Публичные интересы в отношении земель сельскохозяйственных угодий
В статье формулируются основные публичные интересы в отношении земель сельскохозяйственных угодий, которые рекомендуется закрепить в действующем законодательстве как основу государственной политики, правового регулирования и правоприменительной практики, оценивается соответствие действующего законодательства выделенным публичным интересам, намечаются пути его совершенствования.
Ключевые слова: земельные участки сельскохозяйственных угодий, публичные интересы, земли сельскохозяйственного назначения, совершенствование законодательства.
Public Interests in Agricultural Lands
The article formulates the main public interests in relation to agricultural lands, which are recommended to be enshrined in the current legislation as the basis of state policy, legal regulation and law enforcement practice, assesses the compliance of the current legislation with the identified public interests, and outlines ways to improve it.
Key words: agricultural land plots, public interests, agricultural land, improvement of legislation.
Одной из базовых биологических потребностей человека является потребность в пище, однако проблема ее удовлетворения в современном мире не решена: доля голодающих в 2019 г. составляла 7,9% населения планеты, а в 2022 г. увеличилась до 9,2% <1>. Производство продуктов питания невозможно без земель сельскохозяйственных угодий - от их площади и плодородия зависят количество, качество и ценовая доступность населению сельскохозяйственной продукции.
--------------------------------
<1> Положение дел в области продовольственной безопасности и питания в мире - 2023. Урбанизация, преобразование агропродовольственных систем и здоровый рацион питания в сельско-городском континууме. Рим: ФАО, 2023. С. 18.
Следовательно, с землями сельскохозяйственных угодий связаны базовые публичные интересы современного общества, обеспечение которых должно быть важнейшим приоритетом государственной политики, правового регулирования и правоприменительной практики. Однако на сегодняшний день "публичные интересы остаются преимущественно внеправовой категорией, лишенной ясного юридического содержания" <2>, поэтому и публичные интересы в отношении земель сельскохозяйственных угодий не закреплены действующим законодательством.
--------------------------------
<2> Краснова И.О. Квалификация публичных интересов при разрешении судами споров об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Экологическое право. 2020. N 2. С. 14 - 19.
Это приводит, в частности, к тому, что при определении целей государственной политики по управлению земельным фондом на первое место ставится "повышение эффективности использования земель", тогда как "охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны" оказывается на втором месте <3>.
--------------------------------
<3> Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 г. N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы".
В Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ) рассматриваемые публичные интересы нашли прямое отражение только в отношении наиболее ценной части земель сельскохозяйственных угодий - в принципе приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, "согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения... для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами" (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Реализация этого принципа заключается в том, что перевод таких земель в другие категории допустим только по четырем группам оснований, закрепленным в п. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <4>. В их числе имеются достаточно спорные основания, как, например, выполнение международных обязательств Российской Федерации при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов: допустимость установления приоритета международных обязательств перед обеспечением внутренней продовольственной безопасности вызывает сомнения в связи с его противоречием публичным интересам в отношении сохранения земель сельскохозяйственных угодий.
--------------------------------
<4> Российская газета. 2004. 30 декабря.
Из закрепленных Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <5> пяти дополнительных принципов только один может рассматриваться как выражающий публичные интересы - принцип сохранения целевого использования земельных участков, который, однако, практически не получил развития в нормах права. Остальные же положения, как справедливо отмечает В.В. Устюкова, в основном "...не отвечают высокому званию принципов... представляют собой определенные правила или особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения, но до исходных положений не дотягивают" <6>.
--------------------------------
<5> Российская газета. 2002. 27 июля.
<6> Устюкова В.В. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения и их реализация // Принципы права: проблемы теории и практики: материалы XI Международной научно-практической конференции (г. Москва, 18 - 22 апреля 2016 г.): сб. научных статей. В 2-х ч. Ч. 1 (разделы I - IV) / ред. совет: В.М. Сырых, В.Н. Власенко. М.: РГУП, 2017. С. 487.
Можно предположить, что пробел в законодательстве в части закрепления публичных интересов в отношении земель сельскохозяйственных угодий был связан с недостаточным отражением этой категории общественным сознанием на момент принятия основополагающих актов земельного права. Однако на сегодняшний день и в юридической науке <7>, и в юридической практике имеются все предпосылки для формулирования следующих публичных интересов в рассматриваемой сфере.
--------------------------------
<7> Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 24 - 32; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003; Лунева Е.В. Публичный и частный интересы в области отношений, объектом которых является земельный участок особо охраняемых природных территорий // Ученые записки КФУ. Гуманитарные науки. 2012. N 4. С. 109 - 118 и др.
1. Сохранение плодородия земель сельскохозяйственных угодий представляется важнейшим публичным интересом, так как утрата плодородия делает земли непригодными для производства сельскохозяйственной продукции либо требует значительных затрат на их восстановление.
На реализацию данного публичного интереса направлены нормы права, закрепленные Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <8>, а также аналогичными законами субъектов Российской Федерации, предусматривающими как обязанности обладателей прав на земельные участки сельскохозяйственных угодий, так и мероприятия, осуществляемые органами государственной власти, органами местного самоуправления.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
Обеспечение публичного интереса по сохранению плодородия земель сельскохозяйственных угодий, как представляется, требует значительной государственной поддержки, в этой связи ошибочным представляется исключение четырех из пяти статей главы V названного Закона, посвященной государственной поддержке деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
2. В качестве второго по значимости публичного интереса в отношении земель сельскохозяйственных угодий можно выделить сохранение возможности их использования для производства сельскохозяйственной продукции.
В целях обеспечения этого публичного интереса в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" субъектами Российской Федерации устанавливаются минимальные размеры земельных участков, позволяющие сохранить такую площадь земельных участков сельскохозяйственных угодий, которая даст возможность производить на них сельскохозяйственную продукцию.
Дополнительную угрозу для публичного интереса по сохранению возможности использования сельскохозяйственных угодий для производства сельскохозяйственной продукции позволил выявить анализ судебной практики по спорам о принудительном прекращении права собственности на земельные участки сельскохозяйственных угодий, которые не использовались в связи с их нахождением в санитарно-защитной зоне опасного объекта (мусоросжигательного завода, кладбища и т.п.), возведенного или расширенного без учета последствий в виде невозможности использования сельскохозяйственных угодий <9>.
--------------------------------
<9> См., например: Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 27 октября 2015 г. N 33-10606/2015; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 4 сентября 2015 г. N Ф10-2805/2015.
В этой связи существенным пробелом действующего законодательства представляется отсутствие норм права, запрещающих предоставление земельных участков под объекты, эксплуатация которых приведет к невозможности использования сельскохозяйственных угодий, а также предписывающих учитывать необходимость сохранения возможности использования сельскохозяйственных угодий при выборе земельных участков для размещения таких объектов.
3. В качестве третьего публичного интереса в отношении земель сельскохозяйственных угодий можно назвать обеспечение их использования добросовестными (т.е. заинтересованными в длительном и надлежащем использовании сельскохозяйственных угодий, сохранении их плодородия) сельхозпроизводителями.
Важно, чтобы такие землепользователи поощрялись, а осуществляемое ими сельскохозяйственное производство стимулировалось государством. В числе реализованных в этом направлении мер можно назвать предоставление добросовестному арендатору преимущественного права на приобретение в собственность либо на заключение на новый срок договора аренды используемого им земельного участка (п. 9 ст. 39.3, п. 31 ст. 39.6 ЗК РФ). Данные меры заслуживают поддержки, однако не исчерпывают всего потенциала стимулирующих мер по обеспечению надлежащего использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые должны найти более широкое применение в действующем законодательстве.
Другим направлением обеспечения надлежащего использования сельскохозяйственных угодий является устранение препятствий к их использованию, которые могут быть связаны как с недобросовестностью правообладателя, что преодолевается принудительным прекращением прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования (ст. 284, 286 ГК РФ, ст. 54, 54.1 ЗК РФ), так и с несовершенством правового регулирования имущественных отношений, как, например, введение земельных долей и правовое регулирование связанных с ними отношений, которые привели к выбыванию из хозяйственного использования значительных площадей сельскохозяйственных угодий.
Публичные интересы по сохранению плодородия земель сельскохозяйственных угодий, по сохранению возможности их использования для производства сельскохозяйственной продукции, по обеспечению их использования добросовестными сельхозпроизводителями предлагается закрепить в ЗК РФ как основу государственной политики в сфере использования и охраны земель, совершенствования правового регулирования, правоприменительной практики.
