О дуализме правовой природы изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд
В статье раскрывается дуализм правовой природы изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд. Нормы ГК РФ определяют основания и правовые последствия изъятия объектов недвижимого имущества, а также гарантии, предоставляемые их собственникам: наличие уведомления о принятом решении по изъятию; право правообладателя владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом до его изъятия; обязательное рыночное определение стоимости возмещения изъятого имущества; возможность изъятия недвижимого имущества только по соглашению с правообладателем; судебную защиту прав собственника в случае расхождения по условиям соглашения. Нормы земельного и административного права формируют публично-правовые средства, состоящие в полномочиях органов исполнительной власти, процессуальных механизмах действий уполномоченных органов и должностных лиц, правовых возможностях применения административного принуждения при их осуществлении. Все это отражает двойственность правовой природы изъятия недвижимого имущества для государственных нужд.
Ключевые слова: объекты недвижимого имущества, изъятие, государственные нужды, орган исполнительной власти, полномочие, правовая природа, гражданское законодательство, земельное законодательство, административно-имущественные правоотношения.
The article reveals the dualism of the legal nature of the seizure of immovable property for state needs. The norms of the Civil Code of the Russian Federation define the grounds and legal consequences of the seizure of immovable property, as well as guarantees provided to their owners: the presence of a notification of the decision on seizure; the right of the rightholder to own, use and dispose of property before its seizure; mandatory market determination of the cost of compensation for seized property; the possibility of seizure of immovable property only by agreement with the rightholder; judicial protection of the owner's rights in case of disagreement on the terms of the agreement. The norms of land and administrative law form public legal means consisting in the powers of executive authorities, procedural mechanisms of actions of authorized bodies and officials, and legal possibilities for the use of administrative coercion in their implementation. All this reflects the duality of the legal nature of the seizure of real estate for state needs.
Key words: real estate objects, seizure, state needs, executive authority, authority, legal nature, civil legislation, land legislation, administrative and property legal relations.
В Российской Федерации юридические основы изъятия недвижимого имущества установлены на высшем уровне правового регулирования, а именно конституционно-правового регулирования. С одной стороны, в Конституции РФ закреплен приоритет прав личности и их высшая правовая ценность (ст. 2), признана свобода экономической деятельности и предусмотрены гарантии равной государственной защиты прав частной, государственной и муниципальной собственности (ст. 8). В тексте Основного Закона зафиксировано право граждан обладать недвижимостью, включая землю на праве собственности (ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 36), а также гарантирована государственная охрана частной собственности, включая свободу владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом (ч. 2 ст. 35).
Особый конституционно-правовой режим установлен для такого вида недвижимого имущества, как земля. Она является наиболее ценным ресурсом, представляющим собой основу жизнедеятельности народов России, что требует особого порядка ее охраны. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Конституции РФ право собственности на землю осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Одновременно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает возможность при необходимости ограничения конституционных прав гражданина, включая право собственности. Однако принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может производиться только на условиях предварительного и равноценного возмещения (ст. 35).
Тем самым Конституция закрепляет не только абсолютизацию права собственности, включая право на недвижимое имущество, но и предусматривает гарантии соблюдения публичных интересов при реализации права собственности на недвижимое имущество, включая его прекращение в интересах публично-правового образования. Следовательно, имеет место дуализм правовой природы изъятия объектов недвижимости для государственных нужд. Частноправовое регулирование направлено на защиту субъективных прав собственника отчуждаемого недвижимого имущества, включая реализацию правовых гарантий законности изъятия недвижимого имущества и предоставления равноценного возмещения в случае его изъятия. Публично-правовая сущность проявляется в обеспечении правовыми средствами публичного интереса при изъятии объектов недвижимого имущества в случае возникновения подобной необходимости у государства.
В современной юриспруденции вопросы изъятия недвижимого имущества наибольшее освещение получили в гражданско-правовой науке. В частности, можно выделить работы Р.Г. Аракельян и Д.В. Верещагина, которые в своих диссертациях рассматривали гражданско-правовые аспекты изъятия земельных участков в публичных интересах <1>. Е.А. Гринь и Д.Н. Афанасьев исследовали вопросы гражданско-правового регулирования прекращения прав на недвижимое имущество в случае изъятия земельного участка <2>. Научные работы И.С. Ильюхина и А.И. Кичко посвящены защите субъективных прав граждан при изъятии имущества для публичных нужд <3>. Э.С. Бутаева и Е.В. Бажаев изучали различные основания прекращения права собственности помимо воли собственника <4>.
--------------------------------
<1> См.: Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности: гражданско-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. 26 с.; Верещагина Д.В. Гражданско-правовое регулирование отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 30.
<2> См.: Гринь Е.А. Принудительное прекращение прав на земельные участки: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2012. С. 27; Афанасьев Д.Н. Гражданско-правовое регулирование оснований прекращения прав на недвижимое имущество, подлежащее изъятию для публичных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 29.
<3> См.: Ильюхин И.С. Защита прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 24; Кичко А.И. Принудительное прекращение права собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 24.
<4> См.: Бутаева Э.С. Прекращение права собственности помимо воли собственника: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. 22 с.; Бажаев Е.В. Основания прекращения права собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 25.
В большинстве перечисленных гражданско-правовых исследований, что вполне логично, в той или иной степени рассматриваются вопросы защиты субъективных прав собственников на недвижимое имущество в результате действий органов публичной власти. При этом справедливо подчеркивается, что такая защита не может быть обеспечена без должного нормативного правового регулирования деятельности органов публичной власти в сфере изъятия недвижимого имущества для публичных нужд.
В публично-правовых науках проблемам изъятия объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд уделяется еще недостаточное внимание. В конституционно-правовой науке данные проблемы рассматриваются через призму ограничения конституционного права собственности. Так, вопросы принудительного прекращения права собственности исследовались в работах Е.Н. Хлудневой <5>. С.С. Коновальчикова рассматривала критерии отчуждения жилища в публичных целях в качестве одного из оснований законного ограничения права собственности <6>.
--------------------------------
<5> См.: Хлуднева Е.А. Конституционное закрепление права частной собственности в России и странах Европейского союза: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 28.
<6> См.: Коновальчикова С.С. Конституционное право на жилище и пределы его реализации при развитии застроенной территории: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2019. С. 24.
В науке административного права ученые касались лишь отдельных вопросов изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд в рамках исследования реализации органами исполнительной власти своих полномочий. Например, в диссертации И.А. Трофимовой "обосновывается публично-правовая природа изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, для государственных нужд, которая рассматривается как один из правовых инструментов учета и реализации публично значимых интересов и административного ограничения права собственности на землю" <7>. Е.С. Карпова предлагает "предусмотреть принудительное изъятие земельного участка... в качестве меры административной ответственности" <8>.
--------------------------------
<7> Трофимова И.А. Административно-правовое регулирование реализации права частной собственности на землю в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10.
<8> Карпова Е.С. Административная ответственность за земельные правонарушения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2017. С. 10.
Таким образом, правовая природа изъятия недвижимого имущества в публично-правовых науках изучена фрагментарно. Между тем данный правовой институт имеет межотраслевой характер, представляющий собой совокупность правовых норм, выступающих правовыми средствами достижения одновременно и частных, и публичных интересов. При кажущейся противоречивости указанный подход соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 февраля 2019 г. N 9-П: "Реализация договорного способа передачи имущества для государственных или муниципальных нужд предопределена как принципом свободы договора, так и его публично-правовым характером" <9>.
--------------------------------
<9> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 февраля 2019 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 13 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.К. Качковского и А.Г. Федосова" // СЗ РФ. 2019. N 7 (часть II). Ст. 712.
Тем самым принудительное изъятие недвижимого имущества для государственных нужд имеет комплексный правовой характер и происходит как в рамках частноправовых отношений, так и публично-правовых отношений. Объектом властного воздействия при рассматриваемом способе отчуждения имущества являются гражданско-правовые отношения, которые возникают в связи с реализацией права собственности на недвижимое имущество и подлежат ограничению в связи с возникновением государственной необходимости.
В п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) устанавливается исчерпывающий перечень оснований принудительного изъятия у собственника имущества, включая недвижимость, в том числе и такое, как отчуждение недвижимого имущества в связи с принудительным отчуждением земельного участка для государственных или муниципальных нужд (изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (подп. 3.2 п. 2 ст. 235 ГК РФ)).
Гражданско-правовой режим такого изъятия земельного участка конкретизирован в ст. 239.2 и 279 ГК РФ. В частности, по общему правилу согласно ст. 239.2 ГК РФ изъятие земельного участка влечет отчуждение расположенных на нем зданий, сооружений и т.п., за исключением тех, которые могут использоваться в целях изъятия.
Статья 279 ГК РФ прямо указывает на двойственность правовой природы изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, так как ее нормы содержат подтверждение обязательного участия в этой процедуре органов публичной власти. Так, решение об изъятии земельного участка властными органами, определяемыми в соответствии с земельным законодательством (п. 3), является основанием для заключения публично-правовым образованием с собственником земельного участка соглашения о цене, сроках и других условиях выкупа (п. 6).
Таким образом, основной особенностью перечисленного способа прекращения прав собственности является наличие в них как гражданско-правовых, так и публично-правовых средств. Двойственность правового регулирования проявляется в том, что ГК РФ предусматривает основания, гарантии и последствия применения таких способов изъятия недвижимого имущества, а, в свою очередь, публичное законодательство устанавливает соответствующую компетенцию органов публичной власти и порядок ее реализации.
Значительное место в публично-правовом регулировании отношений в сфере изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд занимают нормы земельного права. В настоящий момент в правовой теории существует несколько точек зрения на природу земельного законодательства <10>. Представляется верной и обоснованной позиция ученых, которые отмечают самостоятельность земельного права и соответствующей отрасли законодательства, но при этом в их системе выделяют нормы различной отраслевой принадлежности, а именно нормы - правовые средства частного права и нормы - правовые средства публичного права <11>. При этом реализация органами исполнительной власти полномочий по изъятию земельных участков для государственных нужд, по сути, осуществляется в соответствии с нормами административного права.
--------------------------------
<10> См., напр.: Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. М., 1994. N 1; Суханов Е.А. Проблемы совершенствования кодификации российского гражданского законодательства // Актуальные вопросы российского частного права. М., 2008. С. 226.
<11> См.: Актуальные проблемы теории земельного права России: Монография / Е.Н. Абанина, Н.Н. Аверьянова, А.П. Анисимов [и др.]; Под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020. С. 800.
Прекращение права собственности в принудительном порядке при изъятии земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества для государственных нужд нормативное оформление получило с принятием Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Первоначальные редакции ЗК РФ относили порядок изъятия недвижимого имущества при публичных нуждах к сфере регулирования гражданского законодательства. Однако в 2014 г. соответствующая ст. 55 ЗК РФ утратила силу <12>, а начиная с 2015 г. процедуры изъятия недвижимого имущества стали регулироваться земельным законодательством (гл. VII.1 ЗК РФ), что придало им публично-правовую направленность. При этом необходимо отметить тот факт, что участие в таких процедурах органов исполнительной власти придает им административно-правовой характер. Такой вывод необходимо сделать прежде всего в связи с обязательным участием в них органов исполнительной власти, что неоднократно подчеркивалось в административно-правовой науке <13>.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 52.
<13> См. напр.: Стахов А.И. Функциональные сферы административных правоотношений в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2018. N 2. С. 110 - 115; Бобров А.М. О властности административных правовых отношений // Административное право и процесс. М., 2020. N 4. С. 16 - 19.
Общие основания изъятия земельных участков для государственных нужд определены ст. 49 ЗК РФ. Из их перечня можно выделить случаи, которые могут быть отнесены к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности связанные со строительством, реконструкцией объектов регионального значения: энергетических систем; транспорта; связи; систем электро-, газо-, теплоснабжения, горячего и холодного водоснабжения и (или) водоотведения; а также автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. Данный перечень не является исчерпывающим. Согласно п. 3 рассматриваемой статьи могут быть и иные основания, предусмотренные федеральными законами. Например, особенности изъятия земельных участков для государственных нужд в целях реновации жилищного фонда в г. Москве установлены Федеральным законом от 1 июля 2017 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Федеральный закон от 1 июля 2017 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве".
Правом изъятия земельных участков для региональных нужд наделены уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 56.2 ЗК РФ), которые принимают подобные решения как по собственной инициативе, так и на основании ходатайства, поданного организацией, например субъектом естественной монополии (ст. 56.4 ЗК РФ).
Изъятие земельных участков в целях строительства, реконструкции объектов регионального значения тесно связано с такой функцией исполнительной власти, как планирование. Пункт 1 ст. 56.3 ЗК РФ определяет, что такие объекты должны быть предусмотрены утвержденными документами территориального планирования либо утвержденными проектами планировки территории. Исключение составляют ситуации, когда принятие решения об изъятии земельного участка органом исполнительной власти вызвано созданием или расширением особо охраняемой природной территории; проведением работ, связанных с пользованием недрами; решением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (п. 2 ст. 56.3 ЗК РФ).
В земельном законодательстве закреплены процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в рамках выявления лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию для государственных нужд, уведомления таких лиц о планируемом изъятии (ст. 56.5 ЗК РФ), а также механизм принятия решения об изъятии земельного участка (ст. 56.6 ЗК РФ). Тем самым земельное законодательство содержит правовые средства административно-правового характера, которые определяют основания и порядок деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по изъятию земельных участков и находящихся на них объектов недвижимого имущества для государственных нужд.
По сути, речь здесь идет об административно-правовых отношениях, наличие которых в сфере изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд подтверждается следующими обстоятельствами:
1) изъятие имущества происходит в целях обеспечения публичных интересов, а именно интересов населения Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. В отличие от публично-правового регулирования гражданско-правовое регулирование имеет своей целью защитить права частного собственника от неправомерных посягательств как со стороны иных частных лиц, так и со стороны публично-правовых образований;
2) правоотношения имеют властный характер. В административно-правовых отношениях по изъятию недвижимости для государственных нужд добровольность участия отсутствует, участники вынуждены вступать в правоотношения на основании правового предписания органа исполнительной власти. При этом он, как один из субъектов правоотношения, наделен властными полномочиями и может их реализовывать в отношении иного субъекта;
3) осуществляется органами исполнительной власти, обладающими компетенцией по изъятию объектов недвижимого имущества для государственных нужд;
4) реализация компетенции по изъятию объектов недвижимого имущества для государственных нужд осуществляется в рамках, установленных нормативными правовыми актами управления административных процедур;
5) при осуществлении процедур по изъятию объектов недвижимого имущества для государственных нужд при необходимости органы исполнительной власти могут применять меры административного принуждения.
Таким образом, следует согласиться с мнением А.В. Винницкого о существовании административно-правовых отношений, имеющих явно выраженный имущественный характер, или административно-имущественных правоотношений, которые характеризуются следующими особенностями структуры и форм реализации: "1) обязательным субъектом выступает орган исполнительной власти (публичной администрации); 2) содержание составляют полномочия административных органов в отношении имущества, находящегося или приобретаемого в публичную собственность; 3) реализуются в процедурно-процессуальной форме; 4) регулируются императивным методом" <15>.
--------------------------------
<15> Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 132 - 133.
Таким образом, можно сделать следующие выводы о дуализме правовой природы изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд. Во-первых, двойственность правовых целей изъятия. Прежде всего это удовлетворение публичного интереса, а также защита прав собственников при проведении соответствующей процедуры. Во-вторых, достижение этих общественно полезных целей обеспечивается нормами отраслей частного и публичного права, которые формируют соответствующие правовые средства. Нормы ГК РФ определяют основания и правовые последствия изъятия объектов недвижимого имущества, а также гарантии, предоставляемые их собственникам: наличие уведомления о принятом решении по изъятию; право правообладателя владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом до его изъятия; обязательное рыночное определение стоимости возмещения изъятого имущества; возможность изъятия недвижимого имущества только по соглашению с правообладателем; судебную защиту прав собственника в случае расхождения по условиям соглашения.
Нормы земельного и административного права формируют публично-правовые средства, состоящие в полномочиях органов исполнительной власти, процессуальных механизмах действий уполномоченных органов и должностных лиц, правовых возможностях применения административного принуждения при их осуществлении. Все это отражает специфику правовой природы изъятия недвижимого имущества для государственных нужд.
В-третьих, синтез гражданско-правового и публично-правового регулирования изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд преследует цель обеспечить реализацию баланса частных и публичных интересов. Гражданско-правовое законодательство закрепляет основания и правовые последствия деятельности органов публичной власти по изъятию недвижимого имущества, а также частноправовые последствия прекращения права собственности и правовые гарантии такого прекращения. Публично-правовое регулирование, напротив, имеет своей целью обеспечение публичных интересов при реализации гражданами права частной собственности на недвижимое имущество. При этом гражданско-правовые гарантии также реализуются при помощи управленческих правоотношений.
На основании вышеизложенного можно констатировать, что правовая природа изъятия объектов недвижимого имущества для государственных нужд представляет собой системное единство норм гражданского и земельного законодательства, реализуемых в рамках административно-имущественных правоотношений в целях обеспечения баланса частных и публичных интересов при прекращении права частной собственности на объекты недвижимого имущества в рамках проведения органами исполнительной власти установленных управленческих процедур.
