Правовые основы цифровой трансформации государственного управления в сфере недвижимости
В статье рассматриваются проблемы и перспективы цифровой трансформации Росреестра. Показано, что цифровизация государственного управления в сфере недвижимости достигла определенных успехов, опережая при этом многие иные сферы публичного администрирования. Представлены перспективы использования технологии блокчейн в процессе регистрации прав на недвижимое имущество. Обозначена роль органов государственной власти в построении новой экосистемы оборота недвижимости.
Ключевые слова: цифровизация, недвижимость, блокчейн, публичная власть, трансформация, цифровая экономика.
The article discusses the problems and prospects of digital transformation of Rosreestr. It is shown that the digitalization of public administration in the real estate sector has achieved certain successes, while outstripping many other areas of public administration. The prospects for using blockchain technology in the process of registering rights to real estate are presented. The role of government authorities in building a new real estate turnover ecosystem is outlined.
Key words: digitalization, real estate, blockchain, public authority, transformation, digital economy.
Цифровизация всех сторон общественной жизни затрагивает различные аспекты публичного управления. Это выразилось в формировании единой концепции цифрового государства, которая нашла свое отражение на международном уровне в идее GovTech, внедренной Всемирным банком, активно поддерживаемой различными структурами Организации Объединенных Наций. Всемирным банком разработан Индекс зрелости государственных технологий - GovTech Maturity Index <1>, который используется при оценке внедрения инновационных технологий в систему публичного администрирования (формируется каждые два года). ООН подготовлено Исследование по электронному правительству (2022) <2>.
--------------------------------
<1> GovTech: Putting People First.
<2> UN E-Government Survey 2022.
В Российской Федерации цифровая трансформация органов публичной власти начала свой ход с момента утверждения федеральной программы "Электронная Россия" Правительством России в 2002 г. Завершением первичного этапа стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", в котором самостоятельное место получила электронная форма их оказания. Распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. N 2516-р утверждена Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Постановлением Правительства РФ от 26 марта 2016 г. N 236 утверждены требования к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг.
Применительно к теме исследования необходимо отметить, что сфера государственного регулирования оборота недвижимости находится в определенном тренде. Развитие бесконтактных технологий значительно продвинулось: как, например, сделки с недвижимым имуществом возможны без личного участия (при наличии электронно-цифровой подписи, далее - ЭЦП). Кроме того, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а также публично-правовой компанией "Роскадастр" введены различные электронные сервисы, среди которых следует особо выделить Публичную кадастровую карту. Расширяющиеся возможности привели к особому виду кибермошенничества, когда в результате некоторой неурегулированности получения ЭЦП, а именно возможности ее оформления без личного присутствия самого гражданина, появились сделки отчуждения объектов недвижимости с использованием различных преступных схем (с помощью ЭЦП, полученной в удаленном режиме при получении сведений о паспорте гражданина и его СНИЛС). Появившаяся вслед за этим судебная практика по признанию таких сделок недействительными обусловила оперативное изменение законодательства - принятие Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 286-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости", благодаря которому необходимо личное участие правообладателя (либо дистанционно, но с заверением юридического действия нотариусом) в начале процесса отчуждения недвижимости с помощью бесконтактных технологий. Кроме того, регистрирующий орган уведомляет правообладателя о совершении подобных действий <3>.
--------------------------------
<3> Демченко М.В. К вопросу о совершенствовании регулирования рынка недвижимости в Российской Федерации // Нотариус. 2020. N 8. С. 28 - 32.
Значимый поворот к цифровизации государственного администрирования произошел в 2018 г., когда в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" в качестве национального проекта была обозначена цифровая экономика. Именно сквозь призму решения экономических задач определена цифровая трансформация государства, нормативное оформление которой произошло в рамках федерального проекта "Цифровое государственное управление". Анализ паспорта проекта "Цифровая экономика" показывает, что он по многим аспектам направлен на развитие идей электронного правительства - обеспечение взаимодействия граждан и юридических лиц с различными сервисами, функционирование которых обеспечивает государство. Прямым продолжением данного задела стало представление концепта "Сервисное государство 2.0", основные положения которого в 2018 г. озвучил замминистра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации М.В. Паршин <4>. Одним из следствий концепта стала обязательность разработки ведомственной программы цифровой трансформации - легализация требования произошла благодаря Постановлению Правительства РФ от 10 октября 2020 г. N 1646. Во исполнение данного нормативного акта Приказом Росреестра от 29 декабря 2021 г. N П/0642 была утверждена ведомственная программа на 2022 финансовый год и плановый период 2023 - 2024 гг. Основные задачи Программы видятся в расширении возможностей предоставления государственных услуг в онлайн-формате, за счет чего должны произойти расширение форм взаимодействия с государством, повышение качества услуг, экономия государственных ресурсов, снижение административной нагрузки на бизнес, аккумуляция различных данных в едином информационном ресурсе.
--------------------------------
<4> Паршин М.В. Сервисное государство 2.0.
Концепт "Сервисное государство 2.0" предполагает построение многочисленных цифровых связей, объединенных возможностями их обработки для получения юридически значимого результата. Исходя из этого, выделены его различные направления, практически все из которых имеют отношение к государственному регулированию отношений в сфере недвижимости:
- суперсервисы;
- цифровой профиль;
- единый фронт;
- единая модель данных;
- единая платформа услуг и сервисов.
Более того, следует признать, что процесс цифровизации государственных услуг, предоставляемых Росреестром, может служить примером для других органов власти в части внедрения инноваций. В качестве последовательного шага в указанном направлении необходимо упомянуть Федеральный закон от 30 апреля 2021 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", благодаря которому на официальном сайте Росреестра теперь, во-первых, можно создать многофункциональный личный кабинет, во-вторых - сформировать конструктор договоров, в который при выборе определенной опции можно загружать сведения из ЕГРН.
В то же время проект "Сервисное государство 2.0" обосновывает совершенно новую парадигму взаимодействия. Суть ее заключается в том, что цифровые технологии уменьшают жесткость границы между органами государства и иными субъектами (частными лицами, юридическими лицами, различными субъектами права, обладающими некоторыми особенностями правового статуса). Именно поэтому программа о цифровой трансформации органов государства включена в единый национальный проект "Цифровая экономика". Все субъекты создают определенную экосистему, внутри которой взаимодействие происходит с помощью цифровых технологий, правильная настройка которых обеспечивает стабильность, устойчивость, быстроту, прозрачность, добросовестность.
Операции с недвижимостью не ограничиваются обращением в Росреестр, которое выступает лишь определенным этапом этих действий. Широкий анализ показывает, что экосистема начинается с момента формирования потребности в приобретении объекта недвижимости (в этом случае начинаются мониторинг объектов, определение параметров покупки, отбор конкретных помещений, знакомство с их характеристиками), после чего происходят заключение договора, обращение в налоговые органы (включая получения налогового вычета, что может повлиять на сам выбор объекта недвижимости), заключение договоров технического обслуживания и многое другое. Иными словами, необходима такая архитектура выбора, где Росреестр рассматривается как один из субъектов экосистемы, а ее эффективность будет оцениваться по всему комплексу предоставляемых услуг.
Обращение к зарубежному опыту показывает, что цифровая трансформация органов со статусом, аналогичным Росреестру, происходит с учетом включения в различные знаковые программы, как, например, "Умный город". Это обусловливает наличие интеграционных связей между органами власти, различными частными организациями и самими гражданами. В этом случае каждый гражданин, пожелав приобрести объект недвижимости, не должен составлять себе график посещения различных структур, в каждой из которых рассматривается тот или иной вопрос:
- агентство недвижимости - подбор помещения;
- нотариус - заключение договора;
- адвокат - получение альтернативной консультации;
- Росреестр - регистрация прав;
- Роскадастр - кадастровый учет;
- налоговые органы - постановка на налоговый учет, взаимодействие с налогоплательщиками;
- коммунальные службы - предоставление услуг.
Это только беглый перечень субъектов, которые так или иначе задействованы в рынке недвижимости. В него еще можно включить и ремонтные организации, и рекламные агентства, оценщиков и аудиторов, банковские организации (поставщики ипотечных кредитов) и предприятия по благоустройству территории, IT-компании, создающие различные программные продукты. При этом возможности повышаются у всех участников экосистемы за счет появления нестандартных схем инвестирования в недвижимость, как, например: инвестиционные трасты недвижимости с выпуском новых видов ценных бумаг, позволяющих инвестировать в недвижимость без необходимости покупать ее напрямую; краудфандинг недвижимости - сбор средств от нескольких инвесторов через специальную интернет-платформу и др.
Система "Умный город" - один из элементов взаимодействия всех перечисленных участников. Полное представление о всей цепочке операций с недвижимостью обусловливает отсутствие пробелов, а также наличие координационных связей и единых стыковочных кодов, которые позволяют функционировать всей системе. Росреестр в ней должен занимать одно из центральных мест, поскольку выступает держателем информационного ресурса, от которого зависит вся указанная экосистема.
Во многих странах для операций с земельными объектами и некоторыми иными объектами недвижимости используется технология блокчейн. Передовой опыт нарабатывается в таких странах, как Швейцария, США, Сингапур. При этом именно государство при создании блокчейн-консорциума берет на себя роль организатора блокчейн-платформы. Подобные эксперименты показывают значительное повышение эффективности публичных органов, а также изменение роли государства в реализации основных полномочий. Более того, активное участие государства в создании различных интернет-площадок (с весьма разнообразным функционалом) позволяет применить к нему новую модель - "государство как платформа", задачи которой обсуждаются в юридической науке как в России <5>, так и за рубежом <6>. Появился также такой термин, как "платформизация", - показывает общую тенденцию перехода к власти данных: владелец данными одновременно выступает и регулятором <7>. Э.В. Талапина обращает внимание, что "блокчейн предоставляет государству шанс достаточно кардинально поменять свою роль и достаточно адаптивно включиться в новую платформенную реальность" <8>. Иными словами, цифровизация не заканчивается реформированием одного органа власти, внедряясь во все сферы (что следует признать неизбежным), она приводит к полной трансформации роли государства в экономической жизни страны. Необходимость постоянного взаимодействия многочисленных участников различных отношений будет усиливаться. Потребность в "мягком регуляторе" приведет к его оптимальному поиску, результатом которого должен стать орган власти, но при этом прошедший сам цифровую трансформацию <9>.
--------------------------------
<5> Государство как платформа: Люди и технологии / под ред. М.С. Шклярук. М.: РАНХиГС, 2019. 111 с.
<6> Platforms as States: The Rise of Governance through Data Power / Data Power in Action. Bristol, UK: Bristol University Press, 2023. P. 42 - 58.
<7> Boeva Y., Braun K., Kropp C. Platformization in the built environment: the political techno-economy of Building Information Modeling // Science as Culture. 2023. P. 1 - 28.
<8> Талапина Э.В. Блокчейн в деятельности органов государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 11. С. 29 - 32.
<9> Экономическое право: учеб. / Н.С. Бондарь, Р.В. Амелин, Д.А. Артемова, Д.С. Велиева [и др.]. М.: Проспект, 2021. 352 с.
Новая сетевая архитектура обусловливает развитие смарт-контрактов. Сделаем оговорку: в российском законодательстве отсутствуют легальные определения как блокчейна, так и смарт-контракта. Но если в отношении первого понятия нет даже единых норм, которые бы в совокупности давали ему определение, то второе можно выделить с помощью системного толкования норм Гражданского кодекса РФ. Интересный момент: первоначально при разработке проекта закона, определяющего правовой режим цифровых финансовых активов, понятие смарт-контракта предлагалось, но в итоговом документе - Федеральном законе от 31 июля 2020 г. N 259-ФЗ "О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <10> - оно не получило своего закрепления <11>.
--------------------------------
<10>
<11> Швец А.В., Гайдук В.А. Смарт-контракты в российском праве: отсутствие определения и вызванные им юридические и практические проблемы // Юрист. 2024. N 1. С. 51 - 54.
Применительно к сделкам с недвижимостью также наблюдаются две тенденции: 1) государство выступает накопителем информации и основным распорядителем получаемых данных; 2) государство делегирует основные функции негосударственной организации (модели могут быть различными - аутсорсинг, полный отказ от реализации функций, сорегулирование). При втором подходе частная компания создает платформу для оборота недвижимости на основе блокчейна и запуска транзакций. При этом государство последовательно вытесняется из этого процесса.
Создание интернет-платформы, связанной с оборотом недвижимости, последовательно происходит в Сингапуре, процесс внедрения которой курируется Правительством и отраслевыми управлениями <12>. 2023 г. отметился его запуском под названием "Портал цифровой передачи данных" (Digital Conveyancing Portal - DCP). Основная задача Портала - интегрированный, эффективный, прозрачный и безбумажный процесс цифровой передачи данных для всех сделок с недвижимостью в Сингапуре. Основной функционал будет запущен в действие к 2026 г. <13>. В США подобная платформа создана блокчейн-компанией Propy, первая партия NFT-транзакций недвижимости уже запущена. В планах компании - международная экспансия и предоставление функционала для любой страны мира <14>.
--------------------------------
<12> Chow Y.L., Tan K.K. Real estate insights is tokenization of real estate ready for lift off in apac // Journal of Property Investment & Finance. 2021. Vol. 40. Iss. 3. P. 284 - 290.
<13> Streamlining Property Conveyancing Process with the Digital Conveyancing Portal.
<14> Zhang L., Ci L., Wu Y., Wiwatanapataphee B. The real estate time-stamping and registration system based on Ethereum blockchain // Blockchain: Research and Applications. 2023. Vol. 5. Iss. 1. Art. 100175.
Приведенный опыт цифровизации оборота недвижимости может быть воспринят и Российской Федерацией. С учетом нацеленности на создание суперсервисов (что озвучено Минцифры России) следует внимательно приглядеться к опыту Сингапура и создать единую интернет-платформу (оператором которой стал бы Росреестр), в рамках которой мог бы происходить обмен информацией вокруг оборота недвижимости с максимально возможным кругом субъектов (от оценщиков и нотариусов до надзорных органов и управляющих компаний). В этом случае можно взять опыт введения экспериментального режима, установленного Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 258-ФЗ "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации" <15>. Подобная инициатива потребует принятия Правительством РФ специальной федеральной программы. С учетом опыта цифровизации Росреестра (а здесь есть на что опираться) появление нового суперсервиса стало бы значительным шагом в продвижении новых технологий в системе государственного управления.
--------------------------------
<15>
