Соотношение интересов лиц, которым предоставляется "арктический гектар", и коренных малочисленных народов
В настоящей статье рассматриваются вопросы столкновения интересов коренных малочисленных народов и иных лиц, осуществляющих традиционное природопользование в случаях оформления такого пользования в установленном законом порядке и при отсутствии такого оформления, и лиц, испрашивающих земельный участок в качестве "арктического гектара". Автором приводится вариант возможного разрешения указанной коллизии. Параллельно затрагиваются вопросы уменьшения земель традиционного природопользования коренных малочисленных народов, а также права на данные земельные участки указанных лиц.
Задачами исследования являются определение возможных вариантов предоставления земельных участков коренным малочисленным народам и лицам, осуществляющим традиционное природопользование, и постановка проблемы при предоставлении земельного участка в качестве "арктического гектара" при фактическом наложении и фактическом использовании без надлежащего оформления такого участка представителями указанных народов; целью исследования является приведение варианта разрешения указанной коллизии.
В исследовании использованы методы анализа и синтеза, отвечающие требованиям поставленной цели.
Ключевые слова: соответствие интересов, правообладатели "арктического гектара", права на земельный участок, коренные малочисленные народы.
The article explores the issues of interest collision Arctic hectare holders and the rights of indigenous peoples carrying out traditional nature use within the registration in accordance with the established by law procedure and in the absence of such registration. The author gives a variant of a possible resolution of this conflict. Also author talks about the reducing the lands of traditional nature use of indigenous peoples, as well as the rights of these persons to these land plots.
The objectives of the study are possible options for granting land plots to indigenous peoples and posing a problem when granting a land plot as an Arctic hectare in the case of actual overlapping and actual use without proper registration of such a plot by representatives of the said peoples; the purpose of the study is to give a variant for resolving the said conflict.
The study used the method of analysis and synthesis that meets the requirements of the set goal.
Key words: conflict of interests, Arctic hectare right holders, land plot rights, indigenous small-numbered peoples.
Одна из возможностей приобретения публичного земельного участка установлена Федеральным законом от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 119-ФЗ) в качестве "арктического гектара". Так, в силу ч. 1, 5, 6, 6.2 ст. 2 указанного Федерального закона гражданину может быть однократно предоставлен земельный участок в безвозмездное пользование, впоследствии - приобретен либо в аренду, или в собственность на основании договора купли-продажи либо предоставлен бесплатно. Статистика подтверждает, что данная программа работает, так, за период с 1 августа 2021 г. поступило более 4 300 заявлений, из которых более 2 100 рассмотрены с положительным решением <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 18. Ст. 2495.
<2> Наибольшее количество заявлений поступило на земельные участки в Мурманской области (2 440), Архангельской области (876) и Ямало-Ненецком автономном округе (553), а также в Республике Карелия (420).
В информационных целях о порядке приобретения земельного участка на основании Закона N 119-ФЗ был разработан сайт "НаДальний-Восток.рф", с помощью которого гражданин может самостоятельно определить регион, где существует возможность приобретения, разрешенное использование, границы, схему расположения земельного участка, также проверить наличие обременений и ограничений. Тем самым дистанционно лицо вправе выбрать и подать заявление о предоставлении земельного участка.
При рассмотрении применения Закона N 119-ФЗ при помощи цифровых технологий (через сайт) была выявлена следующая правовая проблема реализации: указанный сервис содержит неполную и тем самым недостоверную информацию относительно испрашиваемого земельного участка.
В том случае, если земельный участок располагается в так называемой Арктической зоне, зачастую землепользователи сталкиваются с ситуацией, когда он находится в чьем-то фактическом пользовании, кот на сайте не учитывается.
Так, коренные малочисленные народы вправе использовать земельный участок без оформления прав на него, как того требует законодательство для иных землепользователей, вследствие чего происходит коллизия интересов лиц, приобретающих "арктический гектар", и субъектов, которые могут вести традиционное природопользование. К таковым относятся: лица, причисляемые к малочисленным народам, общины малочисленных народов, а также лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие в местах их традиционного проживания и ведущие традиционное природопользование и традиционный образ жизни <3>. Эти же субъекты вправе использовать территории традиционного природопользования для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни (только в Арктической зоне 15 коренных малочисленных народов Крайнего Севера <4>).
--------------------------------
<3> Статья 3 Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. N 20. 2001. Ст. 1972.
<4> Данные подкомитета по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера.
В силу положений Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее - Закон N 49-ФЗ) территории традиционного природопользования - это особо охраняемые территории (ст. 1), которые относятся к категории земель особо охраняемых территорий. Земельные участки и другие обособленные природные объекты в их границах предоставляются малочисленным народам и их общинам в соответствии с законодательством Российской Федерации. В силу положений ст. 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <5> у коренных малочисленных народов и их объединений имеется право безвозмездного пользования в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления этой деятельности.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
Согласно подп. 13 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, и их общинам земельные участки могут предоставляться на праве безвозмездного пользования сроком до 10 лет для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов. Законодательное регулирование правовой природы такого предоставления далее отсутствует, в связи с чем точно сказать, какова судьба такого участка спустя 10 лет, сложно (поскольку пролонгация такого права не закреплена в законе, а предоставление такого земельного участка на праве аренды по результатам торгов предполагало бы нарушение приоритетного права таких лиц на земельный участок, т.к. традиционный образ жизни явно не предполагает финансовой обеспеченности для возможности приобретения земельного участка на торгах).
Согласно ст. 11 Закона N 49-ФЗ лица, относящиеся к малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общины могут получить земельные участки как в результате предоставления, так и на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления (т.е. без предоставления участка).
Разрешение уполномоченного органа срока действия не имеет, то есть выдается без ограничения срока, что, однако, не приравнено к отсутствию ограничения, поскольку в силу ст. 39.34 ЗК РФ использование земельного участка без его предоставления (на основании разрешения уполномоченного органа) прекращается, если происходит его предоставление иному лицу (со дня предоставления, на любом вещном праве). Тем самым законодательно закреплено, что предоставление "арктического гектара" прекращает право коренных малочисленных народов.
Кроме того, несмотря на требование законодателя к вышеизложенным вариантам оформления коренными малочисленными народами земельных правоотношений, в действительности и современных реалиях такое оформление проходят далеко не все, продолжая землепользование "традиционным образом", без оформления в установленном законом порядке, а также продолжая пользоваться предоставленными в безвозмездное пользование участками на 10 лет по истечении этого срока.
Стоит упомянуть, что принятие решения о создании особо охраняемой природной территории с выделением функциональной зоны традиционного экстенсивного природопользования, предназначенной для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов, - еще один вариант предоставления (ст. 15 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <6>). Тем самым параллельно встает вопрос о наличии законодательно закрепленного права собственности у коренных малочисленных народов. Существует две противоположные точки зрения по данному вопросу: первая - что право собственности у них отсутствует <7>, вторая - что имеется <8>.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<7> См.: Белоусова Е.В. Проблемы реализации принципа социальной справедливости в регулировании правового статуса коренных народов: международно-правовой аспект // Международное публичное и частное право. 2018. N 1. С. 3 - 6; Актуальные проблемы теории земельного права России: монография / Е.Н. Абанина, Н.Н. Аверьянова, А.П. Анисимов и др.; под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020. 800 с. (§ 2 гл. 5, автор Н.Н. Аверьянова).
<8> См.: Андриченко Л.В. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации // Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М.: Издательский дом "Городец", 2005. 384 с.; Устюкова В.В. Права на землю коренных малочисленных народов на арктических территориях // Материалы научно-практической конференции и круглого стола "Арктика - территория устойчивого развития и сотрудничества" (20 октября 2017 г.) и круглого стола "Правовые проблемы социально-экономического и инновационного развития Арктического региона России" (15 ноября 2016 г.). С. 149 - 152; Самончик О.А. Проблемы правового регулирования использования земельных участков коренными малочисленными народами // Право и государство: теория и практика. 2020. N 12 (192). С. 139 - 143.
Более правильной, пожалуй, является точка зрения, что в настоящее время "нет полной ясности в вопросе о видах прав на землю в местах традиционного проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности..." <9>. И, как результат обозначенной проблемы, еще одна - уменьшение площадей земель у родовых общин и коренных малочисленных народов <10>.
--------------------------------
<9> Самончик О.А. Правовое регулирование использования и охраны земель Арктической зоны Российской Федерации: некоторые актуальные проблемы // Право и политика. 2022. N 1. С. 1 - 11.
<10> Социологическое исследование "Жизнь коренных малочисленных народов: проблемы и пути решения".
Между тем основная мысль настоящего исследования следующая: "практически все земли с территориями традиционного природопользования находятся в государственной и муниципальной собственности (99,998%)..." <11>.
--------------------------------
<11> Калаврий Т.Ю. Анализ современного состояния и тенденций развития территорий традиционного природопользования арктических районов Республики Саха (Якутия) // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2021. Т. 11. N 1-1. С. 48 - 65.
Несмотря на то что в силу положений Закона N 119-ФЗ не предоставляются земельные участки, расположенные в границах определенных территорий, в том числе территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (п. 15, 19, 26 ст. 7 Закона N 119-ФЗ), представители таких народов зачастую не оформляют земельные участки в установленном порядке, даже с учетом их налоговых льгот при оформлении прав (ст. 395 НК РФ <12>).
--------------------------------
<12> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
Действительно, "структура земельного фонда ТТП арктических районов Республики Саха (Якутия) показывает, что жители данных районов не в полной мере используют правовые возможности, предоставляемые им для осуществления хозяйственной деятельности..." <13>.
--------------------------------
<13> Калаврий Т.Ю. Указ. соч. С. 48 - 65.
Например, при необходимости гнать оленьи стада через земельные участки коренные малочисленные народы, которые ведут кочевой образ жизни, делают это исходя из традиционного образа жизни, погодных условий и наличия кормовой базы для животных, как то: ягеля для оленей. В случае вымерзания мха на одних пастбищах оленевод гонит стадо на другое пастбище, не оформляя правоотношения землепользования. Такой образ жизни могут вести не только коренные малочисленные народы, а, исходя из законодательного регулирования, и иные лица.
При дистанционном оформлении земельного участка и обращении с заявлением о предоставлении "арктического гектара" лицо может не иметь сведений о месте нахождения земель, используемых под пастбища, в случае если представители коренных малочисленных народов не обращались в соответствующем порядке за установлением территории традиционного природопользования или предоставлением земельного участка в безвозмездное пользование. В связи с чем на практике сталкиваются с ситуацией фактического занятия испрашиваемого земельного участка лицами, принадлежащими к коренным малочисленным народам или осуществляющими традиционный образ жизни.
С учетом сложности выявления таких случаев до обращения той или иной стороны за защитой нарушенных прав или законных интересов на данный момент по такого рода конфликтным вопросам имеется недостаток информации. Принимая во внимание дату введения в действие рассматриваемого Закона с учетом прибавления срока исковой давности, велика вероятность, что мы получим наплыв такого рода исков в обозримом будущем в судах. Прогнозируя появление новых видов споров, по сути новой категории дел, сложно представить, на чью же сторону встанет суд и по какому пути пойдет судебная практика. Так, с одной стороны, в силу принципа, закрепленного в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ <14> (земля и другие природные ресурсы используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), суд занимает позицию лица, которое использовало спорный земельный участок в силу традиционного образа жизни, но, с другой стороны, указанные лица в установленном порядке за предоставлением земельного участка не обращались, и в соответствии с принципом защиты права собственности (ст. 35 Конституции РФ) и принципом неприкосновенности собственности (ст. 1 ГК РФ <15>) приоритет судом будет признан за землепользователем, которому предоставляется "арктический гектар". Кроме того, сложность вызовет доказательственная база для подтверждения наличия прав на спорный земельный участок у лиц, пользовавшихся им в соответствии с положениями Закона N 49-ФЗ.
--------------------------------
<14> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
<15> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Автору представляется, что судебную практику по такого рода делам определит Верховный Суд Российской Федерации, которому необходимо будет выбирать, на чью сторону встать, и, исходя из норм Закона, думается, что он признает правомерным право лица на "арктический гектар", оформившего его в установленном законом порядке, при необращении коренных малочисленных народов в уполномоченный орган за закреплением за ними данных земель как территорий традиционного природопользования или предоставления на праве безвозмездного пользования.
Тем самым в настоящем исследовании приведена и рассмотрена правовая проблема столкновения интересов коренных малочисленных народов при их фактическом занятии земель без оформления земельных участков в установленном законом порядке и лиц, заинтересованных в предоставлении таких земельных участков в качестве "арктического гектара", испрашиваемых в безвозмездное пользование, а позже - в аренду и собственность. Параллельно подняты вопросы закрепления прав таких народов, уменьшения площади традиционного образа жизни и наличия или отсутствия у них права собственности на земельные участки.
