Комплексный договор как основание возникновения земельных правоотношений
В статье исследована правовая природа соглашений о государственно-частном и муниципальном партнерстве как оснований возникновения обязательств в сфере земельных правоотношений. Автор анализирует судебную практику и теоретические правовые исследования по данному вопросу. Проводится анализ названных договоров с точки зрения классификационной принадлежности рассматриваемых договоров, дается критическая оценка квалификации их в качестве разновидности гражданско-правовых договоров. В статье обосновывается мнение о необходимости признания соглашений о партнерстве в качестве комплексных договоров, включающих элементы гражданско-правовых и публичных обязательств. Автор подчеркивает значимость такого подхода для повышения инвестиционной привлекательности сфер экономики, в которых применяются соглашения о партнерстве.
Ключевые слова: земельный участок, соглашение о государственно-частном партнерстве, концессионные соглашения, договор о комплексном развитии территории, предоставление земельных участков, комплексные договоры, земельные правоотношения.
The article examines the legal nature of agreements on public-private and municipal partnership as the basis for the emergence of obligations in the field of land relations. The author analyzes judicial practice and theoretical legal research on this issue. The analysis of these contracts from the point of view of the classification of the contracts under consideration is carried out, a critical assessment of their qualification as a type of civil law contracts is given. The article substantiates the opinion on the need to recognize partnership agreements as complex contracts that include elements of civil and public obligations. The author emphasizes the importance of this approach for increasing the investment attractiveness of the sectors of the economy in which partnership agreements are applied.
Key words: land plot, public-private partnership agreement, concession agreements, agreement on integrated development of the territory, provision of land plots, complex contracts, land legal relations.
Земельные правоотношения в сфере оборота публичных земель и земельных участков возникают на основании комплекса юридических фактов, к которым относятся акты об образовании земельных участков, о предоставлении земельных участков, договоры. Особое место в системе юридических фактов, порождающих земельные правоотношения, занимают комплексные договоры, на основании которых осуществляется предоставление земельных участков юридическим физическим лицам. К таким комплексным договорам относят государственные контракты, в том числе договоры о комплексном развитии территорий, соглашения о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве (далее в тексте - соглашения о партнерстве). Отраслевая принадлежность такого рода договоров вызывает споры в правовой науке и порождает неоднозначные позиции судебных органов, разрешающих споры по поводу заключения и исполнения такого рода договоров.
Определение правовой природы соглашений о партнерстве предполагает установление их классификационной принадлежности. В правовой науке представлено два подхода к определению правовой природы таких договоров. Первый подход состоит в признании имущественной природы обязательств, возникающих на их основе. Так, А.В. Белицкая указывает, что правоотношения, составляющие элементы комплексного развития территории, как и в случае со многими иными инструментами государственно-частного партнерства, являются обязательственными <1>. К обязательствам публичного субъекта в соответствии с названным подходом относятся проведение мероприятий по подготовке и утверждению документации по планировке территории, образованию и предоставлению земельных участков, а также по сносу, строительству, реконструкции объектов капитального строительства (ч. 3 ст. 68 Градостроительного кодекса Российской Федерации <2>). При таком подходе не отрицается наличие публично-правовой природы названных обязательств, что "подтверждает наличие публично-правовой составляющей договора о комплексном развитии территорий" <3>. Такая позиция обосновывается также в трудах иных ученых <4>.
--------------------------------
<1> Белицкая А.В., Кухаренко Л.В. Комплексное развитие территорий как инструмент государственно-частного партнерства // Юрист. 2023. N 2.
<2> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Белицкая А.В., Кухаренко Л.В. Указ. соч.
<4> Троценко О.С. Особенности правовой природы соглашения о государственно-частном партнерстве // Современное право. 2018. N 9. С. 37 - 42; Ляхова М.А. Правовая природа договора о развитии застроенной территории // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 834 - 841; Козлова Е.Б. Система договоров, направленных на создание объектов недвижимости: монография. М.: Контракт, 2013. 368 с.
Названный подход оставляет открытым вопрос о соотношении обязательств, возникающих из комплексного договора, и заключенного в соответствии с ним гражданско-правового договора, а именно договора аренды публичного земельного участка. Так, неясно, может ли договор аренды земельного участка содержать условия о праве собственности на созданный объект, отличающиеся от соглашения о партнерстве.
Существует также мнение о признании соглашений о партнерстве организационными договорами. При этом и организационные, и имущественные договоры (о передаче имущества) рассматриваются в правовой науке как разновидности гражданско-правовых договоров, поскольку и те и другие содержат имущественные предоставления. В случае с организационными договорами такие предоставления находят выражение в форме обязательства заключить договор, например договор аренды земельного участка, предоставляемого на основании концессионного соглашения или иного договора, являющегося формой соглашения о партнерстве. С позиций данной теории концессионное соглашение является организационным договором, порождающим земельные правоотношения по поводу предоставления земельного участка инвестору.
В литературе предлагается рассматривать соглашения о партнерстве в рамках иного классификационного деления. Так, В.В. Груздев предлагает классифицировать договоры по наличию у них связи с другими договорами на изолированные и взаимосвязанные <5>. Критика данного подхода представлена в работах А.Е. Кирпичева, который полагает, что конструкция взаимосвязанных договоров "не является принципиально новой для российской правовой науки, в которой связи между договорами неоднократно исследовались в рамках теории сложной структуры договорных связей" <6>.
--------------------------------
<5> Груздев В.В. Организационные договоры в гражданском праве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. N 9.
<6> Кирпичев А.Е. Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики: монография. М.: РГУП, 2017.
Представляется, что рассматриваемая нами совокупность договоров, порождающих земельные правоотношения, не может быть отнесена ни к организационным, ни к имущественным обязательствам. Для установления классификационных признаков комплексных договоров необходимо выявить общие черты и различия в соотношении с договорами названных видов. Так, к числу организационных обязательств в теории и правоприменительной практике относят предварительные договоры, рамочные договоры, соглашения о предоставлении опциона на заключение договора, договоры об учреждении хозяйственных обществ <7>. Для предварительного договора характерно установление в нем предмета и иных условий основного договора, что не характерно для рассматриваемых договоров. Так, на основании концессионного соглашения, соглашений о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве, договора о комплексном развитии территории заключается договор аренды земельного участка, который имеет совершенно иной предмет договора - действия по предоставлению земельного участка в пользование или во владение и пользование. Не совпадают характеристики названных договоров и с признаками иных организационных договоров. Отсутствуют в них также и черты, характерные для договоров о передаче имущества.
--------------------------------
<7> Груздев В.В. Указ. соч.
Особенности рассматриваемой группы договоров позволяют говорить об их самостоятельном месте в системе договоров. Эти договоры не могут быть отнесены ни к гражданско-правовым, ни к административным договорам. Комплексный характер таких договоров выражается не в сочетании различных видов обязательств, что характерно для гражданско-правовых комплексных договоров. Рассматриваемые договоры характеризуются сочетанием публичных обязательств и положений нормативного характера.
Спорный характер имеет обязательство публичного субъекта о предоставлении земельного участка в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве. Так, в судебной практике неисполнение обязательства публичного субъекта по предоставлению земельного участка в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве рассматривается как основание выдачи отрицательного заключения экспертизы проектной документации объекта, препятствующего исполнению соглашения о партнерстве (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 г. N 304-ЭС20-1890) <8>. Имеет ли данное обязательство имущественную или организационную природу? На данный вопрос в законодательстве ответа нет, а следовательно, вопрос о том, какими санкциями обеспечивается исполнение данного обязательства, также не ясен.
--------------------------------
<8> Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2020 г. N 304-ЭС20-1890 по делу N А75-1213/2019.
В другом судебном акте дана правовая квалификация организационного обязательства, составляющего содержание инвестиционного договора. В соответствии с инвестиционным договором, заключенным между обществом с ограниченной ответственностью (далее - Инвестор) и министерством, министерство обязуется передать построенный объект Инвестору. Апелляционный суд указал, что между Инвестором и министерством сложились гражданско-правовые отношения в рамках реализации инвестиционного соглашения, которые не связаны с властным подчинением и основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Следовательно, требования общества о признании незаконными бездействия правительства в части передачи построенного объекта Инвестору не подлежат рассмотрению в рамках гражданско-правового спора (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 марта 2023 г. по делу N А20-23/2022). Аналогичная позиция отражена также в иных судебных актах (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда РФ от 5 августа 2019 г. N 08АП-7577/2019 по делу N А75-1213/20190; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда РФ от 25 октября 2022 г. N 08АП-9089/2022 по делу N А75-971/2022; Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2022 г. по делу N А20-23/2022).
Существуют в судебной практике и иные подходы в вопросе о квалификации правовой природы договора о государственно-частном партнерстве. Так, в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда отражена позиция о том, что соглашение о государственно-частном партнерстве включает в себя элементы различных договоров - договоров аренды, подряда, купли-продажи, а также является предварительным, рамочным по отношению к последующим договорам, заключенным в его исполнение (договор о предоставлении в аренду земельных участков под строительство дошкольного образовательного учреждения) (Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2016 г. по делу N А67-2884/2016) <9>.
--------------------------------
<9> Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2016 г. по делу N А67-2884/2016.
В правовой науке высказано мнение о том, что в структуре соглашений о государственно-частном партнерстве наряду с элементами гражданско-правовых договоров включаются также условия, характерные для административных договоров. Признание комплексной природы такого рода договоров, характеризующейся включением договорных условий иного отраслевого вида, в полной мере соответствует целям правового регулирования данных отношений. В литературе отмечается, что признание исключительно гражданско-правовой природы рассматриваемых соглашений противоречит интересам частных инвесторов. Как отмечает А.В. Широков, "частный сектор не хочет нести всю меру ответственности и соответствующие риски при управлении не принадлежащей ему собственностью - в концессионных и арендных соглашениях объекты коммунальной инфраструктуры остаются в собственности органов публичной власти" <10>. Следует согласиться с мнением автора, который полагает, что развитие государственно-частных партнерств предполагает использование не только гражданско-правовых видов договоров, таких как концессионные соглашения, но и административных договоров.
--------------------------------
<10> Широков А.В. Административный договор как форма регулирования государственно-частных партнерств // Административное и муниципальное право. 2008. N 12.
Необходимость применения в рамках названных соглашений элементов административных договоров обусловлена наличием ряда преимуществ административных договоров, способствующих достижению целей названных договоров, а именно - обеспечению публичных интересов на основе привлечения частных инвестиций. К числу основных признаков административного договора относится наличие в структуре договорных условий правомочий у публичного субъекта по осуществлению контроля за деятельностью контрагента.
Признание условий административного договора частью договора о партнерстве позволяет включить в перечень существенных условий договора положения, определяющие порядок и сроки предоставления земельных участков в рамках соглашения о партнерстве. Споры о нарушении названных условий следует рассматривать по правилам административного судопроизводства, что соответствует природе данных отношений. Представляется, что квалификация соглашений о партнерстве в качестве комплексных договоров, включающих элементы гражданско-правовых и административных договоров, позволит повысить инвестиционную привлекательность отраслей экономики, связанных с созданием социально значимых объектов.
