Институт саморегулирования в строительной отрасли: правовые проблемы и возможные пути обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций
В статье рассматривается значение института самоуправления в Российской Федерации на современном этапе развития, определены его правовые проблемы. Сформированы возможные пути обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций.
Ключевые слова: саморегулирование, институт, строительная отрасль, правовые проблемы.
The Institution of Self-Regulation in Construction: Legal Problems and Potential Ways of Assurance of Priority Development of Self-Regulated Organizations
The article examines the importance of the institution of self-government in the Russian Federation at the present stage of development, and identifies its legal problems. Possible ways to ensure the priority development of self-regulatory organizations have been formed.
Key words: self-regulation, institution, construction industry, legal problems.
На сегодняшний день в Российской Федерации более 50% организаций строительной отрасли являются саморегулируемыми <1>. Деятельность саморегулируемых организаций в строительной отрасли строится на таких ценностях, как справедливость (должное содержание в себе требований соответствия, деяния и воздаяния); равенство субъектов экономических отношений; независимость; ответственность; добросовестная деятельность и конкуренция; обязательства; свобода объединения и т.д.
--------------------------------
<1> Доктрина приоритетного развития системы саморегулируемых организаций в строительной отрасли.
На современном этапе развития института саморегулирования на основании общественного мнения был сделан вывод о недостаточной эффективности деятельности саморегулируемых организаций в строительной отрасли. Завышая взносы в компенсационные фонды, саморегулируемые организации сформировали неэффективный механизм имущественной ответственности саморегулируемых субъектов перед потребителями. Также саморегулируемые организации в строительной отрасли не обеспечивают защиту деятельности своих членов.
Тем не менее за последние годы саморегулируемые организации в строительной отрасли, являясь одним из правовых инструментов государственного регулирования, несмотря на пассивность административной системы, представляют собой более действенный инструмент установления специальной правоспособности в сравнении с лицензированием. Данное обстоятельство обусловлено следующими достижениями деятельности саморегулируемых организаций в строительной отрасли:
- формированием и установлением условий членства субъектов бизнес-деятельности;
- разработкой правил, требований и стандартов бизнес-деятельности, реализацией контроля за их выполнением;
- реализацией анализа деятельности своих членов;
- применением мер дисциплинарного воздействия;
- представлением интересов членов СРО в их отношениях с органами местной власти;
- организацией профобучения, аттестации работников - членов саморегулируемой организации, сертификацией продукции, менеджмент-систем;
- ведением реестра членов СРО;
- обеспечением информационной открытости деятельности своих членов <2>.
--------------------------------
<2> Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. N 2776-р "Концепция совершенствования механизмов саморегулирования".
Основными направлениями деятельности саморегулируемых организаций в строительной отрасли являются обеспечение безопасности, повышение качества, выполнение членами саморегулируемых организаций обязательств по договорам.
Стоит заключить, что на сегодняшний день институт саморегулирования имеет как преимущества, так и недостатки, тем не менее стоит признать факт того, что в современных условиях рыночных отношений этот механизм охарактеризован динамичным развитием и реализацией во многих сферах экономики Российской Федерации, в частности в строительной отрасли.
Институт саморегулирования на сегодняшний день представляет собой эффективный способ снижения прямого регулирования со стороны государства и снижения административных барьеров.
Институт саморегулирования призван решать следующие задачи:
- сформировать систему эффективного отбора профессиональных участников строительной отрасли (рынка строительных услуг);
- повысить качество работ и услуг;
- обеспечить безопасность строительства объектов капитального строительства <3>.
--------------------------------
<3> Разумова Н.М. Саморегулирование строительной деятельности. Общие положения: учеб. пособие. Челябинск: Библиотека А. Миллера, 2019. 71 с.
Содержание деятельности саморегулируемых организаций в строительной отрасли состоит в обеспечении допуска на строительный рынок только подрядчиков, имеющих высокую квалификацию, посредством разработки и утверждения правил и стандартов бизнес-деятельности, а также в дополнение к надзору государственного уровня - контроля за соблюдением обязательных требований.
На современном этапе развития института саморегулируемых организаций их деятельность сопряжена с рядом правовых проблем.
1. Обязательным условием получения ассоциациями (союзами) права на получение статуса саморегулируемой организации и включения их в соответствующий реестр является наличие определенного количества членов (ИП и (или) юридические лица). Соответственно, саморегулируемые организации исключаются из реестра саморегулируемых организаций в случае сокращения количества их членов в соответствии с установленной нормой <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Правительства РФ от 25 мая 2022 г. N 945 "Об утверждении состава сведений, содержащихся в едином реестре о членах саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства и их обязательствах, и Правил формирования и ведения единого реестра о членах саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства и их обязательствах, в том числе включения в указанный реестр сведений".
Стоит отметить, что в кризисных условиях в процессе деятельности саморегулируемых организаций вполне естественным процессом является сокращение членов данной организации. Также необходимым условием является исключение из СРО ее членов в связи с несоответствием установленным требованиям <5>.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (ред. от 24.09.2022) // Российская газета. 2020. 5 августа.
Для сохранения необходимого количества членов саморегулируемые организации прибегают к мерам, которые в итоге приводят к снижению требований к своим членам; ограничению возможностей для достижения целей, установленных на законодательном уровне; дискредитации идеи "саморегулирования"; формализму.
Следовательно, эффективный институт саморегулирования не может стать эффективным, пока существует требование к саморегулируемым организациям поддерживать необходимую норму численности их членов, чтобы она не стала для таких организаций основной целью.
2. В отрасли строительства существует запрет на объединение в саморегулируемые организации индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, основанные на членстве лиц, реализующих строительство, вне зависимости от места их юридический регистрации. Такие нормы представляют собой противоречие основополагающим принципам Конституции Российской Федерации, гарантированным государством <6>.
--------------------------------
<6> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Нормы права, ограничивающие применение конституционно установленных принципов, противоречат обязательным требованиям, предъявляемым к СРО, снижают степень эффективности института саморегулирования, ограничивают применение конституционно установленного принципа свободного объединения, должны быть изменены.
3. В законодательстве по градостроительству (Градостроительный кодекс РФ <7>) содержится, но не раскрыто содержание понятия "дополнительная имущественная ответственность", установлено императивное требование формировать компенсационные фонды. Данная императивная норма приводит к ограничению выбора способов обеспечения дополнительной имущественной ответственности и свободы экономической деятельности.
--------------------------------
<7> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (ред. от 04.08.2023) // Российская газета. 2004. 30 декабря.
По результатам анализа правоприменительной практики можно судить о том, что сохранение императивного требования формировать компенсационные фонды в качестве единственно возможного способа обеспечить дополнительную имущественную ответственность членов СРО перед потребителями и другими лицами является избыточной нормой права, которая в рамках федерального законодательства может быть рассмотрена как способ необоснованного изъятия средств из экономического оборота.
4. В соответствии с императивной нормой саморегулируемые организации направляют свои компенсационные фонды с целью обеспечения их сохранности в отечественные кредитные организации. При этом компенсационные фондовые средства не исключаются из конкурсной массы кредитного учреждения в случае ее несостоятельности, но исключаются из конкурсной массы СРО в случае ее несостоятельности.
Такая мера не отвечает принципу правовой определенности. Это обосновано ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <8>, в которой определено, что формирование условий коррупционной направленности противоречит политике нашего государства. Такая коррупционная составляющая, как неисключение компенсационных фондовых средств из конкурсной массы кредитного учреждения при его несостоятельности, провоцирует криминальные последствия в банковском секторе <9>.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 декабря.
<9> Обзор II Всероссийской научно-практической конференции "Правовое обеспечение национальной безопасности. Памяти А.А. Прохожева" (РАНХиГС, г. Москва, 21 апреля 2023 г.) / О.Ф. Акбашев, К.В. Алексеев, В.П. Беркут [и др.] // Транспортное право и безопасность. 2023. N 4 (48). С. 158 - 191.
5. На сегодняшний день некоммерческие организации, предоставляющие населению социально значимые услуги, получают от государства надлежащую поддержку. Тем не менее СРО, осуществляющие деятельность, полезную для общества, и предоставляющие обществу полезные и значимые услуги, не рассматриваются как социально ориентированные саморегулируемые организации, соответственно, государственная помощь им не предоставляется.
Являясь некоммерческими организациями, саморегулируемые организации занимаются решением значимых социальных задач: предупреждают причинение вреда при реализации работ, объектов, повышают качество и обеспечивают исполнение обязательств по договорным условиям.
6. На уровне законодательства определено, что в отрасли строительства возможно только одно национальное объединение в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и одно - в строительной сфере. В соответствии с императивной нормой саморегулируемые организации должны являться членами национальных объединений. При этом национальные объединения решают первостепенную задачу - защитить деятельность саморегулируемых организаций <10>.
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (ред. от 02.07.2021) // Российская газета. 2007. 6 декабря.
Конституционными положениями установлено, что в России гарантированы поддержка конкуренции, свобода объединений и экономической деятельности. Экономическая деятельность, ориентированная на монополизацию, недопустима, федеральное законодательство не может противоречить федеральному конституционному законодательству.
Ограничивая СРО объединяться в национальные объединения, государство снижает их возможность на свою защиту, при этом не создаются условия, направленные на обеспечение приоритетного развития саморегулируемых организаций. Самостоятельно поставленные национальными объединениями цели, как правило, присущи монопольным образованиям, отличным от определенных ранее.
7. В части 3 ст. 49 ГК РФ <11> определено, что основанием реализации прав на выполнение определенных видов работ в отрасли строительства выступает членство в саморегулируемой организации или наличие свидетельства о допуске к видам экономических работ, установленного высшим органом управления СРО в зависимости от перечня видов экономических работ, реализуемых организацией, выданного саморегулируемой организацией.
--------------------------------
<11> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
При этом в ст. 3.3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" определено, что реализация бизнес-деятельности, направленной на выполнение таких работ, как инженерные изыскания, архитектурное и строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт и т.д., возможна только на основе соответствующего свидетельства о допуске к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства.
Таким образом, можно сделать вывод, что саморегулируемые организации не имеют права на выдачу своим членам свидетельства о допуске к определенным работам, оказывающим влияние на безопасность. Данный факт приводит к значительному ограничению возможности применения комплексного, системного подхода, осуществления мер принудительного характера, направленных на обеспечение безопасности бизнес-деятельности, и нарушает положения Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <12>.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" // Российская газета. 2010. 29 декабря.
Рассмотрев существующие на сегодняшний день правовые проблемы института саморегулирования в строительной отрасли, стоит определить возможные пути обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций.
Необходимо особое внимание уделить формированию системы норм права, которая позволит обеспечить достижение интересов государства в развитии саморегулируемых организаций в строительной отрасли. Стоит развивать систему социально ориентированных саморегулируемых организаций, которые будут осуществлять значимую для общества деятельность по обеспечению безопасности работ на строительных объектах, повышению качества таких работ, обеспечению исполнения обязательств по договорам участниками отношений, касающихся строительной отрасли (утилизация объектов капитального строительства, снос объектов капитального строительства, строительство или реконструкция объектов капитального строительства, архитектурно-строительное проектирование, инженерные изыскания и т.д.).
В случае сокращения числа членов саморегулируемой организации в соответствии с минимально установленной нормой саморегулируемые организации не должны исключаться из соответствующего реестра.
В соответствии с обязательными нормами необходимо исключить ограничение возможности вступления индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц в саморегулируемые организации в зависимости от места их юридической регистрации в федеративных субъектах.
Требуется изменение обязательных правовых норм, ограничивающих возможность использования в полном объеме исключительной компетенции высшего органа управления (общее собрание членов) на установление содержания, способов и размеров дополнительной имущественной ответственности, противоречащих федеральному законодательству об обязательных требованиях в Российской Федерации.
Необходимо наделение саморегулируемых организаций с обязательным членством (на общем собрании членов) возможностью принятия решений о содержании, формах, способах и размере дополнительной имущественной ответственности. При этом они не должны противоречить конституционным нормам и нормам федерального законодательства.
Надлежит обеспечить посредством обязательных правовых норм отечественного законодательства сохранность компенсационных фондов в кредитных организациях Российской Федерации. Рекомендуется исключение средств компенсационных фондов из конкурсной массы в случае несостоятельности кредитных организаций Российской Федерации, а также этих средств из конкурсной массы в случае несостоятельности самой саморегулируемой организации.
С целью обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций необходимо изменение обязательных норм, запрещающих СРО объединение с целью защиты своей деятельности в национальные объединения на основании принципа свободы объединения. Обязательным условием должна быть добровольная основа объединения саморегулируемых организаций в национальные объединения. При этом ограничивать количество национальных объединений недопустимо.
Требуется определение посредством обязательных законодательных норм основных направлений органов власти и местного самоуправления, касающихся взаимодействия с СРО и обеспечения формирования условий с целью приоритетного развития таких организаций.
Саморегулируемые организации должны принимать участие в развитии политики государства, государственного регулирования деятельности предпринимательских структур. Обязательным выступает формирование органами власти и местного самоуправления программ, направленных на поддержку развития саморегулируемых организаций социальной ориентированности.
В соответствии с ГК РФ (ч. 3 ст. 49) право на реализацию в отрасли строительства определенного вида работ должно осуществляться на основании членства в СРО или свидетельства о допуске к видам работ (экономической деятельности), определяемым решением высшего органа управления СРО (общее собрание членов) в зависимости от перечня видов работ (экономической деятельности), реализуемых организацией, выданного саморегулируемой организацией.
Институт саморегулирования в строительной отрасли начал свое существование в 2008 г. с внесением изменений в Градостроительный кодекс РФ. В соответствии с внесенными изменениями на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания, подготовку проектных документов и строительство, возложена обязанность на получение членства в саморегулируемой организации в строительной отрасли.
С целью решения задач, касающихся разработки и отстаивания на высоком уровне единой позиции по определенным вопросам, сформированы национальные объединения строителей, изыскателей и проектировщиков.
На протяжении последних лет институт саморегулирования реформировался. Одной из значимых реформ является реформа 2017 г., результатом которой стала переориентировка строительных, проектных и изыскательных организаций по исполнению подрядных договоров на надлежащие работы, в том числе это касается государственных и муниципальных закупок. В итоге проведенного реформирования саморегулируемые организации перешли на региональный принцип.
Современный этап развития саморегулируемой организации в строительной отрасли сопряжен с рядом правовых проблем, решение которых позволит сделать институт саморегулирования более эффективным и обеспечить ему сохранение первостепенных ценностей, таких как справедливость (должное содержание в себе требований соответствия, деяния и воздаяния); равенство субъектов экономических отношений; независимость; ответственность; добросовестная деятельность и конкуренция; обязательства; свобода объединения и т.д.
