Роль публичных юридических лиц в предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости 2
В данной статье автор дает определение публично-правового образования и характеризует его роль в предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости. Автор приводит доказательства, указывающие на неравенство сторон в правоотношениях в сфере строительства объектов жилой недвижимости. В связи с этим усиливается роль публичных юридических лиц в данной сфере.
Ключевые слова: публично-правовые юридические лица, застройщик, дольщик, договор.
In this article, the author defines a public legal entity and characterizes their role in entrepreneurial activity in the construction of residential real estate. The author cites evidence pointing to the inequality of the parties in legal relations in the field of construction of residential real estate. In this regard, the role of public legal entities in this area is increasing.
Key words: public legal entity, developer, shareholder, agreement.
Строительство объектов жилой недвижимости является одним из динамично развивающихся направлений предпринимательской и инвестиционной деятельности в Российской Федерации, на рынке жилья появляются новые застройщики, инвесторы-застройщики, девелоперы и другие. Во многом это обусловливается ростом населения городов, и как результат - постоянно растущий спрос на объекты жилой недвижимости для улучшения своих жилищных условий и иных целей.
Вместе с тем на сегодняшний день на практике встречается множество нарушений градостроительных норм в сфере строительства, прав дольщиков и инвесторов, в связи с чем необходим современный работающий механизм правовой защиты наиболее слабых сторон рынка жилья.
Договорные отношения в строительстве отличаются повышенной сложностью и требуют высокого профессионализма как в обеспечении надлежащего исполнения контрактов на выполнение подрядных работ, так и выборе субъектов подрядных отношений. За счет профессионального юридического и организационного обеспечения эффективного управления производством строительных услуг, а также сокращения количества издержек и снижения остроты разногласий в ходе исполнения контрактов на выполнение подрядных работ возможно повысить безопасность и эффективность финансовых ресурсов на объектах капитального строительства. Отличительная черта законодательства современной России, регулирующего градостроительную деятельность, характеризуется ее нестабильностью и представлена множеством нормативно-правовых актов, сочетающих частноправовые и публично-правовые начала. И в то же время в нормативно-правовые акты систематически вносятся многочисленные изменения и дополнения. Указанные обстоятельства нередко приводят к проблемным ситуациям, что, в свою очередь, может повлечь нарушение законных прав и интересов предпринимателей в строительной сфере.
Действительно, практика показывает несовершенство действующего законодательства и необходимость закрепления легального механизма регулирования в целях защиты слабой стороны отношений - потребителя. Это порождает, в том числе, закономерные и логичные вопросы о принятии отдельного федерального закона, регулирующего правовое положение фондов, их деятельность.
Предпринимательская деятельность в сфере строительства объектов жилой недвижимости регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, что обусловлено важностью регулируемых правоотношений. Исследователями неоднократно указывалось на рудиментарность и пробельность в законодательстве о предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости. На наш взгляд, это является существенным недостатком нормативно-правовой обеспеченности исследуемой темы. Действительно, подобные дефекты права можно объективно объяснить особенностями переходного периода правовой системы, имеющей место при становлении современной российской государственности. Но в настоящий момент подобный аргумент уже является несостоятельным, и следует признать необходимость более детального регулирования деятельности публичных юридических лиц в сфере строительства объектов жилой недвижимости.
Одним из важных вопросов в исследуемой теме является вопрос об участии публичных юридических лиц в предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости. Изменения законодательства последних лет, направленные на увеличение требований к застройщикам, привели к укрупнению компаний. Небольшие застройщики не могут соответствовать требованиям законодательства, в связи с чем происходит их слияние либо иные действия по укрупнению компании. Для недопущения монополизации рынка также важно участие публичных юридических лиц. Это необходимо для соблюдения баланса интересов разных сторон и обеспечения свободы предпринимательской деятельности. И это должно быть в контексте соблюдения законности.
Исследователями, как правило, в изучении правовых вопросов в сфере строительства, акцентируется внимание на застройщиках, инвесторах, банках, дольщиках. Данный факт обусловлен, прежде всего, особенностями договора долевого участия, договора инвестирования, которые в подавляющем большинстве выступают регулятором общественных отношений в сфере строительства жилых помещений в разрезе взаимодействия застройщика и конечного потребителя - дольщика/инвестора. От того, насколько законными и корректными будут положения договора долевого участия или договора инвестирования, зависит размер рисков и ответственности, которые понесет каждая из сторон. Причем на стороне дольщика всегда есть риск вреда жизни и здоровью, со стороны застройщика - финансовые, репутационные потери. Подобный "маятник" между рисками и ответственностью формирует и особенности правоприменительной практики, нормативно-правовой основы исследуемых правоотношений.
Для нивелирования терминологических несостыковок представляется целесообразным определиться с понятийным аппаратом исследуемой правовой материи. Прежде всего, стоит определить, что представляет собой публично-правовое образование. Публично-правовое образование обладает рядом признаков, это есть организация, структура органов публичного управления, с которыми имеют дело субъекты права, вступая в юридические отношения с данным образованием <1>, созданы для удовлетворения публичных нужд. Термин "публично-правовое образование" достаточно объемен и отнюдь не тождественен содержанию термина "юридическое лицо". Также следует разграничить публичные юридические лица и публично-правовые образования.
--------------------------------
<1> Сергеев Д.Б. Публично-правовое образование как юридическая категория // NB: Проблемы общества и политики. 2014. N 7. С. 42 - 49.
Разумеется, в связи с тем, что в законодательстве отсутствует легальная дефиниция "публично-правовое образование", в юридической науке имеется некоторая дискуссия относительно формулирования данного понятия, но понять правовую природу публично-правовых образований позволяет системное толкование ст. 124 - 126 ГК РФ <2>. Р.Р. Абдулвагаповой дано авторское определение публично-правового образования, в котором позиция автора сводится к тому, что это специальный участник правоотношений со специальной правосубъектностью, который наделен признаком организационно-территориального единства. Не считаем целесообразным вдаваться в теоретический плюрализм мнений относительно формулирования данного термина, полагаем, что данным автором суть исследуемого явления передана достаточно точно. Таким образом, термин "публично-правовые образования" является более узким, чем "публичное юридическое лицо".
--------------------------------
<2> Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 09.03.2021) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В качестве примера участия публичных юридических лиц в сфере строительства объектов жилой недвижимости можно привести специально созванный Общественный совет при Управлении жилищной политики г. Казани (для обсуждения проекта программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям по видам регионального государственного контроля в области долевого строительства).
Таким образом, определив понятие публичных юридических лиц, следует перейти непосредственно к анализу вопроса об их роли в предпринимательской деятельности в сфере строительства жилой недвижимости. В связи с особенностью данных правоотношений и диспаритетностью субъектов публично-правовые образования должны выполнять роль стабилизатора общественных отношений.
Так, например, одним из экономических рисков строительной деятельности является банкротство застройщика. Новеллы законодательства последних лет, вызванные введением счетов эскроу, дополнительных требований к застройщикам, направлены на снижение возможных банкротств застройщика <3>. Вместе с тем обеспечение защиты интересов застройщика не может ограничиваться данными мерами. В связи с этим в правоотношениях в сфере строительства жилой недвижимости необходимо участие профильного публично-правового образования. Действительно, на сегодняшний день возможность участия публично-правовых образований и потребность в них увеличиваются.
--------------------------------
<3> Селецкая С.Б., Шаталова А.В. К вопросу о правовом регулировании инвестиций в жилье // Градостроительное право. 2021. N 3. С. 15 - 18.
Этим обусловлен и вступивший в законную силу с 1 января 2022 г. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ N 218). Указанный фонд является публично-правовым образованием <4>.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изм. на 30.12.2021) // СЗ РФ. 2017. N 31 (часть I). Ст. 4767.
Фонд наделен рядом функций и полномочий публично-правового характера:
1. Защита прав участников долевого строительства. Защита заключается в формировании компенсационного фонда, средства из которого выплачиваются обманутым дольщикам.
2. Модернизация жилищно-коммунального хозяйства и сокращение не пригодного для проживания жилищного фонда. Фонд будет оказывать финансовую поддержку на переселение граждан из аварийного жилья. Кроме того, фонд будет предоставлять займы юридическим лицам для строительства, реконструкции и модернизации объектов инфраструктуры, а также для строительства наемных домов. Иные цели таких займов определит Правительство РФ.
3. Устойчивое развитие территорий и создание комфортных и благоприятных условий проживания граждан. Фонд будет взаимодействовать с органами государственной власти и местного самоуправления, а в некоторых случаях и сам выступать в роли застройщика.
Перед фондом ставится и большое количество целей, например, обеспечение сокращения не пригодного для проживания жилищного фонда. Примечательно, что перечень целей открытый, иные цели в данной сфере определяет Правительство РФ.
Представляется, что наличие подобного публичного юридического лица в системе строительства жилых домов несет позитивный эффект для правоприменительной практики. Вместе с тем возникают вопросы относительно организационной составляющей компенсационных выплат для дольщиков, а также размеров этих выплат. В связи с этим, на наш взгляд, в настоящий момент данный аспект не является оптимальным. Представляется необходимым определять размер возмещения, подлежащего выплате дольщику, исходя из размера цены конкретного договора долевого участия без ограничения размера такого возмещения, что должно быть отражено в нововведении в ФЗ N 218.
Важную роль в данном контексте играют и публично-правовые образования. Так, например, субъекты Российской Федерации, в том числе Республика Татарстан, выполняют функцию правового обеспечения данных правоотношений. И, соответственно, публичные юридические лица в виде отдельных государственных органов обеспечивают данную деятельность. Также в республике функционируют программы социального жилья. Данные программы позволяют определенным категориям граждан получить жилое помещение по льготным условиям. Одним из общих системных недостатков является затянутость и бюрократизация данного процесса.
Можно отметить стабилизирующую роль публичных юридических лиц в строительной сфере. Строительная сфера особенно сильно коррелирует с внутриэкономическими, внешнеэкономическими и политическими факторами. Любая нестабильность - как политическая, так и экономическая - может привести к дефициту строительных материалов со всеми вытекающими последствиями относительно их удорожания. Микроэкономические и макроэкономические процессы влияют и на покупательскую способность населения. С учетом принципиального значения строительной сферы наличие публично-правовых образований является средством от дестабилизации некоторых секторов данной предпринимательской деятельности. Разумеется, нельзя сводить деятельность государства в стабилизации лишь к деятельности публичных юридических лиц.
Следует указать на то, что публичные юридические лица во многом способствуют обеспечению принципа равенства субъектов исследуемых правоотношений. Наличие публичных юридических лиц, конечно, в полной мере не нивелирует диспаритетность сторон, но тем не менее приводит к большей обеспеченности прав и законных интересов слабой стороны. При этом необходимо учитывать тот фактор, что сама по себе сильная позиция застройщиков не должна приводить к безусловному и необоснованному злоупотреблению правом со стороны потребителей.
Таким образом, нами были определены особенности разграничения терминов "публичные юридические лица", "публично-правовые образования" и охарактеризована их роль в предпринимательской деятельности в сфере строительства объектов жилой недвижимости. Делается акцент на неравенство сторон в правоотношениях между застройщиком и дольщиком, в связи с чем публичные юридические лица выступают в качестве стабилизатора общественных отношений.
