ранее пересекалась, что привело к эффективному выполнению указанных функций, оптимизации расходов бюджета, возможности достичь целей государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных".
Действительно, имеется необходимость цифровизации всех геоданных о земельных участках и объектах недвижимости, находящихся на них, сведений о правах и кадастровой стоимости на единой цифровой платформе "Национальная система пространственных данных", для чего государственная кадастровая оценка в настоящее время осуществляется по единой методике (ранее субъекты принимали решения об изменении кадастровой стоимости путем пересчета, а данные могли не вноситься в ЕГРН и не актуализировались значительное время, в связи с чем страдали не только связанные с необходимостью использования этих данных землепользователи, но и система налогообложения). В этой связи можно говорить о реализации тенденции цифровизации всех геоданных.
Создание ППК "Роскадастр" стоит рассматривать как значимый шаг в развитии земельно-имущественного законодательства. ППК "Роскадастр" создана для консолидации ресурсов приведенных организаций и их функций в целях реализации комплексных работ с недвижимым имуществом, причем услуги носят как государственный, так и коммерческий характер <17>. Вопрос об оптимизации системы государственного управления, поднятый давно, реализуется посредством внесения изменений в законодательство, а передача новых полномочий ППК отражает процесс оптимизации в сфере земли, земельных участков и недвижимости в целом.
--------------------------------
<17> Сторожева А.Н., Дадаян Е.В. Правовой статус и полномочия публично-правовой компании "Роскадастр" // Седьмые традиционные "Экспертные чтения на Енисее": материалы региональной (межвузовской) научно-практической конференции: сб. науч. ст. / члены редколлегии: Е.А. Ерахтина, С.М. Курбатова, А.Г. Русаков. Красноярск: Красноярский государственный аграрный университет, 2022. С. 55.
Создание компании позволило повысить качество предоставляемых услуг и оптимизировать деятельность в сфере земельных, имущественных отношений, о чем говорят как практики, так и ученые <18>.
--------------------------------
<18> Фахриева А.Р., Сафиуллина Д.К., Галеев Э.И. Создание публично-правовой компании "Роскадастр" // Вестник науки. 2022. Т. 2. N 3 (48). С. 59.
Говорить об абсолютно положительных или отрицательных тенденциях указанных нововведений еще рано, поскольку в деятельности ППК "Роскадастр" еще предстоят изменения, в том числе после передачи публично-правовых функций АО "Роскартография" в 2024 г. Важным является то, что предполагаемые изменения направлены в том числе на снижение количества споров в сфере недвижимости и развитие единой цифровой платформы пространственных данных и единой электронной картографической основы.
