О перспективах совершенствования правового регулирования и организации публичной власти в сфере туризма в Российской Федерации. Опыт правового моделирования
Публикация посвящена вопросам повышения качества правового регулирования, а также эффективности организации и деятельности органов публичной власти в сфере туризма в Российской Федерации. В ней проанализированы основные результаты правотворческой деятельности, исследованы подходы к систематизации законодательства о туристской деятельности, а также предложения по совершенствованию публичного управления в сфере туризма, которые легли в основу соответствующих концептуальных моделей.
Ключевые слова: туризм, национальные цели развития Российской Федерации, меры поддержки внутреннего, въездного и социального туризма, социальный туристский продукт, цифровые платформы в сфере туризма, систематизация законодательства о туристской деятельности, правовой статус туристской администрации, Международный кодекс защиты туристов, уполномоченный по правам потребителей услуг туристской индустрии.
The publication is dedicated to the issues of raising the quality of the legal regulation and efficiency of the structure and operations of public government authorities in the tourism sphere in the Russian Federation. The article analyzes the main results of law-making activities, studies approaches towards systematization of laws on travel activities and proposals for improvement of public administration in the tourism sphere that have become the basis for corresponding conceptual models.
Key words: tourism, national development goals of the Russian Federation, measures of support of domestic, inbound and social tourism, social travel product, digital platforms in the tourism sphere, systematization of laws on travel activities, legal status of tourist administration, international tourist protection code, commissioner for the rights of consumers of travel industry services.
Введение
Туризм в Российской Федерации является одним из ключевых направлений социально-экономического развития нашей страны. К 2030 г. туристический поток может достичь 140 млн человек в год, а вклад туризма в ВВП России составить 5% <1>.
--------------------------------
<1> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (29 февраля 2024 г.) // Российская газета. 2024. 1 марта.
В свою очередь, создание благоприятных условий для развития туризма и туристской индустрии относится к числу приоритетов деятельности единой системы публичной власти Российской Федерации (далее - публичная власть). Так, новые документы стратегического планирования и правотворческие инициативы в сфере туризма регулярно обсуждаются на совещаниях у Президента Российской Федерации, заседаниях Государственного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Российский парламент также формирует свою повестку на основе приоритетных законодательных инициатив, направленных на поддержку развития внутреннего, въездного, социального, детского, сельского, экологического и других видов туризма.
Следует признать, что в настоящее время в Российской Федерации в основном создана устойчивая правовая среда, необходимая для развития туризма и организации современной системы публичного управления в сфере туризма. Не в последнюю очередь это связано с успешным завершением в 2016 г. сложной и длительной дискуссии относительно отнесения вопросов туризма к предметам совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации, определения источников финансирования соответствующих полномочий, а также закрепления прав органов местного самоуправления по созданию условий для развития туризма в муниципальных образованиях <2>.
--------------------------------
<2> См.: статьи 3.1 - 3.3 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"; части 57, 64 ст. 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"; статьи 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вместе с тем дальнейшее развитие туризма в нашей стране во многом будет зависеть от качества законодательного регулирования туризма, а также эффективной организации функционирования и взаимодействия органов публичной власти, в сфере деятельности которых находятся вопросы развития туризма и осуществления туристской деятельности (далее также - публичная власть в сфере туризма, публичное управление в сфере туризма, публичная организация туристской индустрии).
При этом следует учитывать современные факторы и условия, оказывающие влияние на сферу туризма Российской Федерации, как сложное системное образование, которые должны учитываться при выработке и реализации соответствующих мер государственно-правового воздействия. Затронем только некоторые из них.
Так, межотраслевой характер туризма предполагает непрерывную модернизацию существующих форм и методов осуществления его публичного управления. В этом случае потенциал туризма может быть использован для реализации практически всех национальных целей развития Российской Федерации. Одновременно достижение каждой из национальных целей будет способствовать более полному раскрытию потенциала туризма <3>.
--------------------------------
<3> Национальные цели развития: а) сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи; б) реализация потенциала каждого человека, развитие его талантов, воспитание патриотичной и социально ответственной личности; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) экологическое благополучие; д) устойчивая и динамичная экономика; е) технологическое лидерство; ж) цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы. Национальный проект "Туризм и гостеприимство" (Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. N 309 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года".
Например, очевиден экономический эффект, который получают регионы, сделавшие туризм приоритетом своего развития (цель - устойчивая и динамичная экономика). В свою очередь, высокотехнологичное и инновационное развитие туризма во многом зависит от достижения общих результатов цифровой трансформации экономики, социальной сферы и государственного управления.
Другими национальными целями, которые связаны с туризмом, являются экологическое благополучие населения, а также комфортная и безопасная среда для жизни. Здесь мы можем проследить устойчивую связь между такими явлениями современной цивилизации, как "путешествия - образ жизни", экотуризм ("зеленый туризм") и "дауншифтинг" (одной из форм его организации являются экопоселения) <4>.
--------------------------------
<4> См.: Коростелев Е.М., Зелюткина Л.О. Экопоселения - опорные пункты устойчивого развития туризма в условиях мировой трансформации // Туризм: право и экономика. 2023. N 4. С. 6 - 9.
Все они отражают тенденции, направленные на стремление людей к организации своей профессиональной деятельности, свободного времени и досуга сообразно принципам "концепции устойчивого развития", которая основана в том числе на реализации гарантий таких основополагающих прав и свобод человека, как свобода передвижения, право на выбор места жительства и пребывания, беспрепятственный выезд и въезд в страну. Росту популярности этих явлений во многом способствуют меры по стимулированию в обществе рациональной модели потребления, а также изменения форм и характера трудовой занятости (самозанятые, "платформенный труд", "дистанционная работа") <5>.
--------------------------------
<5> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2017 г. N 1837-р "Об утверждении Стратегии государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 года".
Меры по развитию туризма также должны развивать положения обновленной Конституции Российской Федерации (ред. 2020), которая особо подчеркивает социальную направленность политики Российской Федерации, необходимость сохранения культурной самобытности и укрепления единства многонационального народа России, его традиционных ценностей.
Это соотносится с национальной целью - сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи. Участие туризма в реализации этой цели воплощается в создании дополнительных рабочих мест и повышении мобильности граждан, а также получении эффектов от развития, например, семейного и медицинского (лечебно-оздоровительного, рекреационного и реабилитационного) туризма. Что особенно важно для участников специальной военной операции (СВО), а также населения регионов, проживающих на территориях СВО <6>.
--------------------------------
<6> Статья 16 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" относит полномочия Правительства Российской Федерации по развитию туризма и санаторно-курортной сферы к полномочиям в области здравоохранения.
Следует отметить, что последствия пандемии Ковид-19 <7>, а также СВО значительно повлияли на туристические предпочтения и возможности россиян, на устойчивость функционирования национального туристического рынка (перераспределение части выездного турпотока на внутренний туризм и путешествия в дружественные и нейтральные страны (Беларусь, Абхазия, Казахстан, Узбекистан, Грузия, Турция, ОАЭ, Египет, Таиланд, Шри-Ланка, Китай и др.), рост стоимости путешествий, увеличение случаев неисполнения обязательств туроператоров перед туристами по зарубежным турам и т.д.) <8>. Все это требует реализации дополнительных антикризисных мер в отношении национальной туристской индустрии и поддержки путешественников.
--------------------------------
<7> См.: Кобяк М.В., Ильина Е.Л., Латкин А.Н., Валединская Е.Н., Астафьева О.А. Влияние пандемии COVID-19 на мировой туризм: трансформационный потенциал и последствия для устойчивого восстановления // Экономика, предпринимательство и право. 2022. Т. 12. N 2. С. 679 - 696. DOI: 10.18334/epp.12.2.114208.
<8> Вклад туризма в ВВП России снизился с 2,8% в 2019 г. до 2,6% в 2022 г. (Статистический бюллетень Росстата ко Всемирному дню туризма 2023) // Федеральная служба государственной статистики; См. также: Как СВО повлияла на сферу туризма в России. Истории и советы предпринимателей // Коммерсантъ.
В связи с этим практическая реализация подходов к организации и деятельности публичной власти и систематизации законодательства о туристской деятельности, предлагаемых в настоящей статье, могла бы способствовать надежному существованию и устойчивому развитию туризма, обеспечению стабильности, предсказуемости, непрерывности и преемственности при выработке и реализации государственной политики, осуществлении нормативно-правового регулирования, а также иных публично-властных функций в сфере туризма.
I. Подходы к систематизации законодательства Российской Федерации о туристской деятельности
Первые попытки систематизации законодательства Российской Федерации в сфере туризма предпринимались в начале 90-х годов прошлого столетия, но отправной точкой стало Постановление Правительства Российской Федерации "О федеральной целевой программе "Развитие туризма в Российской Федерации" <9> (февраль 1996 г.).
--------------------------------
<9> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. N 177 "О федеральной целевой программе "Развитие туризма в Российской Федерации" (утратило силу на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 27 августа 2003 г. N 528).
Среди задач Программы значилось создание системы государственного регулирования и стимулирования развития туризма, адекватной природе рыночных отношений и учитывающей мировой опыт в этой области.
В соответствии с правительственным актом предусматривалась разработка проекта федерального закона "О туризме" с учетом особенностей туристической отрасли, а также законодательных актов, регулирующих налогообложение, имущественные отношения, внешнеэкономическую деятельность, порядок въезда и выезда иностранных граждан и туристических поездок российских граждан за границу, вопросы природопользования, охраны памятников истории и культуры и другие вопросы, регламентирующие туристическую деятельность.
В конце 1996 г. после сложной и кропотливой работы в Российской Федерации впервые появился нормативный акт высшей юридической силы - Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о туристской деятельности) <10>. Несмотря на то что законодателю не удалось принять "всеобъемлющий туристический кодекс", как предписывали международные документы, Закон о туристской деятельности стал знаковым явлением и представлял собой результат политического компромисса законодательной и исполнительной ветвей власти, в достижении которого безусловная заслуга С.П. Шпилько (заместителя председателя Государственного комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму (ГКФТ РФ)) и А.С. Соколова (председателя Комитета Государственной Думы по туризму и спорту Федерального Собрания Российской Федерации).
--------------------------------
<10> См.: Шпилько С.П. Власть в туризме: что было, что будет // Турбизнес. 2022. N 10 - 12. С. 10 - 11.
Учитывая то, что предметом регулирования Закона о туристской деятельности (в ред. 1996 г.) были только основы правоотношений в сфере туризма, предложения о необходимости вернуться к базовой идее "всеобъемлющего туристического кодекса" либо созданию единой системы "туристических законов" стали появляться сразу же после вступления нового закона в силу (например, проекты законов о социальном туризме, "отпускных чеках "Отдых" <11>, законопроект "О клубном отдыхе (таймшере)", на который было наложено вето Президента Российской Федерации, и другие).
--------------------------------
<11> Известными профессионалами туризма еще на рубеже 90-х и начала 2000-х годов предлагались комплексные решения по урегулированию вопросов социального туризма (например, проекты законов "О социальном туризме", "отпускных чеках "Отдых", налоговые льготы для работодателей и налоговые вычеты для работников при условии совершения ими путешествий по Российской Федерации). Тогда они не получали достаточной поддержки законодателя, но впоследствии частично были реализованы. См.: Интервью с Виктором Пугиевым. "С рынка уйдет значительная часть турфирм, выживут сильнейшие. Может ли Россия предложить уникальную систему, включающую отдых и лечение на лучших курортах по доступной цене?".
Национальная туристская администрация России (далее - НТА), сформированная после избрания в 2000 г. В.В. Путина Президентом Российской Федерации и находящаяся в структуре Минэкономразвития России, определила приоритеты своей деятельности в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года <12>.
--------------------------------
<12> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. N 954-р "О Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года".
Тогда же в плане мероприятий Правительства Российской Федерации появились положения о необходимости подготовки в срок до 2005 г. проекта нового федерального закона "О туризме".
Основными достижениями этого периода стали закрепление в федеральном бюджете отдельной строкой расходов на поддержку туристической деятельности; регулярное участие Российской Федерации единым стендом на крупнейших международных туристских выставках; создание добровольной государственной системы классификации гостиниц и других средств размещения; утверждение квалификационных характеристик к должностям работников сферы туризма; упрощение визовых формальностей и др.
Попытку глубокой модернизации Закона о туристской деятельности путем замены его новым законодательным актом в 2000 - 2003 гг. предприняли и российские парламентарии. В 2003 г. в первом номере федерального научно-практического журнала "Туризм: право и экономика" была опубликована статья "Законодательство в сфере туризма. Состояние и перспективы" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Губенко Н.Н., Писаревский Е.Л. Законодательство в сфере туризма. Состояние и перспективы // Туризм: право и экономика. 2003. N 1. С. 4 - 16.
В статье был проведен подробный сравнительно-правовой анализ развития туризма в государствах СНГ, а также в тех странах, которые сделали туризм приоритетом своего социально-экономического, культурно-экологического развития, а также международного сотрудничества. На этой основе сформирована модель правового регулирования туризма в Российской Федерации, которая, по мнению авторов указанной статьи, могла создать условия для поступательного развития внутреннего, социального и въездного туризма, а также для эффективного механизма защиты прав потребителей услуг туристской индустрии в основных ее сегментах.
Одним из результатов аналитической работы по подготовке статьи стали предложения к законопроекту "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" <14>, который был внесен в 2003 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами - членами межфракционного депутатского объединения "Туризм России" <15>.
--------------------------------
<14>
<15> См.: Платонова О. Евгений Писаревский: "Защита социальных прав - мой профессиональный долг" // Юрист. 2023. N 2. С. 2 - 12.
Этот законопроект не стал федеральным законом, однако положил начало всероссийской дискуссии о необходимости систематизации (кодификации) законодательства Российской Федерации о туристской деятельности. Многие положения, сформулированные в той публикации и законопроекте, стали частью системы российского законодательства, послужили основой для принятия национальных законов в некоторых государствах постсоветского пространства, а также были использованы в процессе разработки Модельного закона "О туристской деятельности" (принят на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 16 ноября 2006 г. N 27-15)).
В дальнейшем государственно-правовая жизнь в сфере туризма отличалась стремительным развитием нормативного правового регулирования. Правотворческая деятельность была сосредоточена на изменении и дополнении норм Закона о туристской деятельности и совершенствовании нормативных правовых актов в смежных с туризмом сферах регулирования. Государство старалось оперативно реагировать на вопросы, требующие безотлагательного решения (например, в целях экстренной эвакуации туристов из-за рубежа, после череды громких банкротств в 2010 - 2012 гг. известных российских туроператоров было создано объединение туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь").
Следует отметить, что при отсутствии кодифицированного акта реализация мер государственно-правового воздействия на сферу туризма наряду с федеральными законами осуществлялась на основе указов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов (например, административные регламенты предоставления государственных услуг в сфере туризма), а также национальных стандартов.
Активное правотворчество в сфере туризма позволило сформировать основы правового регулирования, затронувшего все общественные отношения в туризме. Остановимся на некоторых достижениях.
1. Формирование правовых основ организации и деятельности органов публичной власти в сфере туризма (ст. 3.1 - 3.3 Закона о туристской деятельности).
2. Создание благоприятных условий для развития туризма:
- утверждение документов стратегического планирования (Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, документы, направленные на развитие приоритетных видов туризма (культурный туризм (проект "Пушкинская карта"), детский, круизный, яхтенный туризм, экологический, сельский туризм, туризм в Северо-Кавказском округе и другие));
- учреждение премии Правительства Российской Федерации за вклад в развитие туризма;
- развитие государственно-частного партнерства в сфере туризма (создание и обеспечение функционирования туристско-рекреационных особых экономических зон, регламентация порядка заключения и реализации концессионных соглашений в сфере туризма и санаторно-курортной деятельности);
- выделение бюджетных ассигнований в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие туризма", в том числе субсидий на строительство гостиниц, создание инфраструктуры туризма на туристских территориях и на протяжении туристических маршрутов и др.;
- субсидирование деятельности акционерного общества "Национальная система платежных карт" на стимулирование доступных внутренних туристских поездок через возмещение части стоимости оплаченной туристской услуги (туристический кешбэк);
- установление процентной ставки НДС в размере 0% на услуги по предоставлению мест для временного проживания в гостиницах и иных средствах размещения (п. 19 ч. 1 ст. 164 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ));
- освобождение от НДС реализации организацией, осуществляющей туроператорскую деятельность, туристского продукта в сфере внутреннего туризма и (или) въездного туризма (п. 39 ч. 3 ст. 149 НК РФ);
- освобождение от налогообложения доходов физических лиц сумм полной или частичной компенсации (оплаты) работодателями своим работникам и (или) членам их семей стоимости услуг санаторно-курортных и оздоровительных организаций (ч. 9 ст. 217 НК РФ);
- создание условий для развития малых средств размещения, в том числе курортной недвижимости.
3. Создание механизма защиты прав потребителей услуг туристской индустрии:
- федеральный реестр туроператоров и турагентов;
- законодательная регламентация страхования граждан, выезжающих за рубеж;
- финансовое обеспечение ответственности туроператоров за нарушение договоров о реализации туристского продукта;
- система оказания экстренной помощи туристам за рубежом (резервные фонды и фонды персональной ответственности объединения туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь");
- регламентация порядка заключения, исполнения и прекращения договора о реализации туристского продукта, в том числе возможности его оформления в электронном виде;
- типовые формы договоров между туристом и туроператором, туристом и турагентом;
- регламентация особенностей договоров фрахтования транспортных средств в туристических целях;
- создание и обеспечение эксплуатации государственной информационной системы "Электронная путевка";
- государственный надзор за осуществлением туристской деятельности и установление административной ответственности за нарушение законодательства о туристской деятельности.
4. Повышение качества услуг туристской индустрии:
- обязательная классификация гостиниц и иных средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей;
- аттестация экскурсоводов, гидов-переводчиков, инструкторов-проводников;
- национальные стандарты, определяющие требования и особенности занятия различными видами туризма, а также деятельности различных субъектов туристской индустрии;
- профессиональные стандарты деятельности работников туристской индустрии (экскурсоводы (гиды); инструкторы-проводники, руководители организаций отдыха детей и их оздоровления);
- федеральные образовательные стандарты в туризме и гостиничной деятельности (среднее профессиональное образование, бакалавриат, магистратура);
- включение научных исследований в сфере туристско-рекреационной деятельности в приоритетные направления фундаментальных и прикладных исследований Российской академии наук.
5. Безопасность и упрощение формальностей в сфере туризма:
- установление в законодательстве особенностей правового регулирования и обеспечения безопасности массовых туристических мероприятий (Олимпийские и Паралимпийские игры, Сочи - 2014, Чемпионат мира по футболу - 2018);
- единая электронная виза для въезда в Российскую Федерацию;
- безвизовый режим туристического обмена с дружественными государствами (КНР, Иран и др.), а также для пассажиров, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах и паромах (до 72 часов).
Правительство Российской Федерации одним из своих приоритетов до 2035 г. определило совершенствование нормативно-правового регулирования с учетом тенденций развития туристской отрасли. Указанное направление конкретизировано в правительственной Стратегии развития экспорта услуг до 2025 г., где говорится о необходимости разработки нового закона о туризме и туристской деятельности, соответствующего передовым международным правовым стандартам в этой сфере.
Профессиональным и научным сообществом в настоящий момент рассматриваются различные модели систематизации законодательства о туристской деятельности <16>, а в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации подготовлена структура рамочного законопроекта, регулирующего вопросы туризма.
--------------------------------
<16> См.: например: Шарафутдинов В.Н., Онищенко Е.В. О "новых" стратегических ориентирах развития туризма в России на период до 2035 г. // Туризм: право и экономика. 2022. N 4. С. 26 - 29; Писаревский Е.Л. Концепция проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части усиления гарантий защиты прав и законных интересов туристов и обеспечения безопасности туризма) // Туризм и обеспечение его безопасности: административно-правовой аспект: Монография. М.: Юрист, 2011. 496 с.; Писаревский Е.Л. Предложения Федерального агентства по туризму к Концепции проекта Федерального закона "О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации" // Туризм: право и экономика. 2013. N 2. С. 28 - 32; проект федерального закона "О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации" (подготовлен Ростуризмом. 29 декабря 2021 г.).; Илюшников Д.С. Особенности претензионного порядка защиты прав потребителей при реализации туристских услуг // Арбитражный и гражданский процесс. 2023. N 5. С. 13 - 17; Кудреватых А.С. Новое в правовом регулировании деятельности отдельных субъектов туристской индустрии // Туризм: право и экономика. 2021. N 4. С. 6 - 7; Литаренко Н.В. К вопросу о построении современной системы регулирования туризма // Туризм: право и экономика. 2023. N 2. С. 5 - 9; Кусков А.С., Сирик Н.В. Понятие "комплексная туристская услуга": нормативно-правовое обоснование // Хозяйство и право. 2022. N 11. С. 64 - 74.
В этих условиях принципиально важной является разработка научно обоснованной концепции совершенствования законодательства о туризме. В ней должны быть описаны модели систематизации законодательства Российской Федерации о туристской деятельности, определены их достоинства и недостатки, в том числе осуществлена полная инвентаризация действующего законодательства <17>.
--------------------------------
<17> См., например: Концепция развития положений части второй Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре страхования (одобрена Решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 25 сентября 2020 г. N 202/оп-1/2020).
Инвентаризация всех нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, ведомственных актов, национальных стандартов, санитарных правил, стандартов саморегулируемых организаций, актов высших судебных инстанций, международных обязательств Российской Федерации, связанных с туризмом, должна завершиться составлением их перечня применительно к каждой статье Закона о туристской деятельности. Это поможет выявить пробелы и противоречия в правовом регулировании, избыточность и декларативность некоторых норм, т.е. увидеть реальную картину правовой жизни в сфере туризма во всем ее многообразии.
Систематизация законодательства может идти по пути принятия единого кодифицированного акта либо нескольких федеральных законов (о социальном туризме, о внутреннем туризме, о международном туризме, о молодежном (детском) туризме и т.д.), объединенных общим целеполаганием, сформулированным в рамочном законе (например, "О туризме").
В свою очередь, в кодифицированном акте могут быть определены основные понятия, описаны система законодательства, основные принципы правового регулирования в сфере туризма, правила (стандарты) регулирования по каждому вопросу федеральной компетенции, а также установлены общие подходы к вопросам развития туризма, относящимся к совместной компетенции федерального центра и субъектов Российской Федерации. "Туристские нормы" также должны быть "извлечены" из смежных законов и после их анализа, обобщения и модернизации помещены в кодифицированный акт.
Желательно выстроить систему нормативных правовых актов в сфере туризма таким образом, чтобы в их иерархии каждому виду актов определенной юридической силы соответствовал определенный тип общественных отношений (например, перечень вопросов, которые могут регулироваться исключительно федеральными законами, указами Президента Российской Федерации либо актами Правительства Российской Федерации, и т.д.).
В процессе систематизации законодательства о туристской деятельности необходимо учитывать тенденции международных отношений в сфере туризма и соответствующие изменения в международно-правовом регулировании.
В 2022 г. Российская Федерация приняла решение о прекращении членства во Всемирной туристской организации (ЮНВТО). Представители нашей страны в течение длительного времени участвовали в деятельности ЮНВТО, во многом определяя приоритеты ее международной повестки, в том числе при разработке стандартов защиты прав туристов и обеспечения безопасности туризма.
По инициативе правительств ряда недружественных государств, в частности членов ЕС, прекращено их официальное сотрудничество с Российской Федерацией. Регулярно совершаются недружественные действия в отношении российских граждан и организаций, том числе посредством введения визовых ограничений, мер уголовно-правового преследования, а также ограничений в финансовых расчетах. Это требует принятия ответных мер в рамках российского законодательства.
При принятии нашей страной ответных мер важно учитывать интересы российской туристской индустрии, избегая причинения ей значительного экономического ущерба либо создавая механизмы адекватной компенсации последствий такого ущерба. Необходимо открывать новые туристические направления и формировать новые туристские продукты с участием туристской индустрии дружественных государств.
В настоящее время наблюдается разворот Российской Федерации в сторону "Большой Евразии" <18>, попытки наладить новые контакты, восстановить (укрепить) узы сотрудничества с государствами Азии, Африки и Латинской Америки. Развитие международного туризма с этими странами может стать одним из ключевых направлений международного сотрудничества, что предполагает закрепление специальных механизмов в российском законодательстве, которые могут включать в себя меры, отражающие особенности отношений как с дружественными (нейтральными), так и недружественными государствами.
--------------------------------
<18> См.: Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2023 г. N 229 "Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации".
Приоритетом же внешней политики Российской Федерации в сфере туризма, по нашему мнению, было и остается строительство единого туристского пространства ЕАЭС, СНГ и "Большой Евразии". Требуется также создание новых международных площадок, на которых на основе значительного опыта участия Российской Федерации в международных организациях будут продвигаться ее национальные интересы в сфере туризма.
По нашему мнению, примерные направления развития законодательства о туристской деятельности, которые могут стать предметом систематизации (кодификации), а также риски при выборе оптимальной формы законодательного решения (новый закон или изменения в действующий) (таблица 1), могут выглядеть следующим образом.
Таблица 1
Форма законодательного решения |
Цели |
Предмет регулирования |
Механизм реализации |
Сроки |
1. Изменение действующего Закона |
1. Решение конкретной правовой и (или) социально-экономической проблемы |
Не изменяется либо незначительно уточняется |
Вносятся изменения в действующие нормативно-правовые акты (далее - НПА), акты технического регулирования. Уточняются полномочия и права органов единой системы публичной власти. Корректируются данные государственной информационной системы (ГИС), автоматизированной информационной системы саморегулируемых организаций (АИС СРО). Уточняется правовое положение организаций, созданных на основании или во исполнение федерального закона (при необходимости) |
Минимальные |
2. Новый закон |
1. Отношения ранее не урегулированы, а проблемы не могут быть разрешены без принятия закона. 2. Действующий Закон устарел, и необходимо существенно изменить правовое регулирование этих общественных отношений. 3. Имеется несколько нормативных правовых актов, направленных на правовое регулирование определенной области общественных отношений, которые целесообразно кодифицировать либо консолидировать. Необходимо будет: 1) решить вопрос о признании утратившим силу действующего Федерального закона или сохранить его действие наряду с новым законом; 2) обосновать целесообразность принятия рамочного закона |
1. Определяются новые общественные отношения, которые подлежат регламентации, необходимость и достаточность их правового регулирования. 2. Устанавливаются конституционные полномочия на принятие закона (в Конституции Российской Федерации туризм не упоминается). 3. Потребуется уточнение полномочий федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Регулирование туризма - это полномочия Правительства Российской Федерации в области здравоохранения (ст. 16 Федерального конституционного закона N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации") |
Потребуется принять новые подзаконные акты и акты технического регулирования (национальные стандарты Российской Федерации), изменить НПА в смежных правоотношениях. Изменение полномочий ФОИВ. Изменение структуры и компетенции региональных и муниципальных органов по туризму. Изменение данных, содержащихся в туристских ГИС, ГИС смежников, взаимодействующих по системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), АИС организаций туристской индустрии и их СРО. Создаются новые организации на основании или во исполнение федерального закона, решаются вопросы правопреемства действующих организаций |
Максимальные |
I. Законодательство о туристской деятельности.
1. Формирование "сквозного" понятийного аппарата.
2. Определение предмета правового регулирования законопроекта и разграничение со смежными сферами регулирования.
3. Регламентация правовых основ системы и структуры органов публичного управления в сфере туризма. Правовой статус национальной, региональной и местных туристских администраций.
4. Государственное регулирование деятельности организаций туристской индустрии (реестры, классификации, аккредитация, аттестация и т.д.).
5. Правовой статус новых участников сферы туризма (агрегаторы услуг в сфере туризма, туристские информационные центры, компании по управлению туристическими направлениями (DMO)).
6. Правовой режим классификации, охраны, использования туристских ресурсов (кадастры, реестры, правила и т.д.).
7. Основные направления продвижения приоритетных направлений туризма и видов деятельности субъектов туристской индустрии, принципы формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма.
8. Создание благоприятных условий для развития туристской индустрии на территории Российской Федерации (определение перечня мер поддержки развития туризма, в том числе: финансовое обеспечение (бюджет); содействие инвестициям в туристскую индустрию; создание, модернизация инженерной, транспортной, социальной и инновационной инфраструктуры туризма, поддержка индустрии туризма в условиях санкционного давления и др.).
9. Особенности регулирования отдельных видов туризма. Комплексная поддержка социального туризма.
10. Права и обязанности туристов.
11. Гражданско-правовое регулирование оказания услуг туристской индустрии. Защита прав потребителей услуг индустрии туризма, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, СВО.
12. Правовой режим гарантийных фондов, обеспечивающих надлежащее исполнение обязательств организациями, которые оказывают комплексные и индивидуальные услуги туристам в процессе совершения ими путешествий.
13. Обязательный порядок досудебного урегулирования споров между организациями туристской индустрии и потребителями их услуг. Уполномоченный по правам потребителей услуг в сфере туризма.
14. Государственный (контроль) надзор и юридическая ответственность участников сферы туризма.
15. Безопасность туризма. Обеспечение устойчивого развития туризма.
16. Правовой статус объединений организаций, объединений потребителей услуг туристской индустрии.
17. Международное сотрудничество. Формирование единого туристского пространства ЕАЭС, "Большой Евразии". Сотрудничество с иными дружественными государствами.
II. "Смежное" законодательство.
1. Визовые и миграционные формальности (электронные визы, безвизовый режим, порядок пребывания иностранных туристов в Российской Федерации (регистрация и т.д.)).
2. Платежи и расчеты, использование цифрового рубля и т.д.
3. Статистика туризма.
4. Защита российских туристов за рубежом.
5. Обязательный порядок досудебного урегулирования споров между потребителями и организациями индустрии туризма. Гражданско-процессуальные вопросы.
6. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и туризм (санитарные правила).
7. Национальные стандарты в сфере туризма.
8. Юридическая ответственность и государственный (контроль) надзор.
9. Страхование в сфере туризма.
10. Договоры фрахтования транспортных средств в туристских целях.
11. Туризм и игорные зоны.
12. Поддержка социального туризма (механизм софинансирования, цифровая платформа "Маркетплейс социального туризма").
13. Медицинский туризм, санаторно-курортное лечение и комплексная реабилитация.
14. Инвестиционные аспекты туризма.
15. Налоговый режим деятельности организаций индустрии туризма.
16. Градостроительные, земельные, водные аспекты законодательства в сфера туризма.
17. Правовой режим создания, охраны и использования туристских ресурсов.
18. Туризм на особо охраняемых территориях.
19. Особенности организации речного, морского, круизного, сельского, детского, яхтенного и других видов туризма.
20. Железнодорожные перевозки и туризм.
21. Профессиональное образование, профессиональные стандарты, научные исследования и научные организации в сфере туризма.
II. Подходы к современной модели организации и деятельности органов публичной власти в сфере туризма в Российской Федерации
Среди объектов публичного управления в сфере туризма условно можно выделить несколько крупных элементов (типов туризма), которые предполагают наличие специфических форм и методов государственно-правового воздействия. К ним относятся, в частности, такие как:
1) внутренний туризм, который разделяется на: а) коммерческий и б) социальный туризм, в том числе санаторно-курортное лечение, организация отдыха и оздоровления;
2) международный туризм, включающий в себя выездной туризм и въездной туризм;
3) молодежный (детский) туризм;
4) ведомственный туризм.
Особняком стоит космический туризм - сфера человеческой деятельности, которая в ближайшие годы может стать весьма популярной в связи с повышением доступности и безопасности таких путешествий <19>. Но его публичное управление и регулирование в силу специфики космической деятельности осуществляется монопольно Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос" и специально создаваемыми международными структурами.
--------------------------------
<19> См.: Писаревский Е.Л. Правовые основы космического туризма // Туризм: право и экономика. 2006. N 2. С. 9 - 14; Попова С.С., Боровкова Ю.О. Правовой статус космических туристов // Российский юридический журнал. 2022. N 2. С. 130 - 139.
Как показывает опыт <20> организации управления туризмом в нашей стране (в том числе на протяжении советского периода), практика иностранных государств и стандарты международных организаций (например, ЮНВТО), необходимыми условиями для осуществления эффективного управления туризмом являются:
1) наличие государственной туристской политики, сформулированной в программно-установочных документах на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в которых определены приоритетные направления туризма и осуществления туристской деятельности; оптимальные формы и методы публичной организации туристской индустрии, включая планы мероприятий, обеспеченных финансированием из бюджетных и внебюджетных источников;
2) закрепление в законодательстве финансово обеспеченных функций и полномочий органов публичной власти в сфере туризма всех уровней;
3) учет межотраслевого, межведомственного, экстерриториального и транснационального характера туризма при формировании структуры органов публичной власти в сфере туризма, определения сфер их деятельности, полномочий, порядка согласованного функционирования и взаимодействия;
4) наличие благоприятной регуляторной среды экономической деятельности туристской индустрии, эффективного государственного контроля (надзора) за ее осуществлением;
5) привлечение к участию в формировании и деятельности органов публичной власти в сфере туризма широкого круга представителей профессиональных объединений туристской индустрии, потребителей услуг туристской индустрии, региональных и местных органов публичной власти, научных и образовательных организаций. Это предполагает делегирование отдельных публично-властных функций специально создаваемым для этого общественно-государственным институтам, в том числе частичное обеспечение их деятельности за счет ассигнований из средств бюджетной системы Российской Федерации;
6) наличие цифровой среды, современных цифровых технологий и платформенных решений для организации публичного правового взаимодействия всех участников сферы туризма;
7) формирование квалифицированной команды управленцев и "длинной скамьи" кадрового резерва, имеющих необходимые гарантии служебной деятельности;
8) наличие институтов альтернативного урегулирования потребительских споров в сфере деятельности туристской индустрии, в частности, участие в них таких правозащитных структур, как туристический омбудсмен;
9) создание и обеспечение функционирования (в том числе за счет бюджетных средств) независимых центров компетенций, объединяющих в себе известных ученых и практиков, которые "производят" новые знания, а также осуществляют сбор, обобщение, хранение и распространение существующих знаний об управленческом опыте осуществления публично-властной деятельности в сфере туризма, организуют непрерывное профессиональное обучение и оценку квалификаций публичных служащих.
--------------------------------
<20> См.: Основы туризма: Учебник / Под ред. Е.Л. Писаревского. М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. 384 с.; Правовое обеспечение туризма: Учебник / Под ред. Е.Л. Писаревского. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Федеральное агентство по туризму, 2017. 392 с.; Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: Учебник / Под общ. ред. Е.Л. Писаревского. 2-е изд., доп. М.: Федеральное агентство по туризму, 2017. 290 с.; Основы туризма: Учебник / Под ред. Е.Л. Писаревского. 2-е изд., испр. и доп. М.: Федеральное агентство по туризму, 2020; Чудновский А.Д., Королев Н.В., Гаврилова Е.А., Жукова М.А., Зайцева Н.А. Менеджмент туризма: Учебник. М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. 576 с.
Рассмотрим некоторые возможные модели организации и деятельности органов публичной власти в сфере туризма, которые получили свою апробацию в СССР, России и иностранных государствах.
1. "Децентрализованная" модель публичного управления в сфере туризма.
Для реализации "децентрализованной" модели может быть использован советский опыт, который свидетельствует об отсутствии в СССР единого государственного органа, сфера деятельности которого охватывала бы все виды туризма. Эта модель в период позднего СССР в общих чертах предусматривала наличие трех основных туристских "корпораций", находившихся в ведении уполномоченных государственных органов или общественно-государственных структур:
1) центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС с подразделениями во всех союзных республиках и туристско-экскурсионными бюро на местах (на правах союзного министерства) (сфера деятельности: внутренний, социальный туризм, санаторно-курортное лечение, безвалютный международный туристский обмен);
2) Госкомитет СССР по иностранному туризму при Совмине СССР с постоянными представительствами за рубежом и Всесоюзное акционерное общество по иностранному туризму "Интурист" <21> (сфера деятельности: въездной и выездной туризм);
3) Бюро молодежного международного туризма "Спутник" при ЦК ВЛКСМ (сфера деятельности: молодежный туризм).
--------------------------------
<21> См.: Новиков В.С. Бизнес под контролем государства: иностранный туризм в СССР в 1930 - 1980-х годах.
Следует отметить, что "советская модель" управления туризмом не исчерпывалась участием в ней указанных ведомств и туристских "корпораций". Так, в качестве субъектов государственного управления в сфере туризма выступали также Центральная детская туристско-экскурсионная станция Министерства просвещения СССР (ЦДТЭС МП СССР) (сфера деятельности: туристская и краеведческая работа среди школьников) и Министерства жилищно-коммунального хозяйства в РСФСР и других республиках, которые устанавливали требования к классификации, ценообразованию и эксплуатации гостиниц и иных средств размещения.
Активно развивался и ведомственный туризм, широко представленный санаториями и гостиницами, регламентация деятельности которых осуществлялась в рамках компетенции соответствующих министерств и ведомств.
Реализация данной модели в современной Российской Федерации предполагает закрепление (распределение) публичных полномочий в сфере туризма за отраслевыми и межотраслевыми федеральными органами исполнительной власти путем создания соответствующих "пулов" органов власти в зависимости от вида туризма.
Например, за развитие внутреннего туризма могли бы отвечать: Минэкономразвития России, Минфин России, Минстрой России, Минспорт России, Минкультуры России, Минсельхоз России, МВД России, Минтранс России, Росавиация, Росречфлот, ОАО "РЖД";
за социальный туризм - Минтруд России, Социальный фонд России, Минздрав России, Минцифры России, Федеральное казначейство, Государственный фонд "Защитники Отечества";
за международный туризм - Минпромторг России, Банк России, МИД России, Россотрудничество, ФСБ, СВР, Росфинмониторинг;
за детско-юношеский (молодежный) туризм - Минпросвещения России, Росмолодежь, Общероссийское общественно-государственное движение детей и молодежи "Движение первых" и т.д. <22>.
--------------------------------
<22> В статье используются наименования федеральных органов исполнительной власти, их функции и полномочия по состоянию на 1 мая 2024 г.
Большая роль в развитии внутреннего туризма должна отводиться Минтрансу России, а также находящимся в его ведении органам публичной власти, подведомственным организациям и перевозчикам. Как показывает практика, эффективное управление в сфере туризма - это не только методы стратегического долгосрочного планирования, но и меры по прогнозированию и координации внутренних туристических потоков на предстоящий год, в том числе с целью оптимизации стоимости туристических перевозок в зависимости от их сезонности, статуса туристов (например, граждан, нуждающихся в социальной поддержке (социальных туристов)) и т.д.
Общую координацию в "туристическом пуле" можно было бы возложить на один из органов публичной власти, а также на заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, курирующего соответствующий пул. Возможно создание нескольких правительственных комиссий по каждому виду туризма, реорганизовав действующую комиссию по развитию туризма в Российской Федерации <23>.
--------------------------------
<23> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2020 г. N 1398 "О преобразовании Координационного совета по развитию туризма в Российской Федерации в Правительственную комиссию по развитию туризма в Российской Федерации" (вместе с Положением о Правительственной комиссии по развитию туризма в Российской Федерации).
Вопросы предоставления государственных услуг и управления государственным имуществом в такой модели могли бы возлагаться на специально создаваемые для этого юридические лица, например, в форме публично-правовых компаний. А контрольно-надзорные функции в сфере туризма закреплены за одним из надзорных органов, например, Роспотребнадзором.
2. "Централизованная" модель публичного управления в сфере туризма.
Данная модель предполагает наличие единого федерального органа исполнительной власти в сфере туризма - НТА, координацию которого осуществляет Правительство Российской Федерации. В сфере ее деятельности может находиться развитие всех видов туризма, в отношении которых осуществляются полномочия по межотраслевой, межведомственной, межрегиональной координации, а также в области международного сотрудничества.
НТА в этой модели консолидирует в себе основные публично-властные функции, включая выработку и реализацию государственной политики в сфере туризма, определение приоритетных направлений туристской деятельности, предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом, а также государственный контроль (надзор) за осуществлением деятельности субъектов туристской индустрии.
Внутренняя структура НТА может включать в себя координационный орган, в котором представлены заместители руководителей федеральных органов публичной власти, уполномоченные осуществлять взаимодействие с НТА по ключевым направлениям ее деятельности, руководители отраслевых объединений туристской индустрии, объединений потребителей услуг туристской индустрии, а также наиболее развитых (или перспективных) в туристском отношении субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В субъектах Российской Федерации НТА может быть представлена своими территориальными органами, а за рубежом - самостоятельными представительствами. Эти территориальные органы (представительства) выполняют все или часть функций НТА, взаимодействуя с региональными и местными туристскими администрациями, а за рубежом - с иностранными органами по туризму.
НТА вправе на основании федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации создавать некоммерческие и коммерческие организации, обеспечивающие выполнение ее публично-властных функций (далее - организации, созданные на основании нормативных правовых актов).
Наиболее значимые вопросы развития туризма, а также разногласия между НТА и другими федеральными органами исполнительной власти могут рассматриваться на Правительственной комиссии по развитию туризма в Российской Федерации <24>.
--------------------------------
<24> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2020 г. N 1398 "О преобразовании Координационного совета по развитию туризма в Российской Федерации в Правительственную комиссию по развитию туризма в Российской Федерации" (вместе с Положением о Правительственной комиссии по развитию туризма в Российской Федерации).
НТА готовит предложения по развитию туризма для обсуждения их на Государственном Совете Российской Федерации.
3. "Федеративная" модель публичного управления в сфере туризма.
В рамках этой модели значительная часть публично-властных функций в сфере туризма вместе с их финансовым обеспечением делегируется субъектам Российской Федерации.
Исключением являются федеральные функции по выработке государственной политики в сфере туризма, определению приоритетных направлений туристской деятельности, нормативному правовому регулированию, в том числе по вопросам гражданско-правового регулирования; безопасности туризма; созданию и обеспечению функционирования организаций, созданных на основании нормативных правовых актов; формированию и установлению порядка использования федеральных информационных систем и ресурсов, связанных с публичной организацией туристской индустрии (реестр туроператоров и турагентов, реестр классифицированных гостиниц, реестр аттестованных экскурсоводов, гидов-переводчиков и инструкторов-проводников и т.д.), межгосударственному сотрудничеству в сфере туризма.
В этой модели существенная координирующая роль отводится Государственному Совету Российской Федерации. В связи с этим в законодательстве целесообразно будет закрепить перечень вопросов, которые требуют межведомственного согласования и координации на уровне Государственного Совета Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Дополнительным организационным механизмом этой модели могла бы стать Ассоциация экономического взаимодействия малых туристских муниципальных образований Российской Федерации, которая бы в официальном порядке реализовывала интересы населения туристских территорий при принятии государственно-правовых решений.
4. Общественно-государственная модель публичного управления в сфере туризма.
Общественно-государственная модель управления в туризме основана на концентрации правовых, организационных, кадровых, информационно-технологических и финансовых ресурсов государства исключительно на функциях по продвижению и поддержке приоритетных направлений внутреннего и въездного туризма, формированию представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма, на вопросах защиты прав потребителей услуг туристской индустрии, публичной организации ее деятельности, а также обеспечении безопасности туризма.
Представляется важным учреждение общественно-государственного органа по туризму - Всероссийской конференции (совещания) по туризму (далее - конференция), которая состоит из руководителей и представителей органов единой системы публичной власти Российской Федерации всех уровней, ответственных за развитие туризма, организаций туристской индустрии и их объединений, а также их работников, общественных организаций туристов и экскурсантов (потребителей услуг туристской индустрии) и др.
К основным функциям конференции возможно отнести определение приоритетных направлений развития туризма и туристской деятельности в Российской Федерации, показателей эффективности его развития, утверждение годовых докладов об итогах развития туризма в прошедшем году, утверждение показателей федерального бюджета на развитие туризма и другие.
При этом большой объем функций в области публичной организации (формирование и ведение реестров туроператоров, турагентов, классифицированных гостиниц, аттестации экскурсоводов, гидов-переводчиков, распределение бюджетных субсидий на поддержку приоритетных видов туристской деятельности, обеспечение функционирования ГИС "Электронная путевка" и т.д.) передается единой общественно-государственной организации туристской индустрии, которая создается на основании федерального закона (далее - Ассоциация объединений туристской индустрии).
Так, Ассоциация объединений туристской индустрии должна обладать общероссийским статусом и быть наделена отдельными публично-властными полномочиями по регулированию единого туристского рынка с ежегодным целевым финансированием из бюджетной системы Российской Федерации. В состав участников Ассоциации объединений туристской индустрии на условиях обязательного членства могли бы входить:
1) ассоциация туроператоров и турагентов;
2) ассоциация гидов-переводчиков и экскурсоводов;
3) ассоциация инструкторов-проводников;
4) ассоциация гостиниц и иных средств размещения;
5) ассоциация владельцев горнолыжных курортов, горнолыжных трасс;
6) ассоциация владельцев пляжей;
7) ассоциация санаторно-курортных организаций;
8) ассоциация операторов туристских информационных систем;
9) общества взаимного страхования организаций туристской индустрии;
10) корпоративный университет туристской индустрии.
В целях защиты прав потребителей услуг туристской индустрии Правительство Российской Федерации совместно с Банком России и службой финансового уполномоченного могли бы учредить должность Уполномоченного по правам потребителей услуг туристской индустрии (далее - Уполномоченный), который является независимым публичным должностным лицом. Ассоциация объединений туристской индустрии обеспечивает функционирование Уполномоченного и его аппарата (наличие органов досудебного урегулирования споров предусмотрено, например, в главе 4 "Международное урегулирование споров в сфере путешествий и туризма с помощью альтернативных средств разрешения споров" Международного кодекса защиты туристов) <25>.
--------------------------------
<25> См.: Международный кодекс защиты туристов принят Резолюцией A/RES/732(XXIV) Генеральной Ассамблеи ЮНВТО на ее двадцать четвертой сессии // Всемирная туристская организация (2022), Международный кодекс защиты туристов, версия на русском языке, ЮНВТО, Мадрид.
Государство в рамках этой модели при реализации туристской политики на регулярной основе может дополнительно привлекать к обеспечению своих функций социально ориентированные некоммерческие организации сферы туризма, а также негосударственных субъектов туристской индустрии и их объединений. Для этих целей могут быть также созданы:
1) Всероссийское объединение потребителей услуг туристской индустрии;
2) Ассоциация (объединение) образовательных организаций сферы туризма;
3) Ассоциация (объединение) банков и институтов развития в сфере туризма.
5. "Рыночная" модель публичного управления в сфере туризма.
"Рыночная" модель в самом общем виде предполагает использование механизмов саморегулирования предпринимательской и иной экономической деятельности в различных сегментах туристской индустрии, а также определение федерального органа исполнительной власти, который будет осуществлять функции по формированию и ведению реестра СРО туристской индустрии (туроператоры, турагенты, гостиницы и т.д.) и государственный контроль (надзор) за деятельностью этих СРО.
6. "Цифровая" модель публичного управления в сфере туризма.
"Цифровая" модель предполагает преимущественно цифровую форму осуществления публично-властных функций в сфере туризма в условиях цифровой государственно-правовой среды (далее - экосистема управления в сфере туризма).
Цифровые преобразования в сфере туризма, включая его публичное управление <26>, являются долгосрочной и устойчивой тенденцией, а также крайне актуальной и многоаспектной задачей. Здесь важно организовать свободное, устойчивое и безопасное информационное взаимодействие между органами публичной власти и всеми участниками сферы туризма на основе технологически независимой и безопасной критической информационной инфраструктуры, в том числе обеспечить перевод в электронный (машиночитаемый) вид всех публичных услуг в сфере туризма, включая осуществление мер государственной поддержки.
--------------------------------
<26> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 марта 2024 г. N 637-р "Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления"; Приказ Ростуризма от 30 декабря 2020 г. N 512-Пр-20 "Об утверждении ведомственной программы цифровой трансформации Федерального агентства по туризму"; Паспорт федерального проекта "Повышение доступности туристических продуктов" (утв. Ростуризмом).
В рамках экосистемы управления в сфере туризма могут быть объединены различные информационно-технологические платформы и иные цифровые продукты (например, туристические маркетплейсы) <27>, с использованием которых реализуются способы государственного регулирования туристской деятельности, осуществляется систематическое взаимодействие органов публичной власти, институтов гражданского общества и участников сферы туризма (туристы и их объединения, предприниматели туристской индустрии, их ассоциации, публичные служащие НТА, представители населения туристских территорий и др.).
--------------------------------
<27> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 г. N 2129-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года".
Архитектура экосистемы управления в сфере туризма может включать в себя подсистемы, определенные по различным критериям.
Например, по видам туризма можно выделить следующие подсистемы: а) внутренний и социальный туризм; б) международный туризм; в) детско-юношеский (молодежный туризм); г) ведомственный туризм.
По функциям публичного управления: а) приоритетные направления туристской деятельности, государственная политика и нормативное правовое регулирование; б) предоставление публичных (государственных и муниципальных) услуг; в) управление государственным и муниципальным имуществом; г) контрольно-надзорная деятельность.
По основным принципам, целям и приоритетным направлениям государственного регулирования туристской деятельности (ст. 3, 4 Закона о туристской деятельности).
В качестве основных функций экосистемы управления в сфере туризма могут быть использованы способы государственного регулирования туристской деятельности, указанные в ст. 4 Закона о туристской деятельности.
Технологическая архитектура экосистемы управления в сфере туризма, наряду с обязательными требованиями к архитектуре государственных информационных систем, может включать в себя также перечень специализированных платформ и цифровых сервисов. Например, платформа социального туризма, платформа международных туристских безвизовых обменов, платформа страхования и обеспечения безопасности туризма, платформа реализации мер поддержки внутреннего туризма, платформа Уполномоченного по правам потребителей услуг туристской индустрии, платформа непрерывного профессионального образования в сфере туризма и др.
Заключение
Реализация целей национального развития Российской Федерации и задач по развитию туризма, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Парламенту Российской Федерации (2024 г.), а также получение максимального социально-экономического эффекта от функционирования туристской индустрии возможны лишь при обеспечении высокого качества нормативного правового регулирования и соответствующей ему эффективной организации системы публичной власти в сфере туризма.
На основе анализа законодательства Российской Федерации, наиболее эффективного российского, международного и иностранного опыта автором сформулированы подходы к систематизации законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере туризма и деятельности субъектов туристской индустрии, а также к изменениям в смежных отраслях законодательства. Указаны риски при выборе той или иной формы законодательного решения (кодифицированный акт, рамочный закон или внесение изменений в действующий Закон).
Также описаны возможные модели организации и деятельности органов публичной власти в сфере туризма. При этом очевидно, что у каждой из описанных моделей есть свои достоинства и недостатки, что позволяет говорить о том, что наиболее эффективным является смешанный вариант, который предполагает выбор приоритетной конструкции и дополнение ее отдельными элементами других моделей.
Именно такие подходы к совершенствованию законодательства и организации публичной власти в сфере туризма в Российской Федерации, на наш взгляд, могут позволить в долгосрочной перспективе обеспечить эффективность, стабильность, предсказуемость, непрерывность и преемственность при осуществлении государственно-правового воздействия на сферу туризма в целях ее надежного существования и устойчивого развития. Кроме того, будут созданы условия для формирования профессиональной управленческой команды и ее кадрового резерва, которым под силу реализовать самые амбициозные задачи по превращению нашей страны в крупнейшую туристическую державу.