Как согласовать законодательство специальных административных районов и материкового Китая в рамках системы "Одна страна - две системы" - на примере Гонконга
В статье анализируются принципы функционирования китайской системы "Одна страна - две системы", в ней рассматриваются теоретические и правовые основы законодательства Гонконга как специального административного района в рамках этой системы. Используя методы критических правовых исследований, диалектического материализма и комплексного анализа, автор приходит к выводу, что ключевой проблемой на данный момент является недостаточное совершенство системы конституционного надзора в Гонконге. Это требует дальнейшего совершенствования системы регистрации и проверки, а также усиления системы проверки на соответствие конституции Основного закона Гонконга для обеспечения единства законодательной системы Китая.
Ключевые слова: законодательство, система "Одна страна - две системы", материковый Китай, Основной закон Гонконга, система проверки на соответствие конституции, система регистрации и проверки.
В 1970 - 1980-е годы сформировалась концепция Дэн Сяопина "Одна страна - две системы", означавшая, что при условии существования одной страны в основной массе на родине будет реализована социалистическая система, а в Гонконге, Макао в течение длительного периода времени сохранится капиталистическая система, что позволит достичь цели мирного национального воссоединения. В рамках этой уникальной политической системы Гонконгу и Макао был предоставлен конституционный статус специальных административных районов. Специальный административный район - это административная единица в составе Китая, которая согласно Конституции КНР и законам КНР обладает особым правовым статусом и реализует особые социальные, политические и экономические системы. Следовательно, специальные административные районы обладают высокой степенью автономии. Принцип автономии Гонконга заключается в следующем: "Гонконгом управляют сами гонконгцы". На территории Гонконга применяется законодательная система, отличная от материкового Китая, основываясь преимущественно на Основном законе Гонконга, который регулирует различные правовые отношения на территории района <1>.
--------------------------------
<1> Zeng H.Q. Hong Kong's Autonomy: Concept, Developments and Characteristics // China: An International Journal. 2003. Vol. 1. Iss. 2. P. 313 - 325.
Основной закон Гонконга был принят Всекитайским собранием народных представителей (далее - ВСНП) на основании ст. 31 Конституции КНР и является конституционным документом Гонконга. Статья 31 Конституции КНР гласит: "Государство может при необходимости учредить специальные административные районы, системы которых определяются в соответствии с конкретными условиями ВСНП по закону". С исторической точки зрения Основной закон Гонконга был первоначально разработан на основе Совместной декларации Китая и Великобритании по вопросу о Гонконге (далее - Декларация). В 1972 г. 27-я Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, исключив Гонконг и Макао из списка колоний и подтвердив международно-правовой суверенитет Китая над этими регионами. В 1984 г. Великобритания была вынуждена принять концепцию "Одной страны - двух систем" и официально подписать Декларацию. Именно в этой Декларации китайское правительство систематически изложило свою основную политику в отношении Гонконга и обещало закрепить ее в форме Основного закона Гонконга. 4 апреля 1990 г. Основной закон Гонконга был принят и решено ввести его в действие с 1 июля 1997 г. <2>.
--------------------------------
<2> См.: The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China (Adopted at the Third Session of the Seventh National People's Congress on 4 April 1990 Promulgated by Order No. 26 of the President of the People's Republic of China on 4 April 1990 Effective as of 1 July 1997).
С момента своего принятия Основной закон Гонконга играет важную роль в регулировании всех аспектов жизни в Гонконге. Согласно Основному закону Гонконга действующее в Гонконге законодательство, включая общее право, право справедливости, положения, второстепенное законодательство и обычное право, сохраняется, если оно не противоречит Основному закону Гонконга или не было изменено законодательным органом Гонконга. Национальные законы КНР, за исключением тех, которые перечислены в Приложении 3 Основного закона Гонконга <3> относительно национальной обороны и международных отношений, а также других законов, которые не подпадают под автономию Гонконга, не применяются в особом административном районе. В случае если Постоянный комитет ВСНП объявит состояние войны или в связи с беспорядками в Гонконге, которые местное правительство не может контролировать и которые угрожают единству и безопасности государства, Постоянный комитет ВСНП может объявить чрезвычайное положение в регионе, и в таком случае центральное правительство может издать распоряжение о применении соответствующих национальных законов в Гонконге. Это делается для поддержания национального единства и безопасности, а также для обеспечения стабильности и процветания Гонконга. Таким образом, Конституция КНР и Основной закон Гонконга вместе составляют конституционную основу и порядок Гонконга <4>.
--------------------------------
<3> Эти законы включают следующие:
1. Решение о столице Китайской Народной Республики, летоисчислении, гимне и флаге.
2. Решение о Дне основания Китайской Народной Республики.
3. Закон о гражданстве Китайской Народной Республики.
4. Регламент о дипломатических привилегиях и иммунитетах Китайской Народной Республики.
5. Регламент о консульских привилегиях и иммунитетах Китайской Народной Республики.
6. Закон о Государственном флаге Китайской Народной Республики.
7. Закон о Государственном гербе Китайской Народной Республики.
8. Закон о территориальном море и прилегающей зоне Китайской Народной Республики.
<4> Тянь Ф. Структурное развитие конституционного порядка "одной страны, двух систем" - обзор и перспективы на 25-ю годовщину возвращения Гонконга // Океан академических наук. 2023. N 1. С. 27 - 41.
Право на толкование и внесение поправок в Основной закон Гонконга фактически принадлежит ВСНП и его Постоянному комитету. В то же время Гонконгу предоставлено право толковать Основной закон Гонконга в пределах своих автономных полномочий, что позволяет реализовать единство законодательных отношений между материковым Китаем и Гонконгом. Материковый Китай и Гонконг находятся в отношениях центра и региона в рамках унитарного государства. В соответствии с особенностями модели распределения законодательных полномочий в унитарных государствах Основной закон Гонконга и другие законы должны соответствовать Конституции КНР и не противоречить ей <5>. Для этого необходима эффективная система конституционного надзора. В настоящее время в Китае конституционный надзор осуществляется в основном через систему регистрации и проверки. Система регистрации и проверки подразумевает, что нормативные правовые документы после их разработки и публикации должны быть зарегистрированы Постоянным комитетом ВСНП на соответствующем или более высоком уровне в установленные сроки. Постоянный комитет ВСНП проводит проверку в установленные сроки в соответствии с законодательными стандартами и процедурами. В рамках системы регистрации и проверки уполномоченные органы должны проводить проверку нормативных правовых документов на законность, рациональность, политическую целесообразность и конституционность.
--------------------------------
<5> Cui W., Wan. J. Decentralizing Legislation in China's Law on Legislation Amendment // Hong Kong Law Journal. 2019. Vol. 49. Iss. 2. P. 665 - 696.
Если орган проверки обнаруживает, что указанные нормативные правовые документы противоречат конституции или законам, он может представить письменное заключение органу, принявшему данный документ; также могут проводиться совместные проверочные собрания конституционно-правового комитета и других специализированных комитетов для предоставления письменного заключения органу, принявшему документ.
Существующее законодательство не отвечает на вопрос, должны ли Основной закон Гонконга и законы, принятые Законодательным собранием Гонконга, подлежать регистрации и проверке, однако центральные власти всегда подчеркивали важность усиления регистрации и проверки законов Гонконга. С 2019 г. в Отчете ВСНП о работе по регистрации и проверке освещаются конкретные случаи регистрации и проверки местных законов Гонконга <6>. С момента возвращения Гонконга до сентября 2023 г. было зарегистрировано не менее 697 законов, принятых Законодательным собранием Гонконга <7>. Постоянный комитет ВСНП отметил, что все зарегистрированные местные законы Гонконга прошли предварительную проверку и пока не обнаружены случаи, когда закон противоречил Конституции КНР <8>.
--------------------------------
<6> Сунь Ч. Пространство функционирования системы регистрации и проверки в Гонконге // Исследования Гонконга и Макао. 2023. N 3. С. 15 - 33.
<7> Белая книга "Практика "одной страны, двух систем" в особом административном районе Гонконга".
<8>
Следовательно, Основной закон Гонконга подвергается стандартизации и надзору. Однако эффективность реализации системы регистрации и проверки в Гонконге необходимо оценивать диалектически. Во-первых, некоторые ученые из Гонконга выражают опасения, что надзор Постоянного комитета ВСНП над местным законодательством может ослабить высокую степень автономии и даже подорвать местную судебную власть, поэтому они не поддерживают реализацию системы регистрации и проверки в Гонконге <9>. Это означает, что позиция некоторых жителей Гонконга относительно высокой степени автономии конфликтует с позицией Постоянного комитета ВСНП по вопросу о законодательных отношениях. В июле 2020 г. в Гонконге был принят Закон о национальной безопасности Гонконга (далее - Закон) в честь 23-й годовщины возвращения Гонконга. Закон направлен на укрепление стабильности китайской политической системы за счет значительного ограничения автономии Гонконга и устранения каналов влияния Запада <10>. Однако некоторые утверждают, что Закон подрывает автономию Гонконга <11>. На этом фоне продвижение системы регистрации и проверки сталкивается с определенными трудностями. Во-вторых, поскольку законодательная система и законодательный процесс Гонконга заимствованы из системы общего права, Основной закон Гонконга и другие законы уже подвергаются надзору главы исполнительной власти и судов Гонконга, что создает системные трудности для продвижения системы регистрации и проверки.
--------------------------------
<9> Yash. G. Hong Kong's New Constitutional Order: the Resumption of Chinese Sovereignty and the Basic Law. Hong Kong: Hong Kong University Press, 1999. P. 193 - 194.
<10> Hao T. Study on the nature, cause, characteristics and significance of the Hong Kong national security law // Cross-strait Leg Sci. 2020. Iss. 86. P. 41 - 52.
<11> Yu J. The United States Ineffective Response towards Hong Kong's National Security Law // Hastings Law Journal. 2022. Iss. 73. P. 161.
Наличие высокой степени автономии Гонконга и частичная идентификация жителей Гонконга с материковым Китаем в определенной степени препятствуют согласованию законодательных отношений между центральными и местными властями. Позиция Постоянного комитета ВСНП заключается в продвижении регистрации и проверки на территории Гонконга для поддержания единства государственной системы законов, законодательные органы Гонконга в целом поддерживают позицию Постоянного комитета. В марте 2024 г. проект основного закона Гонконга по ст. 23 - "Проект об обеспечении национальной безопасности" стал ярким тому подтверждением <12>. С целью сохранения единства законодательной системы между Гонконгом и материковым Китаем, с одной стороны, центральное правительство должно дальше продвигать систему регистрации и проверки в Гонконге, усиливать коммуникацию и консультации с главой исполнительной власти для отбора законопроектов; с другой стороны, исследовать создание механизма разрешения конфликтов законодательных полномочий между Постоянным комитетом ВСНП и административными и судебными органами Гонконга, чтобы избежать влияния системы сдержек и противовесов между административной и судебной властью Гонконга на разумное осуществление законодательного надзора со стороны центра.
--------------------------------
<12> Статья 23 Основного закона Гонконга означает, что Гонконг должен самостоятельно разрабатывать законы, запрещающие любые действия, угрожающие национальной безопасности.
