Доходы от объектов недвижимости в системе доходов публично-правовых образований
В статье рассмотрены налоговые доходы и иные обязательные платежи, которые на сегодня являются основным инструментом для формирования финансовой основы государства. Акцент исследования делается на неналоговые доходы, на их правовую природу, на источники их поступлений, а также на их нормативно-правовое регулирование.
Ключевые слова: доходы, публично-правовые образования, неналоговые доходы, объекты недвижимости, плата за использование, объекты недвижимости.
The article reviews tax income and other obligatory payments that are now the main tool for the development of the financial basis of the state. The study focuses on non-tax income, the legal nature, sources and statutory regulation thereof.
Key words: income, public law structures, non-tax income, real estate units, usage charge, real estate items.
Финансовая основа государства и муниципальных образований формируется за счет различных видов доходов. В современных условиях основными инструментами формирования государственных и муниципальных доходов являются налоговые и иные обязательные платежи, установленные и взимаемые государством; займы, эмиссии, использование государственной и муниципальной собственности и др.
В настоящее время в законодательстве и иных нормативных правовых актах определены все виды денежных платежей, за счет которых осуществляется формирование государственных и муниципальных доходов.
Системообразующими актами, определяющими правовой режим государственных и муниципальных доходов, являются Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) и Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ), ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете, законы субъектов Российской Федерации о бюджете, правовые акты муниципальных образований о бюджете на текущий финансовый год и др.
При сочетании классификаций государственных и муниципальных доходов по территориальному и по юридическому признаку выявляется, что их значительная часть так или иначе связана с объектами недвижимости.
К налоговым доходам относятся предусмотренные НК РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы (ст. 13 - 15 НК РФ), а также пени и штрафы. Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета (ст. 50 БК РФ), в том числе:
- налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе (здесь и далее выделено мной. - А.Б.) Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации - по нормативу 100%;
- регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации при выполнении соглашений о разделе продукции - по нормативу 100%;
- сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 20%;
- сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) - по нормативу 20%;
- водного налога - по нормативу 100%.
В формировании доходов государства и муниципальных образований существенная роль принадлежит неналоговым доходам, хотя по своему объему они значительно уступают налогам. Они отличаются от налогов особенностями форм платежей и методов привлечения в распоряжение государства и муниципальных образований, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления - с другой.
Неналоговые доходы государства и муниципальных образований представляют собой поступающие в распоряжение государства и муниципальных образований доходы от использования государственного и муниципального имущества, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлекаемые на добровольных началах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. С. 299.
Неналоговые доходы формируются в соответствии со ст. 41, 42 и 46 БК РФ.
Неналоговым платежам обязательного характера в отличие от налогов свойственна определенная возмездность, поскольку их взимание обусловлено предоставлением плательщику права на осуществление какой-либо деятельности и получение юридически значимых услуг (например, плата за опробование и клеймение изделий из драгоценных металлов), права на пользование имуществом (например, арендная плата) и т.п. Поэтому плательщики вправе потребовать от государственных органов или органов местного самоуправления совершения действий, оказания услуг и т.п., связанных с данным платежом. Причем эти платежи могут иметь целевое назначение, т.е. расходоваться на тот объект, за пользование которым они были внесены (например, платежи за пользование природными ресурсами).
В отличие от налогов неналоговые доходы могут быть не только обязательными, но и добровольными платежами.
Помимо вышеназванных, к неналоговым доходам относят платежи штрафного характера.
Обобщенно в составе неналоговых доходов можно выделить следующие их группы.
Неналоговые доходы Российской Федерации формируются в соответствии со ст. 41, 42 и 46 БК РФ, в том числе за счет:
- доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений, имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании, имущества федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере <2>, а также случаев, предусмотренных абз. 9, 10 ч. 1 и абз. 5, 6 ч. 2 ст. 57 БК РФ), доходов от платных услуг, оказываемых федеральными казенными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, - по нормативу 100%;
- доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности Российской Федерации, за исключением движимого имущества (т.е. речь идет именно об объектах недвижимости) федеральных бюджетных и автономных учреждений, имущества федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере <3>, - по нормативу 100%;
- платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы за использование лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в федеральной собственности, - по нормативу 100%;
- платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, - по нормативу 100%;
- разовых платежей за пользование недрами при наступлении событий, предусмотренных в лицензии (за исключением участков недр, содержащих месторождения природных алмазов, и участков недр местного значения), - по нормативу 100%;
- регулярных платежей за пользование недрами при пользовании недрами на территории Российской Федерации - по нормативу 40%;
- регулярных платежей за пользование недрами, взимаемых с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, - по нормативу 100%;
- платы, полученной по результатам конкурса на право заключения договора пользования рыболовным участком, состоящим из акватории водного объекта, находящегося в федеральной собственности, или ее части, - по нормативу 100%;
- сборов за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр (кроме участков недр местного значения) - по нормативу 100%;
- платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации), - по нормативу 100%;
- платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным федеральными органами исполнительной власти, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации), - по нормативу 100%;
- платы, полученной по результатам торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договора пользования рыбоводным участком, находящимся в федеральной собственности, - по нормативу 100%.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (с изм. от 30.12.2021 N 476-ФЗ).
<3> Там же. Части 8 и 10. Статья 67.
Неналоговые доходы субъектов Российской Федерации формируются в соответствии со ст. 41, 42 и 46 БК РФ, в том числе за счет:
- доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, в том числе казенных, - по нормативу 100%;
- доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (т.е. речь идет именно об объектах недвижимости), а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, в том числе казенных, - по нормативу 100%;
- платы за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 40%;
- платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, а также платы за использование лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100%;
- доходов от продажи земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, передачи в аренду таких земельных участков, продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не более 50%;
- доходов от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу не более 50%;
- платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100%;
- разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов, - по нормативу 100%;
- регулярных платежей за пользование недрами при пользовании недрами на территории Российской Федерации - по нормативу 60%;
- сборов за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр местного значения - по нормативу 100%;
- платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100% (ст. 57 БК РФ).
Неналоговые доходы муниципалитетов формируются в соответствии со ст. 41, 42 и 46, 58, 63, 63.1 БК РФ, в том числе за счет:
- доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100%;
- доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением движимого имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений (т.е. речь идет именно об объектах недвижимости), а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100%;
- платы за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, - по нормативу 100%;
- платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - по нормативу 100%;
- платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным государственными (муниципальными) органами, единым институтом развития в жилищной сфере, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городских, сельских поселений, - по нормативу 100% в бюджет муниципального образования, в собственности (на территории) которого находится земельный участок, если иное не установлено БК РФ;
- платы за публичный сервитут, предусмотренной решением уполномоченного органа об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, которые расположены в границах муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городских, сельских поселений и не предоставлены гражданам или юридическим лицам (за исключением органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами и казенных учреждений), - по нормативу 100% в бюджет муниципального образования, в собственности (на территории) которого находится земельный участок, если иное не установлено БК РФ;
- доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100%;
- доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, - по нормативу 100%;
- платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, - по нормативу 100%.
К доходам муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 50%;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100%;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, - по нормативу 50%;
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100%;
- плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, - по нормативу 50%;
- плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами местного самоуправления, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, - по нормативу 50%;
- плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100%;
- плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления сельских поселений, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100%.
Краткий обзор налогового и бюджетного законодательств позволил выделить доходы публично-правовых образований от объектов недвижимости.
Они упоминаются в составе имущества и самостоятельно. В последнем случае речь обычно идет о недвижимых объектах естественного происхождения, в первую очередь о земельных участках, участках недр, водных объектах.
В.В. Долинская отметила как новеллу законодательства о недвижимом имуществе рост числа норм о правовом режиме искусственно созданных объектов из числа тех, что традиционно относились к естественным, например земельные участки. При этом увеличивается доля административно-правового регулирования с одновременным уменьшением гражданско-правового <4>. Однако эти изменения не затронули законодательство о финансах.
--------------------------------
<4> См.: Долинская В.В. Новеллы законодательства о недвижимом имуществе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2022. N 10. С. 3 - 10.
Налоговое и бюджетное законодательства продолжают указывать как об однопорядковых явлениях о земле и земельных участках, которые раньше противопоставлялись в науке при разграничении объектов гражданского и земельного права <5>. Теперь понятие земельного участка прямо закреплено в законодательстве ("часть поверхности земли, границы которой определены в порядке, установленном законом" - п. 1 ст. 141.2 ГК РФ, недвижимая вещь - п. 2 ст. 141.2 ГК РФ).
--------------------------------
<5> См.: Гайбатова К.Д., Аливердиева М.А. Земельный участок как объект гражданских прав // Юридический вестник ДГУ. 2015. Т. 14. N 2. С. 75 - 77; Ившина Е.Г. Земельный участок как объект гражданских прав // EScio. 2019. N 10 (37). С. 692 - 697; Инжиева Б.Б. Земельный участок как объект гражданского оборота: вопросы теории и практики // Юрист. 2022. N 5. С. 47 - 53; Козлов Д.В. Соотношение понятий "земля" и "земельный участок" в современном российском праве // Вопросы российского и международного права. 2016. N 2. С. 127 - 139; Тоточенко Д.А. Понятие "земельный участок" и его соотношение со схожими терминами // Журнал российского права. 2016. N 11. С. 152 - 159.
Налоги и сборы взимаются за осуществление таких гражданско-правовых правомочий, как пользование и распоряжение объектом недвижимости (например, продажа, аренда), редко - за процедурные аспекты.
Итак, мы наблюдаем взаимодействие таких специфичных представителей публичного и частного права, как бюджетное и налоговое, с одной стороны, и гражданское право - с другой.
При этом НК РФ прямо указывает в ст. 11 на применение институтов, понятий и терминов гражданского законодательства Российской Федерации в том значении, в каком они используются в этой отрасли законодательства, если иное не предусмотрено самим Кодексом.
