Некоторые вопросы правового регулирования недвижимости в связи с развитием жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства 2
В статье рассмотрены основные подходы нормативно-правового регулирования недвижимости в свете принятия Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2030 г., а также некоторые актуальные проблемы данной сферы, требующие своего решения.
Ключевые слова: стратегия, жилищное строительство, жилищно-коммунальное хозяйство - ЖКХ, нормативное регулирование, контроль, правительство, комплексный подход.
The article is devoted to the main approaches of the legal regulation of real estate in the light of the adoption of the Strategy for the development of the construction industry and housing and communal services until 2030, as well as some pressing problems in this area that need to be addressed.
Key words: strategy, housing construction, housing and communal services, normative regulation, control, government, integrated approach.
Вводные замечания. Недвижимость, как известно, представляет собой особое имущество, причем его особость, находящая отражение в правовом регулировании, ведет к установлению в законодательстве юридических фикций, в соответствии с которыми недвижимостью законодательно признаются некоторые вещи, которые с точки зрения теории деления имущества на недвижимое и движимое не должны были бы считаться недвижимыми. Например, по российскому законодательству к недвижимости относятся подлежащие государственной регистрации воздушные, речные и морские суда, искусственные космические объекты (ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации <1> (далее - ГК РФ)), а также некоторые сложносоставные объекты, образованные совокупностью взаимосвязанных движимых и недвижимых вещей, к примеру "предприятие в целом как имущественный комплекс" (ст. 132 ГК РФ), железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и др. как "единый недвижимый комплекс" (ст. 133.1 ГК РФ) и пр. Вопросы регулирования недвижимости не носят абстрактного характера и сообразуются с ее использованием в тех или иных целях. Так, еще 20 лет назад на экспертном уровне предлагалось использовать коммерческую концессию для повышения эффективности эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и даже высказывалось мнение о возможности внесения соответствующих изменений в гл. 54 ГК РФ ("Коммерческая концессия") <2>. Хотя развитие законодательства пошло не по пути внесения дополнений в ГК РФ (конечно, поправки в положения гл. 54 ГК РФ вносились, но безотносительно ЖКХ), а по пути принятия в 2005 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (с внесенными позднее изменениями и дополнениями) <3> (далее - Закон о концессионных соглашениях), в целом экспертное обоснование обращения к договору коммерческой концессии/концессионному соглашению в сфере ЖКХ и краткое исследование проблем и возможностей по их преодолению при внедрении концессий для ведения ЖКХ сохранило и сохраняет свою актуальность <4>. Постепенно Закон о концессионных соглашениях начал внедряться в практику, причем объекты ЖКХ действительно удавалось выводить из кризисного состояния, превращая в хорошо работающие и доходные предприятия, и все же в полной мере указанный Федеральный закон заработал в сфере ЖКХ только с 2017 г. после внесения в него в 2016 г. дополнений и изменений, соответствующих специфике ЖКХ в современных российских условиях (например, наряду с другими нюансами, такое соглашение является трехсторонним: его заключают муниципальное образование, организация-концессионер и субъект РФ, в котором находится данное муниципальное образование). По состоянию на начало 2020-х годов, по данным Минстроя, в России "реализуется более полутора тысяч концессионных соглашений в области ЖКХ, при этом количество концессий удваивается из года в год" <5>. Примечательно, что Федеральным законом от 11 июня 2022 г. N 154-ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <6> ст. 3 Федерального закона "О концессионных соглашениях" была дополнена ч. 9.1, допускающей, что концессионным соглашением может предусматриваться передача концедентом во владение и в пользование концессионеру объекта незавершенного строительства, права на который зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости. Таким образом, концессионные соглашения востребованы как в ЖКХ, так и в строительстве, в особенности на стадии, когда строительство еще не завершено, но право собственности на него уже зарегистрировано.
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ.
<2> Автономов А.С. Проблемы законодательного обеспечения повышения эффективности ведения жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации // Глобальные проблемы развития местного самоуправления: Мат. к Российско-германскому семинару 25 - 26 мая 2004 г. М.: Фонд "Российский общественно-политический центр", 2004. С. 62 - 63.
<3> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
<4> Автономов А.С. Указ. соч. С. 66 - 68.
<5>
<6> Федеральный закон от 11 июня 2022 г. N 154-ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В современных российских условиях представляется важным рассмотреть в контексте правового регулирования недвижимости проблемы строительства и ведения ЖКХ. Очевидно, что в ходе строительных работ создаются новые либо преобразуются недвижимые вещи, а весьма солидная (если не наибольшая) часть объектов ЖКХ является, по смыслу ст. 133.1 ГК РФ, едиными недвижимыми комплексами, т.е. также входит в состав недвижимости. При этом жилищное строительство и ЖКХ в значительной степени взаимосвязаны, поэтому проблемы совершенствования правового регулирования недвижимости в рамках регулирования обеих сфер сходны, хотя и не во всем одинаковы, поэтому представляется правильным и интересным рассмотреть их вместе. Вместе с тем такое рассмотрение не ограничивается только законодательным регулированием, а требует обращения внимания на подзаконные акты, а также на документы, определяющие направления развития соответствующих отраслей, поскольку в подзаконных актах и указанных документах обнаруживаются примечательные детали, раскрывающие тем не менее существо исследуемых проблем.
Нормативное обеспечение нынешней Стратегии в сфере жилищного строительства и ЖКХ. Не так недавно, в конце октября 2022 г., была утверждена главой Правительства РФ Стратегия развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2030 г. с прогнозом до 2035 г. <7> Конечно же, эта Стратегия появилась не в одночасье, тем более что вклад строительной отрасли и ЖКХ со смежными отраслями по итогам 2021 г., как заявил зампредседателя Правительства Российской Федерации (РФ) М.Ш. Хуснуллин, составил порядка 25 трлн руб., или 19% внутреннего валового продукта (ВВП), в указанных отраслях трудится 11 млн человек, что составляет почти 15% от общего числа занятых <8>. То, как будет идти развитие данной сферы хозяйственной деятельности, крайне важно как для экономики страны, так и для ее граждан, которые далеко не всегда могут улучшить свои жилищные условия. Проблема давняя и очень острая, усугубляющаяся ускоряющимся износом инфраструктуры ЖКХ, плохим управлением, низкими зарплатами большинства россиян. О последнем недавно говорили на совещании по экономическим вопросам, когда В.В. Путин дал поручение Правительству РФ и органам государственной власти субъектов РФ разобраться с проблемами неполной занятости и низким уровнем оплаты труда в регионах, особенно тех, где сосредоточены проблемные отрасли экономики. Как заметил Президент РФ, "нужно стимулировать занятость и рост заработных плат, реальных заработанных плат" <9>. И решению этих задач, отнюдь не новых, может помочь верная стратегия развития строительства и ЖКХ, в особенности если намеченное будет грамотно претворено в жизнь. Как известно, нет ничего более практичного, чем хорошая теория (кому только ни приписывали авторство данной сентенции, хотя, если прочитать работы известных людей, в которых они использовали данное выражение, в качестве своего изобретения они это высказывание не объявляли <10>). Вот и хотелось бы, чтобы выработанная Стратегия развития строительной отрасли и ЖКХ до 2030 г. дала импульс реальному улучшению ситуации в данной сфере.
--------------------------------
<7> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2022 г. N 3268-р "Об утверждении Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 г. с прогнозом до 2035 г." // Официальный сайт Правительства Российской Федерации..
<8> Заседание Президиума Государственного совета 21 июня 2022 г. // Официальный сайт Президента РФ.
<9> Ведомости. 2023. 17 января.
<10> Одному из авторов данной статьи также довелось ошибиться, поверив справочникам и энциклопедиям и назвав автором человека, который использовал указанное выражение, однако затем удалось выяснить, что и ранее, судя по издававшейся до этого литературе, рассматриваемая фраза была известна. Наиболее раннее упоминание в литературе данного (по крайней мере, очень на него похожего) высказывания обнаруживается в книге, изданной в 1873 г.: Dorpfeld F.W. Grundlinien einer Theorie des Lehrplans, zunachst fur Volks- und Mittelschulen. Gutersloh: Verlag von C. Bertelsmann (название книги: "Основные положения теории учебной программы, первоначально для начальных и средних школ"). Между тем неясно, являлся ли Ф.В. Дерпфельд автором популярного (и верного) высказывания, поскольку оно было использовано в качестве эпиграфа (а в качестве эпиграфа, как известно, могут быть взяты цитата из произведения другого автора, пословица, поговорка, крылатое выражение и т.п., хотя и могут быть слова самого автора произведения) к книге и была размещена на обложке и титульном листе: "Einer richtige Theorie ist das Praktischste, was es gibt" (буквальный перевод: "Правильная теория - это самая практичная вещь, которая существует"). Кстати, на обложке допущена опечатка - написано giebt вместо gibt, а на титульном листе стоит gibt.
При этом важно не упускать из виду, как некоторые чиновники могут скрывать реальное положение дел в строительной отрасли. Так, в первом квартале 2022 г. было введено на 64,6% больше кв. м жилья, чем за тот же период 2021 г. <11> По мнению экспертов, указанный рост был обусловлен рядом причин: увеличением доли индивидуального жилищного строительства (40 тыс. жилых домов по итогам марта 2022 г. против 27,7 тыс. по итогам марта 2020 г.); затягиванием сроков сдачи жилья в эксплуатацию (Росстат зафиксировал, что в декабре 2021 г. было введено в эксплуатацию на 6,6 млн кв. м меньше, чем годом ранее, тогда как в январе 2022 г. показатели ввода жилья выросли на 80,4% относительно января 2021 г.), вероятно, часть застройщиков не успела оформить разрешения на ввод жилья в эксплуатацию в конце 2021 г.; изменением методики подсчета, поскольку теперь в статистике ввода жилья в эксплуатацию учитываются те дома, что были оформлены по дачной амнистии в конкретном периоде (к примеру, если дачный дом был построен в 2018 г., а документы получены лишь в феврале 2022 г., такой дом учитывается в показателях текущего года) <12>. В этом случае происходит смешение принципиально различных событий - физического изготовления вещи и регистрации права собственности на такую вещь. Само собой разумеется, для установления права собственности на недвижимую вещь государственная регистрация имеет существенное значение, ибо именно с государственной регистрацией закон связывает право собственности на недвижимость, но на что, собственно, нацелен сбор указанных статистических данных: на выяснение изменения количества собственников недвижимости или на получение информации о достижениях строителей? Изменение количества собственников жилья лишь частично связано со строительством, поскольку может происходить в результате приватизации уже давно построенного жилого помещения, наследования жилого помещения, принадлежавшего одному наследодателю, несколькими лицами, продажи части своего жилого недвижимого имущества собственником и т.п. Поэтому если собираются с помощью статистики разобраться в том, что происходит в строительной отрасли, то переход к упомянутой выше методологии учета данных способен лишь внести сумятицу и запутать вопрос.
--------------------------------
<11>
<12> Борисова Л.А. Основные тенденции и проблемы развития жилищного строительства в современных условиях // Экономика и предпринимательство. 2022. N 3(140). С. 124.
Конечно, методология статистического учета всегда является производной определенных интересов, в том числе власть имущих, и запросов тех, кто заинтересован в статистической информации, от организационных, методологических, материальных и пр. возможностей тех, кто собирает и представляет статистические данные, от анализируемого объекта, находящегося во взаимодействии с внешней по отношению к нему средой, и т.д. Тем не менее знание реальной картины на основе достоверной статистики требуется прежде всего для принятия решений, государственного управления. Как известно, информация выступает важным "элементом регулирования и саморегулирования социальных процессов, осуществляемых посредством правотворческой деятельности" <13>. Стоит отметить, что для создания заслуживающей доверия статистической базы огромное значение имеет преемственность, в связи с чем к смене методик работы со статистическими данными надо подходить крайне осторожно.
--------------------------------
<13> Законодательная социология / Отв. ред. В.П. Казимирчук, С.В. Поленина. М.: Формула права, 2010. С. 156.
В решении, принятом 8 декабря 2022 г. Советом по вопросам жилищного строительства и содействия развитию жилищно-коммунального комплекса при Совете Федерации Федерального Собрания РФ <14>, отмечено, что приоритетными задачами Стратегии считаются следующие: создание условий для преодоления последствий кризисных явлений за счет строительной отрасли как основы восстановления экономики; повышение комфортности и доступности жилья, улучшение качества городской среды; формирование высокотехнологичных, конкурентоспособных отраслей строительства и ЖКХ; повышение энергоэффективности строящихся и существующих объектов капитального строительства и коммунальных систем; вовлечение в хозяйственный оборот ранее не задействованных для строительства земельных участков, повышение эффективности использования земельных участков, предназначенных для строительства. Если очень сжато сказать о принятой Стратегии, то одними из важнейших направлений Стратегии заявлены "новая градостроительная политика", ориентированная на сбалансированное территориальное развитие страны в целом и раскрытие потенциала региона, создание новых рабочих мест там, где это наиболее востребовано, а также "новые жилищные возможности", главной целью которой является повышение доступности жилья, создание комфортной среды и улучшение благополучия людей. Стратегия нацелена на формирование новой градостроительной политики, переход на новый ритм строительства, развитие ЖКХ, промышленного строительства и транспортной инфраструктуры, создание новых жилищных возможностей, а также цифровую трансформацию отрасли. Для получения наибольшего эффекта Стратегия предполагает распределение субъектов РФ по пяти основным кластерам рынка жилья, для каждого определив соответствующие меры поддержки. Кроме того, заложена необходимость реализации долгосрочной комплексной программы модернизации коммунальной инфраструктуры, как сказано в упомянутом решении Совета от 8 декабря 2022 г., благодаря которой отрасль сможет выдержать нагрузку в связи с увеличивающимися темпами строительства, повысится качество предоставляемых гражданам коммунальных услуг.
--------------------------------
<14>
Последнее, как представляется, особенно актуально в связи не только с увеличивающейся нагрузкой, но и со значительным износом инфраструктурных объектов ЖКХ, что отразилось в многочисленных обращениях и жалобах граждан по этому поводу. Например, уже в текущем, 2023 г. в СМИ появилась информация о проблемах ЖКХ, зафиксировано даже обледенение подъездов жилых домов в городе Печора (Республика Коми), причем жильцы "каждый день обращаются с жалобами в обслуживающую компанию ООО "Кристалл", которая должна устранять аварии в печорских многоэтажках, однако те не могут решить проблему уже больше недели" <15>. И такое не только в Коми, но и в Химках <16> (Подмосковье), других городах. Серьезные проблемы с отоплением были в последнее время в Электростали (Московская область), Волгограде <17> (Волгоградская область), да и не только там, к сожалению. Но вот что особенно настораживает, так это частое нежелание адекватно и оперативно реагировать на обоснованные жалобы россиян. В той же Печоре (Республика Коми) корреспондент "Известий" предложил главе администрации города В. Серову проинспектировать несколько домов, где замерзают люди, однако тот отказался отвечать на вопросы журналиста, обвинив самих жителей Печоры в том, что трубы полопались <18>; проблема управления у нас крайне острая, потому и в столь тяжелом положении находится отечественное ЖКХ. Общий износ сетей составляет, по официальным данным, более 40%, по экспертным оценкам - еще выше. Поэтому в 2022 г. заговорили на самом высоком уровне о запуске масштабного обновления сетей, другой инфраструктуры в рамках комплексной программы модернизации ЖКХ страны на основе привлечения и консолидации серьезных инвестиций, начало реализации которой намечено на 2023 г. <19> На уже упоминавшемся июньском (2022 г.) заседании Правительства РФ Министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ И.Э. Файзуллин озвучил масштабы аварийности жилья - в среднем по стране признается аварийным до 2 млн кв. м жилья, что неудивительно с учетом того, что из общей площади всех многоквартирных домов в 2,4 млрд кв. м порядка 7 - 8% от этого объема имеют износ свыше 65% <20>. Он же отметил на XXIV Ясинской международной научной конференции в апреле 2023 г. весьма тревожную тенденцию: более чем в 600 российских городах из 1 117 практически не ведется жилищное строительство, а необновляемые города просто могут быть страной потеряны <21>.
--------------------------------
<15> Известия. 2023. 16 января.
<16>
<17>
<18>
<19> Заседание Президиума Государственного совета 21 июня 2022 г. // Официальный сайт Президента РФ.
<20> Там же.
<21>
Механизм реализации нормативных положений государственной Стратегии в сфере жилищного строительства и ЖКХ. Возвращаясь к принятой в рамках Стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ долгосрочной комплексной программе модернизации коммунальной инфраструктуры, отметим, что Минстроем России и Фондом развития территорий был разработан проект правил предоставления финансовой поддержки на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры, находящейся в госсобственности субъекта РФ либо в муниципальной собственности <22>. На реализацию долгосрочной комплексной программы планируется финансирование в объеме 150 млрд руб. ежегодно <23>. И здесь отнюдь не праздным будет вопрос действенного контроля по их расходованию, причем на каждом этапе, чтобы потом мы вновь не услышали очередные разоблачения (например, что за взятки в 38 млн руб. осудили на 16,5 года экс-мэра Владивостока О.В. Гуменюка <24>); при должном контроле и меньше бы воровства, и меньше сроки лишения свободы осужденных, что было бы гуманно и в интересах самих фигурантов уголовных дел. Не менее важной проблемой в защите социально-экономических прав физических и юридических лиц является повышение роли и ответственности нотариата, призванного выполнять в том числе функции принятия превентивных мер в системе отправления правосудия, чтобы не доводить до суда те или иные проблемные дела <25>. Общая же стоимость реализации Стратегии составит ориентировочно 150 трлн руб., большая часть которых должна поступить из внебюджетных источников. Предполагается, что за период до 2030 г. бюджетная система получит свыше 30 трлн руб. налогов и иных поступлений от реализации осуществляемых в рамках Стратегии инвестиционных проектов <26>.
--------------------------------
<22> Проект Постановления Правительства РФ "О внесении изменений в Правила предоставления финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры, находящейся в государственной собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности" (подготовлен Минстроем России).
<23> Подпункт "д" п. 1 Перечня поручений Президента РФ по итогам заседания Президиума Госсовета РФ 21 июня 2022 г.
<24>
<25> См.: Долинская В.В. Интересы в гражданском обороте, их оформление и обеспечение их баланса // Законы России: опыт, анализ, практика. 2021. N 2. С. 9 - 22.
<26> Заседание Правительства РФ 26 октября 2022 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации.
Среди важнейших инструментов реализации принятой Стратегии можно выделить следующие:
- комплексная государственная программа РФ "Строительство" на период 2023 - 2027 годов, главными задачами которой являются расширение механизмов опережающего строительства и досрочного ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, а также сокращение числа незавершенных объектов;
- действующий федеральный проект "Инфраструктурное меню", утвержденный 30 декабря 2021 г., включающий механизмы господдержки, позволяющие осуществлять наиболее затратные и значимые для социально-экономического развития регионов инфраструктурные проекты, в том числе в сфере ЖКХ, а именно тепло- и электроснабжения, газо- и водоснабжения, водоотведения. Самым востребованным инструментом "Инфраструктурного меню" считаются инфраструктурные бюджетные кредиты;
- продолжение мер господдержки строительного сектора, в частности реализация мероприятий по стимулированию программ жилищного строительства субъектов РФ (программа "Стимул"), осуществление ряда специальных льготных ипотечных программ (льготная ипотека, семейная ипотека, сельская ипотека, дальневосточная ипотека, программа поддержки семей с детьми, программа "Молодая семья" и пр.), программ поддержки застройщиков (поддержка низкомаржинальных строительных проектов, а также программа создания/реконструкции объектов капитального строительства путем субсидирования процентных ставок по кредитам, выданным подрядными организациями, для досрочного исполнения государственных или муниципальных контрактов).
Стратегия определяет к концу 2030 г. суммарный объем ввода жилья - не менее 1 млрд кв. м, при этом сроки реализации проектов должны существенно сократиться без снижения требований к качеству и безопасности построенных домов <27>. По объемам ввода жилья в 2022 г. в субъектах РФ прослеживается положительная динамика, даже несмотря на острую проблему роста цен на стройматериалы и оборудование, перебои с их поставками, негативно влияющие на себестоимость строительства, что связано с санкционным давлением со стороны недружественных стран и что можно решить на основе импортозамещения технологического оборудования, комплектующих к нему для производства строительных материалов. На вышеупомянутом обсуждении в Совете Федерации 8 декабря 2022 г. отмечалась также необходимость содействия импортозамещению наряду с другими актуальными проблемами и вызовами, а именно: ограниченное количество земельных участков, обеспеченных инженерно-техническими сетями, для реализации жилищного строительства, включая индивидуальное; нехватка финансовых ресурсов как на создание и реконструкцию объектов коммунальной инфраструктуры, так и на подготовку проектной документации; недостаточность средств для завершения строительства недостроенных объектов; высокая стоимость подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, технологического присоединения к электросетям; низкий уровень наполняемости Федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительстве сведениями о ценах на строительные ресурсы; снижение количества и объемов выданных ипотечных кредитов, включая выданные на индивидуальное жилищное строительства, что потребует снижения процентной ставки по ипотеке, дальнейшей реализации льготных ипотечных программ; нехватка трудовых ресурсов в сфере строительства, а также квалифицированных кадров для эффективного использования цифровых систем.
--------------------------------
<27> М. Мишустин утвердил Стратегию развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2030 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации.
Там же были даны рекомендации Правительству, министерствам и ведомствам, направленные на улучшение в сфере строительства и ЖКХ. Так, Правительству РФ стоило бы выработать системные меры поддержки производителей стройматериалов, увеличить объем средств из федерального бюджета в целях стимулирования программ развития жилищного строительства субъектов страны в рамках Государственной программы РФ "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утвержденной Постановлением Правительства РФ N 1710 от 30 декабря 2017 г. <28> В частности, было бы рациональным и полезным предусмотреть дополнительные меры поддержки субъектам РФ реализации мероприятий по модернизации коммунальной инфраструктуры на территориях со сложными природно-климатическими условиями, а также возможность софинансирования разработки проектно-сметной документации на объекты инженерной инфраструктуры. Среди прозвучавших важных рекомендаций министерствам стоит отметить следующие.
--------------------------------
<28> Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2017 г. N 1710 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).
Минстрою РФ предлагалось рассмотреть вопрос о создании автоматизированной системы определения рейтинга подрядных организаций - исполнителей государственных (муниципальных) контрактов в строительстве; подготовить методические рекомендации для региональных программ по модернизации коммунальной инфраструктуры; совместно с АО "ДОМ.РФ" и федеральными органами исполнительной власти проработать вопрос целесообразности применения механизма "инфраструктурных облигаций" в отношении иных объектов, необходимых для социально-экономического развития территорий (в производственной, туристической и иных сферах деятельности); совместно с Министерством промышленности и торговли разработать механизмы по интеграции государственной информационной системы промышленности с Федеральной государственной информационной системой ценообразования в строительстве (ФГИС ЦС) и целесообразности внесения изменений в действующее законодательство в части установления административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за непредоставление информации, требующейся для формирования сметных цен строительных ресурсов, подлежащих размещению во ФГИС ЦС; уделить приоритетное внимание синхронизации планов развития транспортной инфраструктуры с планами развития жилищного строительства.
В связи с последним можно упомянуть рекомендацию Минтрансу РФ ускорить доработку плана мероприятий по реализации Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 г. с прогнозом до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ N 3363-р от 27 ноября 2021 г. <29>, в частности включить в него мероприятия по повышению пространственной связанности и транспортной доступности территорий, включая удаленные и труднодоступные, что способствовало бы улучшению ситуации с доставкой грузов, выполнением работ и оказанием услуг для нужд строительной отрасли. Минпрому было рекомендовано ускорить разработку проектных решений по применению металлоконструкций в строительстве, рассмотреть возможные изменения в нормативно-правовых актах и отраслевых стандартах, направленные на расширение применения стали в строительстве, а также меры для увеличения промышленного производства готовых деревянных "домокомплектов" из древесины по типовым проектам в российских регионах, имеющих запасы строевого леса, разработав при этом комплекс мер господдержки их производителей.
--------------------------------
<29>
Рекомендации органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, данные в решении от 8 декабря 2022 г., были самыми многочисленными, хотя некоторые вызывают удивление. Так, предлагали сформировать перечень приоритетных объектов коммунальной инфраструктуры, подлежащих модернизации, для последующего включения в Программу модернизации коммунальной инфраструктуры на 2023 - 2027 годы. Однако возникает закономерный вопрос: неужели такой перечень отсутствует на данный момент? Видимо, его нет, раз даны такие рекомендации, как и по тому, чтобы обеспечить своевременное и полное освоение в 2022-м и последующих годах средств инфраструктурных бюджетных кредитов, предоставленных для реализации инфраструктурных проектов. Рекомендации высветили и такие проблемные для регионов аспекты, как взаимоувязка положений документации стратегического планирования субъектов РФ и муниципальных образований с положениями Стратегии, предоставление оперативной информации в ФГИС ЦС, применение механизма финансирования строительных проектов и модернизации инфраструктуры с использованием облигаций специализированного общества проектного финансирования - АО "ДОМ.РФ". Была дана рекомендация взаимодействовать с указанным специализированным обществом проектного финансирования в целях поиска и предоставления земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для индивидуального жилищного строительства и размещения объектов инженерной инфраструктуры. Для этого необходимо провести инвентаризацию земельных ресурсов для формирования достоверных данных о наличии резервов по вовлечению земельных участков для комплексной жилой застройки, включая индивидуальное строительство индустриальным методом. Возможно, потребуется внести уточнения в земельное законодательство в отношении тех или иных земельных участков, которые предполагается задействовать в ходе реализации Программы, поскольку "подходы к установлению правового режима земель, его обеспечению и изменению трансформируются по мере развития земельных правоотношений" <30>, обновление же ключевых институтов земельного права произошло недавно, за последние 5 - 7 лет <31>.
--------------------------------
<30> Липски С.А. Тенденции в изменении подходов законодателя к установлению и обеспечению правового режима земельных участков // Правовые вопросы недвижимости. 2019. N 2. С. 23.
<31> Липски С.А. Особенности текущего момента в развитии законодательства о землеустройстве // Правовые вопросы недвижимости. 2022. N 2. С. 6.
Пилотные проекты в рамках Стратегии. Выше уже упоминалось о домокомплектах из древесины, внедрение которых было бы весьма полезным для нашей страны, имеющей немалые запасы ее и до сих пор все еще недостаточно использующей такой ценный ресурс. В настоящее время Правительством РФ прорабатывается запуск пилотных проектов по применению деревянных конструкций при расселении аварийных домов в Северо-Западном федеральном округе, а со следующего года застройщикам могут разрешить массовую деревянную застройку. Специалисты полагают, что развитию нового типа домостроения поспособствует специальная льготная ипотека, что позволит сделать такое жилье более доступным для граждан. На отбор пилотных проектов влияют уровень развития производственной базы деревянных изделий и логистика в плане обеспечения стройматериалами. Как известно, много леса в Республике Коми, Вологодской, Архангельской, Владимирской областях. Строить из местных материалов будет дешевле, быстрее и выгоднее <32>.
--------------------------------
<32> Алексеев Д. За ними не заржавеет: заменят ли аварийное жилье деревянные многоэтажки // Известия. 2023. 22 января.
По итогам 2021 г. объем ввода деревянных домов в России составил 10,8 млн кв. м. В условиях рестрикций недружественных стран уровень финансовой государственной поддержки промышленных предприятий превысил 17 млрд руб., в 2023 г. она составит не менее этой цифры. Опыт строительства деревянных домокомплектов, применения перекрестно склеенной древесины, или CLT-панелей, пока небольшой. В 2014 г. в Торжке построили 3- и 4-этажные дома с использованием деревянных конструкций, в 2022 г. - 4-этажные дома с использованием CLT-панелей в г. Соколе Вологодской области. Кстати, именно опыт последней планируют использовать при реализации пилотного проекта по массовому применению данной технологии. Подготовлены проекты по строительству 4-этажных многоквартирных жилых домов в Байкальске Иркутской области и Сарове Нижегородской области. Средняя стоимость строительства намечаемых объектов составит от 100 тыс. руб. за 1 кв. м, что сопоставимо со стоимостью квартир в ЖБ-домах и связано с тем, что деревянные дома можно строить в этих районах круглогодично, вечная мерзлота не препятствует строительству фундамента ввиду того, что деревянные многоэтажные дома в 4 - 5 раз легче бетонных, к тому же деревянные более энергоэффективны, меньше расходов на э/энергию, отопление и пр. В Минстрое уже разрабатывается "дорожная карта" пилотного строительства 4 - 12-этажных домов <33>. Первым многоэтажным домом для расселения аварийного жилья может стать проект в Архангельской области.
--------------------------------
<33> Там же.
"Дорожная карта" по развитию деревянного домостроения в России до 2024 г. включает комплекс научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обеспечению безопасности деревянных конструкций (пожарной, сейсмической, механической), идет работа по совершенствованию законодательства и технического регулирования для многоэтажного деревянного домостроения, проинформировал председатель комиссии Общественного совета при Минстрое России Р. Гарипов. Безусловно, только время покажет, насколько деревянное многоэтажное строительство оптимально: мнения на сей счет расходятся. Так, по мнению первого замгендиректора НИиПИ градостроительства, архитектора И. Машкова, даже несмотря на возобновляемость материала, что несомненный плюс, с возрастом эксплуатация деревянного дома становится дороже, нельзя забывать о проблемах звукоизоляции, пропиток инсектицидами и противопожарных пропиток, которые необходимо проводить на регулярной основе. Тем не менее не использовать такой ресурс, как лес, было бы нерачительным; вспомним швейцарский опыт, где дерево давно занимает немалое место в народном хозяйстве, там бетонных столбов меньше, чем деревянных например. Да и поддержать отечественные деревообрабатывающие и лесозаготовительные производства, откуда ушел европейский бизнес в условиях санкционной войны, необходимо <34>. Поэтому пилотные проекты по такому строительству весьма и весьма актуальны. А ввиду принятия Стратегии до 2030 г. есть основания надеяться на их воплощение в жизнь, даже несмотря на несомненное преобладание в строительстве железобетона.
--------------------------------
<34> Там же.
Проблемы нормативного регулирования обеспечения безопасности в строительстве. Итак, для внедрения новых технологий требуется сделать еще немало, причем на государственном уровне; и в том числе по вопросу безопасности в строительстве. Как справедливо было отмечено, "государство фактически строительную науку не финансирует, например в 2019 г. в ведущем институте отрасли НИИЖБ им. А.А. Гвоздева из 265 договоров на выполнение научных работ только пять были профинансированы из госбюджета", хотя в Стратегии говорится о необходимости повышения "эффективности и результативности проводимых фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований", однако без уточнения источников финансирования таких изысканий <35>. Важным представляется и мнение исследователей относительно механизма инновационного научного обеспечения строительства - постоянно обновляемой нормативной базы строительства, 90% которой разработано ведущими строительными НИИ страны. Как известно, обеспечение безопасности строительных объектов положено в основу всей системы технического регулирования строительства через выполнение требований госстандартов (ГОСТ) и строительных норм и правил (СНиП). Сейчас Минстроем инициировано внесение изменений в законодательство РФ, предусматривающих установление порядка издания нормативно-технических документов по проектированию и строительству только после согласования с данным Министерством. Однако полезным было бы восстановление структуры строительных норм, утраченной после отмены в 2003 г. СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве" <36>. Ведь только за период 2020 - 2021 годов порядка 7 тыс. бывших обязательных требований в строительстве были переведены из статуса обязательных в добровольно соблюдаемые. Большой вопрос, насколько это оправданно в такой сфере, как строительство. В ряде публикаций, в решениях конференций была отражена обеспокоенность специалистов по этому поводу. В частности, говорилось о совпадении по времени роста числа чрезвычайных ситуаций в стране с введением в действие в 2003 г. Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <37>, провозгласившего добровольность применения стандартов. Никакого ускорения темпов строительства не последовало, а качество снизилось, как отмечают эксперты. Например, во время урока упал потолок в недавно построенной школе поселка Олы на Колыме <38>, и это не редкость, к сожалению, такое уже случалось в Ангарске <39>, Архангельске <40>, других российских городах и поселках. В этой связи нельзя не согласиться с авторитетным выводом В.И. Травуша, Д.В. Кузеванова, Ю.С. Волкова, согласно которому "мнение, что обязательность использования нормативных документов тормозит развитие рыночных отношений, создает административные барьеры, препятствует техническому прогрессу... применительно к строительной отрасли является надуманным и не подкреплено никаким анализом" <41>. Напротив, требуется усилить контроль <42> в этой и других областях.
--------------------------------
<35> См.: Травуш В.И., Кузеванов Д.В., Волков Ю.С. О стратегии развития строительной отрасли Российской Федерации на 2030 - 2035 годы // Промышленное и гражданское строительство. 2022. N 8. С. 4 - 10.
<36> Там же.
<37>
<38>
<39>
<40>
<41> Травуш В.И., Кузеванов Д.В., Волков Ю.С. Указ. соч. С. 9; Травуш В.И., Волков Ю.С. О противоречиях обязательности и добровольности применения строительных норм // БСТ: Бюллетень строительной техники. 2018. N 3(1003). С. 19 - 20.
<42> См.: Щербинин В. Строительный контроль ждет реформа // Стандарты и качество. 2022. N 7. С. 60 - 63.
Так что немалое число принятых в последнее время нормативных правовых актов в строительной сфере требует тщательного рассмотрения и возможного пересмотра. В частности, до сих пор утратившие силу перечни документов в области стандартизации продолжают оставаться частью системы технического регулирования строительства, причем в течение неопределенного времени <43>. Де-факто действуют все три Перечня N 1521, N 985 и N 815, хотя первые два из них были признаны утратившими силу на основании Постановления Правительства РФ N 815 от 28 мая 2021 г. <44> Однако экспертные органы обязали пользоваться при подготовке заключений по проектной документации, разработанной в период действия прежних Перечней N 1521 и N 985. Это подтверждает "ненужность каких-либо перечней, тем более разделенных на добровольные и обязательные, достаточно указать примененный документ в самой проектной документации, которая сохраняет свою актуальность весь период существования объекта". А перечни авторы совершенно справедливо предлагают сделать наиболее полными, как справочное пособие для пользователя, обоснованность же использования того или иного документа должны оценивать на стадии экспертизы проекта. И данная процедура должна быть "вменена в обязанность эксперта путем дополнения соответствующим образом разд. 6.10 Стратегии" <45>.
--------------------------------
<43> Травуш В.И., Кузеванов Д.В., Волков Ю.С. Указ. соч. С. 10.
<44> Постановление Правительства РФ от 28 мая 2021 г. N 815 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", и о признании утратившим силу Постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. N 985" (с изменениями и дополнениями).
<45> Там же.
То, что в рассматриваемой Стратегии до 2030 г. главными задачами выступают учет и взаимоувязывание всех направлений строительства и инфраструктурного развития, в том числе предусмотренные иными стратегическими документами, как и переход от прогнозирования к стратегическому планированию развития строительной сферы <46>, позволяет надеяться на понимание важности нормативно-правовой базы, которая и дает возможность связать воедино имеющиеся и намеченные планы развития в строительной сфере и ЖКХ страны. Только на этой основе можно решить те задачи, что поставлены в новой градостроительной политике государства: достижение единой градостроительной, инженерной, экологической, тарифной и транспортной политики в агломерациях; определение точек роста и обеспечение связанности территорий; гибкое управление градостроительным развитием; создание спроса на строительные ресурсы (импортозамещение и локализация производств) <47>. И конечно же, нельзя забывать о главной цели - доступности возводимых жилых и нежилых объектов, как и качественных жилищных услуг, о том, чтобы конечный продукт строительной отрасли и ЖКХ <48> дошел до реального потребителя. И потому столь актуален у нас вопрос долгосрочной льготной ипотеки <49>, которая остается "основным инструментом стимулирования спроса" <50> в сфере жилищного строительства, но это тема отдельного серьезного рассмотрения.
--------------------------------
<46> Аблязов Т.Х., Ширшиков С.П. Переход от прогнозирования к стратегическому планированию развития строительной сферы // Экономика и предпринимательство. 2022. N 3(140). С. 1337 - 1341.
<47> Официальный сайт Правительства Российской Федерации.
<48> См.: Шахова Е.С. К вопросу о траектории развития отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России: инновационные подходы к управлению жилищным фондом с прогнозом на период до 2035 г. // Семейное и жилищное право. 2022. N 2. С. 45 - 48.
<49> Российская газета. 2022. 22 июня. С. 1.
<50> Борисова Л.А. Указ. соч. С. 1021.
Некоторые выводы в заключение. Итак, как мы видим, нормотворчество в связи с намеченными направлениями развития жилищного строительства и ЖКХ развивается довольно бурно, хотя и непоследовательно, что и приводит к неоднозначным, а иногда и противоречивым результатам. Пока же можно сделать следующие краткие выводы. Во-первых, принятие и обсуждение на различных уровнях Стратегии свидетельствуют об осознании необходимости именно комплексного подхода к решению важных для государства задач; поэтому в условиях так называемой санкционной войны государственная поддержка строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства (причем в единой связке, что значимо) сопряжена с созданием и укреплением нормативной правовой базы, обеспечивающей развитие и новых технологий, и транспорта, и финансового сектора, и земельных отношений, и т.д. Во-вторых, во многих положениях документа и принятых на его основе решениях акцентировка на нужды человека, российские семьи, на учет их интересов представляется крайне актуальной и архиважной. Если это будет осуществлено на практике, причем ближайшей, а не в отдаленной перспективе, то это приведет к ощутимому результату. Ввиду этого вопрос усиления действенного контроля в сфере строительства, особенно жилищного, и ЖКХ становится в последнее время принципиально важным, что также показал небольшой экскурс в принятые на основе Стратегии решения и обсуждения, что можно отнести к третьему выводу из рассмотренного выше материала. Остается дело за малым - воплотить в жизнь принятую Стратегию развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2030 г. с прогнозом до 2035 г.
